La influencia de los grupos de interés en el proceso normativo del intenational accounting standards board
- Autores: Rafael Bautista Mesa
- Directores de la Tesis: Jesús Nicolás Ramírez Sobrino (dir. tes.), Horacio Molina Sánchez (dir. tes.)
- Lectura: En la Universidad de Córdoba (ESP) ( España ) en 2013
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Araceli Mora Enguídanos (presid.), Mercedes Ruiz Lozano (secret.), Roberto Di Pietra (voc.)
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- Resumen
RESUMEN DE LA TESIS DOCTORAL DE D. RAFAEL JESÚS BAUTISTA MESA 1. Introducción o motivación de la tesis Desde la segunda mitad del siglo XX la investigación contable ha evolucionado hacia unos modelos basados en el paradigma de utilidad que ha promovido el auge de la contrastación empírica de cuatro grandes cuestiones sobre la información financiera: ¿(i) determinación de sus objetivos; (ii) diseño de los sistemas de captación y producción de información necesarios para alcanzar tales objetivos; (iii) comunicación de información a los usuarios; y (iv) evaluación de su utilidad¿ (Tua, 1991: 28).
Uno de los motivos que más ha contribuido al desarrollo de dicho paradigma ha sido el proceso de apertura de la regulación contable a las partes interesadas, momento a partir del cual la investigación comenzó a preocuparse, especialmente desde el impulso dado por la teoría de la agencia (Jensen y Meekling, 1976), por la influencia de los diferentes intereses particulares sobre el diseño de las normas contables (Tua, 1991: 35). La información financiera se utiliza para reducir la incertidumbre en las decisiones de asignación de recursos entre el principal, aportante de fondos, y el agente, destinatario de los mismos. La reducción de la incertidumbre facilita que los suministradores de fondos confíen en determinados proyectos empresariales y que además las primas de riesgo exigidas a los mismos sean más ajustadas por lo que el coste de financiación será menor para las empresas. Por tal motivo, los preparadores (agentes) comunican a los inversores, a título de propietarios o de acreedores, (principales) cuál es la posición financiera, cuál el desempeño y cuáles son los movimientos de efectivo durante el ejercicio con la finalidad de que estos últimos puedan estimar de manera más fiable los flujos de efectivo futuros con los que verán compensada su inversión así como el retorno de la misma.
Tanto los preparadores como los usuarios están interesados en que la información financiera sea útil para tomar decisiones y sea posible elaborarla a un coste razonable; en definitiva, ambas partes pretenden reducir los costes de transacción que surgen en la relación de agencia.
Este trabajo se enmarca dentro de dicha línea de investigación y está centrado en el análisis de la influencia (lobbying por su denominación en inglés) de los diferentes agentes económicos sobre el proceso normativo contable internacional, mediante la contrastación de los comentarios enviados por las partes interesadas al International Accounting Standards Board (IASB) durante el proceso normativo.
Después de una primera etapa en la que se confió la legitimidad de su normativa únicamente en su competencia técnica, el IASB ha tratado de fundamentar dicha legitimación a través de su proceso público de consulta o due process (Richardson y Eberlein, 2011). Burlaud y Colasse (2011) añaden que el IASB ha intentado compensar su falta de legitimidad política, derivada de su carácter privado, con el fortalecimiento de su legitimidad procedimental, a través del due process, y substancial, a través de la creación de un marco conceptual. Según Kenny y Larson (1993), esta búsqueda de legitimidad es coherente con la teoría institucional de Meyer y Rowen (1977), según la cual organizaciones como el IASB deben ser aceptadas por los agentes interesados para poder sobrevivir, motivo por el que constantemente interactúan con su entorno para conocer y tratar de adaptarse a sus necesidades.
En este sentido, algunos autores como Leuz et al. (2004) o Durocher y Fortin (2011) aseguran que la legitimidad de las normas depende de la participación de quienes se ven afectados por su aplicación, por lo que la eficacia del fenómeno lