Resumen de El Sistema Electoral Dominicano. En perspectiva comparada, garantías y falacias.
Ángel Lockward Mella
República Dominicana, pequeña nación del Caribe, que se convirtió en 1492, en la puerta por la cual la civilización occidental ingresó a un nuevo continente, que luego, se llamaría, América; en 1844 se constituyó en República y desde entonces, su historia cuenta de muchos tumbos a través de diversas formas de dictaduras ¿ algunas de las más largas y recias del continente - y desordenes institucionales, hasta que en 1963 inició, con un gobierno fallido al que siguieron gobiernos de facto, el camino hacia la democracia, sendero que recuperó en 1966 de la mano de Joaquín Balaguer, quien no era, precisamente, un demócrata: han pasado 47 años; en 1978, inicia su etapa de alternabilidad y se abre, en ella y al resto del área la democratización, desde entonces pasaron 34 años y, la calidad de las instituciones democráticas no mejoran al ritmo que en el resto del mundo, incluso, en algunos aspectos, retrocede. En este trabajo, formulado en tres apartados, veremos algunas de las causas y propondremos, determinadas soluciones; haremos comparaciones, que consideramos útiles, con el resto de las naciones del continente que comparten una cultura política común, la democracia presidencial. La primera parte, se divide en dos, una, está dedicada a establecer el marco teórico de la democracia conforme a los patrones académicos de las ciencias políticas, haciendo reservas, de lo que para la gente de las naciones incluidas, significa esta palabra, este sistema político, de moda, en el siglo XXI; la otra está referida a las instituciones de que ella ¿ la democracia - se vale para su ejercicio, particularmente, un marco comparativo de las instituciones constitucionalizadas para el ejercicio democrático de gobiernos y ciudadanos, que son el objeto del Derecho Electoral. Constituido éste, por el conjunto de disposiciones positivas supranacionales, provenientes de los tratados suscritos por los países, las constitucionales y las leyes ordinarias, así como por los reglamentos que rigen el sistema electoral, vinculado por decisiones jurisdiccionales de los tribunales internacionales y nacionales; sin embargo, estudiar in abstracto el régimen electoral y su ordenamiento jurídico, sin analizar el origen del sistema político que regula, es un error que no deseamos cometer, pues en América, los arreglos políticos, constituyen la realidad. Siendo que la tradición política, es en principio la que da origen a las normas del régimen político, en la primera parte de este trabajo hemos querido pasar revista a la democracia y los sistemas políticos desde el punto de vista de las ciencias políticas, pues a fin de cuentas, el Derecho Electoral, no es más que el conjunto de normas, pautas, jurisprudencias y tradiciones en que se mueve y con las cuales se juzgan los conflictos de la vida política, en los cuales sin ¿eliminar¿ la importancia de la norma, en los asuntos trascedentes, muchas veces, se impone, el poder político y su capacidad de controlar los órganos electorales, sean de administración y/o jurisdiccionales, lo demás, queda en el ámbito del ideal político, no de la praxis jurídica. Esta parte, en consecuencia, incluye la teoría política que sustenta al Derecho Electoral de los pueblos en perspectiva comparada y las normativas, incluidas sus carencias y falacias. La segunda parte está referida particularmente al caso de la República Dominicana, su accidentada historia política y sus procesos electorales, sus órganos electorales y entidades que componen su sistema político, así, como su sistema y régimen electoral que producen autoridades rodeadas de una profunda ilegitimidad, en competencias electorales muy desiguales, llenas de denuncias de violaciones a los principios constitucionales y a la ley, con interpretaciones acomodaticias para burlar a la Norma y una población, sin cultura de transparencia, que acepta los resultados, sin importarle la vía, admitiendo, de hecho, que el fin, justifica los medios. Las referencias más cercadas y dolorosas, son las que corresponden a los torneos electorales de los años 2010 y 2012, porque son los últimos y algunas prácticas incorrectas, se pensaban como cuestiones del pasado pre democrático, pero no porque los protagonistas de estos sean los únicos, sino para comprobar, que cuando tuvieron la posibilidad de violentar la ley, para lograr sus fines, actuaron igual que siempre, que incluso, desbordaron los límites culturalmente admitidos: los tres partidos que han gobernado los últimos 47 años y sus dirigentes, somos igualmente culpables, en cuanto a la forma de competir y en lo relativo, al pernicioso control sobre la Junta Central Electoral. Pero, eso, no puede continuar sin poner en peligro el sistema. La tercera parte, analiza la normativa y cierra en el capítulo IV, con el tema de las garantías electorales que deben acompañar la vida del ciudadano y de las instituciones a través de las cuales, otorga mandato y ejerce el control soberano, afectadas, en el caso de estudio, por su baja credibilidad, grandes vacíos y notables contradicciones normativas. Finalmente, incluimos las conclusiones a que hemos arribado, tanto por los aportes recogidos de los marcos teórico y normativo, como de la praxis, del área y local, a los fines de que, en futuras discusiones, en los órganos políticos y legislativos, puedan tomarse las medidas necesarias, para asegurar un régimen electoral, que garantice una democracia de mejor calidad y, autoridades rodeadas de más legitimidad. II. Objeto de la investigación Esta tesis tiene por objeto realizar un estudio del sistema electoral dominicano, sus normas y el efecto de su aplicación en los procesos electorales, en interés de analizar sus debilidades, vistas las situaciones históricamente traumáticas de los certámenes electorales, incluidos los dos últimos, realizados al amparo de una nueva Constitución, en procura de aportar remedios legales a esta cuestión endémica de la democracia dominicana. Siendo un trabajo relativo a las normas, constitucionales, legales y reglamentarias, de República Dominicana, es sin embargo necesario, darle un carácter multidisciplinario, auxiliándonos de la historia, las ciencias políticas y la sociología. Igualmente, enmarcado como esta, este país, en el núcleo de las naciones democráticas de América latina, particularmente en el sistema interamericano, resulta imprescindible el auxilio del derecho comparado, el que nos permite analizar, en relación con los demás países, la calidad de las normas de derecho electoral y su aplicación jurisprudencial. Los torneos eleccionarios de 1990, 1994, 2010 y 2012, han sido denunciados como fraudulentos, colocando al país al borde de la desobediencia civil; en ellos, si bien ha jugado su papel negativo la cultura política, es evidente, la falencia de las normas y las instituciones electorales, por ello es el interés de esta investigación identificar, cuáles son las debilidades normativas y cómo corregirlas, tanto a la luz de los tratados, la constitución, las leyes y los reglamentos, como de las instituciones electorales. III. Contenido del trabajo resumido A Europa, el sistema parlamentario le es propio a partir del desarrollo de las monarquías, a América, que surge negando a esta, le es típico el sistema presidencial, sea en republicas federales y unitarias, bicamerales o unicamerales, con elecciones periódicas a tiempo fijo, recientemente, con partidos constitucionalizados y organizados conforme a normativas orgánicas u ordinarias, con órganos de control electoral, administrativos y jurisdiccionales, que en unas ocasiones, los primeros, son independientes con autonomía presupuestal y administrativa y los segundos, unas veces en el marco de órganos jurisdiccionales independientes dentro del sistema judicial y en otros, mixto o como parte de este, en ambos casos, los hay temporales y permanentes y, en todos los casos, los partidos u organizaciones políticas, tienen el monopolio de las vías de acceso al poder público. A los partidos - que compiten en el mercado electoral por el voto pasivo y activo, universal, secreto, personal y directo, aunque en muchos casos, medido con resultados desiguales, por efecto de las circunscripciones políticas y los métodos de asignación, crecientemente, constitucionalizados o en leyes especiales -, se les asignan fondos públicos, excepto en Venezuela, con posibilidad de financiamiento privado y prohibición de financiamiento del exterior o ilícito, en unos casos, con disposiciones que controlan el gasto de campaña, en especial, el gasto de publicidad y, las encuestas. En todos los casos, las decisiones jurisprudenciales se cumplen, incluso cuando parecen desbordar el ámbito positivo de las competencias establecidas por el derecho electoral, cuando se trata de procesos electorales y, cuando se conocen juicios políticos que destituyen autoridades elegidas. Por otra parte, los organismos jurisdiccionales extraterritoriales, como son OEA y la Corte Interamericana, resultan irrelevantes en este aspecto. La modificación constitucional ha sido la práctica más frecuente; en una primera etapa, para modernizar las normas sustantivas conforme a las nuevas generaciones de derechos surgidas de la Ola de Democratización iniciada en Republica Dominicana en 1978 y, más recientemente, para introducir la reelección presidencial, que en casi todos los países estuvo prohibida, de manera sucesiva, hasta finales del siglo pasado; en este marco, se ha introducido una gama de inelegibilidades e incompatibilidades, dependiendo de la realidad y cultura de cada país. Las minorías, inicialmente las mujeres, han sido integradas y varias, constituyen parte del liderazgo más sólido del continente, los nativos, corrientemente con representación minoritaria legalmente establecida, han alcanzado los puestos públicos más altos, incluida la Presidencia de la República y, los negros, no han sido excepción, incluida la Presidencia norteamericana, por lo que, sin que el discrimen social haya desaparecido, es el continente de la igualdad política. En este marco, con diversos niveles de calidad, todos los países del hemisferio, excepto Cuba, celebran torneos electorales, usualmente competitivos, con periodicidad claramente establecida desde hace décadas, por lo que independiente de las debilidades, devenidas de la cultura, la realidad económica, social o legal, en sentido general, la democracia está establecida en el continente americano, cuando menos en los conceptos de democracia política en base a normas electorales positivas propias de la republica moderna. No obstante, está pendiente de ser garantizada, la igualdad en la competencia electoral que proclaman en todo el continente, las cartas políticas. República Dominicana en perspectiva comparada El Sistema Electoral dominicano coincide con la mayoría de los rasgos previamente indicados, que tipifican al resto del sub continente hispanoamericano; presenta, una gran alternabilidad en los poderes públicos desde 1978 y, la democracia en términos electorales discurre conforme a las formalidades normativas. Existen todas las instituciones propias del derecho electoral, sin embargo, los cuestionamientos al término de cada proceso con denuncias de fraudes, son serios, luciendo ineficaces los órganos de control electoral y judicial para propiciar remedios efectivos. No existen controles al gasto de campaña, ni a la publicidad, tampoco a la participación de los altos cargos del Estado en las campañas y menos aún garantías electorales claras. Tampoco previsiones constitucionales o legales efectivas en relación con las inelegibilidades e incompatibilidades, como en casi todos los países del área. Las instituciones con responsabilidades electorales, El Senado, Tribunal Superior Electoral, Junta Central Electoral y Juntas Electorales, carecen de credibilidad por su permeabilidad partidaria y en el caso de las últimas, adicionalmente, por su escasa preparación jurídica y nula independencia, contrario a los órganos de otros países del hemisferio. La vida de los partidos y, en esto coincide con gran parte del resto, se da en torno a la figura de un líder y, en su voluntad, empiezan y terminan los derechos de los miembros y dirigentes. Las normativas del derecho electoral, a estos, se aplican de manera desigual y parcial contribuyendo a mantenerlos parasitarios del financiamiento público e imposibilitados de crecimiento, sobre todo, a los más viejos. Leyes, como la ley de diputados por acumulación de votos, el voto preferente y, violaciones a la representación de las minorías consagrada en la Constitución, vigentes como mecanismos de ajuste en otras naciones del hemisferio, son aplicadas de manera que no puedan cumplir su objeto, tanto por normativas del Congreso Nacional, como sucede en los dos primeros casos, como por normas de la Junta Central Electoral, en el tercer caso. Las crisis políticas, en particular, las de aptitudes para desempeñar el más alto cargo público, se han resuelto a través de la iglesia católica, a diferencia de otros Estados, en que han sido solucionadas por la justicia o el congreso, en particular, la crisis post electoral de 1994, que provocó una reforma en la constitución de más larga vida y un recorte al periodo presidencial. El Sistema Electoral Dominicano Este sistema basado en una Constitución democrática que proclama un Estado Social de Derecho, actualmente está regido por una ley electoral, de cuyo texto, la mitad, esta derogado por la creación del Tribunal Superior Electoral, con su propia ley. Este último órgano, está en proceso de aprobar su reglamento, que incluye el procedimiento de las normativas contenciosas para ejercer las garantías jurisdiccionales. Distintas leyes, desde 1997, han modificado la Ley Electoral en una sucesión de parches, como son, la ley de cuota femenina, la ley de aportes financieros del Estado a los partidos, la ley que divide en cámaras a la Junta Central Electoral, la ley del voto de ultramar, la ley del voto por acumulación, la ley del voto preferente, etc., pero la deslegitimidad del sistema, las crisis post electorales y la crisis interna de los partidos, continúan, al tiempo que perimió, por duodécima vez en el Congreso Nacional, el conocimiento de la Ley de Partidos Políticos, que más bien debe ser una Ley Orgánica Electoral. Este sistema compuesto por 26 organizaciones políticas se rige por las disposiciones establecidas en la Constitución, de las cuales, resultan incumplidas, flagrantemente, los principios esenciales en el torneo electoral, como son la igualdad en la competencia, la transparencia en el financiamiento, el control del gasto, el acceso igualitario a los medios de comunicación y, en lo relativo a lo dispuesto por esta norma a los partidos, el marco de violaciones se repite generando crisis recurrentes, puesto que no existe transparencia, ni democracia interna en ninguno de ellos. Igualmente, en un país sin minorías étnicas, tampoco se cumple lo dispuesto por la Carta Política en relación con la representación de las minorías políticas, que en ocasiones, son las segundas mayorías, quedando poderes del Estado y pueblos, sin representación de la oposición, algo insólito. Esta Norma, establece órganos como las juntas municipales, bicéfalas, que por esa condición, están condenadas al fracaso, a lo que adicionalmente se suma falta absoluta de preparación jurídica de sus miembros, para desempeñar las funciones jurisdiccionales, puesto que 67 de cada cien, de los miembros de los tribunales electorales de primer grado, no son abogados y gran parte de los secretarios, tampoco. Desde luego, sin considerar el hecho nocivo de la forma en que son seleccionados, en representación de los partidos políticos principales. La Ley, por su parte, derogada en sus aspectos contenciosos, sin que haya sido preparada otra que adecue la parte administrativa y que establezca la parte contenciosa, muchas de cuyas medidas no pueden dictarse por reglamento, construye un sendero al caos y a la competición al margen de las reglas democráticas. No existen previsiones de control democrático, de las decisiones administrativas, que debían ser recurridas por ante los tribunales administrativos, ni de control previo y post de sus operaciones, por parte de la Contraloría General o la Cámara de Cuentas, admitiéndose en la práctica, que sus decisiones, no son recurribles. En la esfera contenciosa, queda por ser establecido, debido a su reciente nacimiento y a la timidez de sus decisiones, de cuales aspectos se declarara competente el Tribunal Superior Administrativo. Se dan en esta ley, todas las malas prácticas que alimentan una historia y cultura electoral de fraudes y malos manejos, como es que, a) el del financiamiento público permite concentrar el 76% del total de dinero aportado por el Estado en un solo candidato presidencial, más el dinero recaudado ¿coactivamente - de los contratistas del Estado, b) que la publicidad a un candidato reúna el 74% de toda la publicidad, sin considerar la institucional, c) que los umbrales electorales, se apliquen selectivamente a los partidos emergentes adversarios y no a los de la coalición de gobierno, d) que haya una participación de los altos cargos del Estado, en campaña política utilizando los recursos del Gobierno, e) que haya un uso abusivo de las encuestas y f) que no se apliquen mecanismos de revisión de los votos, después que han sido cerradas las urnas y preparadas las actas. Este mal diseño constitucional y legal, permiten que, con el 37% de los votos, un partido obtenga, el 97% de los senadores; que el partido más votado en los dos últimos torneos, no obtenga uno solo y, que de paso, esta situación le permita al partido de gobierno designar la totalidad de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Constitucional, la Junta Central Electoral, el Tribunal Superior Electoral, la Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República, el Tribunal Superior Administrativo, la Junta Monetaria, el Ministerio Publico y el servicio exterior, dejando sin control democrático al país: este absurdo no tiene otro ejemplo en las democracias del mundo. Existen en la legislación electoral dominicana, evidentemente, grandes carencias, algunas por debilidad de la cultura política, que incluye, por ejemplo, que las elites políticas, ni siquiera sean capaces de definir conceptualmente, qué es la democracia y cuales sus instituciones, otras se deben a contradicciones entre la Constitución y la Ley, que ningún órgano de control judicial, ha juzgado y, las peores, simplemente a mala aplicación de la ley por carencias de órganos de control independientes y sanos. En la legislación dominicana, se advierten compitiendo, la ignorancia y la falacia, puesto que basta leer los considerandos que motivan las normas y el dispositivo de la ley para advertir que son contrarios, bien porque el legislador es un ignorante o bien porque juega con la ignorancia del pueblo y su obsesivo desinterés por las normativas políticas en que ejerce sus derechos; ejemplos de esto lo constituyen la ley de financiamiento, que para excluir a 22 partidos, declara la existencia de un umbral electoral del 5% cuando la ley lo dispuso del 2%; la ley de diputados por acumulación, que se crea, constitucionalmente, para los partidos que no obtuvieron representación y mediante la ley, se pasan todos, a los partidos mayoritarios, ya representados y, la ley del voto preferente, que pospone la aplicación de lo ordenado por la Constitución, en cuanto a la votación directa para concejales, para el 2020, elimina el voto directo por los diputados y senadores y la representación de las minorías políticas, implementando el método D Hont, por simple ignorancia. IV. Conclusiones. Tras perimir doce veces en el Congreso Nacional la Ley de Partidos Políticos, que debe integrar a toda la legislación en esta materia, es obvio el desinterés de las elites partidarias en regular un tema vital para la democracia, el que visto eso, solamente podrá ser atendido, a través de una crisis política electoral o del empoderamiento de la sociedad que subsidia la actividad. El desinterés, no obstante lo costoso para el sistema tiene sus raíces en el control que la falta de legislación le permite tener a las elites, sobre la JCE, que administra miles de millones de pesos, sin la menor rendición de cuentas, a los partidos, que por otro disponen de una parte de esos recursos sin control social y por la otra, controlan la vida de sus organizaciones y de la presentación de sus candidatos ¿ única vía de acceso al poder público -, como un feudo personal, vitalicio. Conviene sin embargo, cuando sea posible, que la legislación del sistema electoral dominicano pase a un estadio igualdad en la competencia electoral, transparencia y equidad, sobre la base de: Una nueva legislación de la JCE, el TSE y los partidos políticos, que contemple: a. El sometimiento de la JCE a controles democráticos, administrativos, financieros y de sus decisiones por parte del Tribunal Contencioso Electoral, el Tribunal Superior Administrativo, la Cámara de Cuentas y la Contraloría General de la República. b. El establecimiento de mecanismos de ajustes constitucionales para corregir la desprorcionalidad extrema del Senado de la República, incluyendo un senador de ultramar y se aplique la Constitución a la elección de la Cámara de Diputados, en relación con las minorías, garantizando que el voto sea, directo y personal, con regímenes de inelegibilidad e incompatibilidad hasta la Presidencia de la República. c. La eliminación de la bicefalia de las juntas municipales, garantizando la revisión de todo documento electoral, incluido el voto, en las investigaciones de fraude electoral, con la posibilidad de pérdida de la investidura para quien haya sido elegido en violación a la ley. d. El establecimiento de tope al gasto de campaña, publicidad, uso de encuestas, aportes públicos y privados, en efectivo o en naturaleza y, el reparto equitativo de los fondos. e. Garantizar, por ley, la democracia interna de los partidos. f. Junto a sanciones reales para los delitos electorales y, g. Reglamentar los mecanismos de alianzas y coaliciones a los fines de que no continúen siendo, un simple pretexto para violar la ley y la voluntad ciudadana.
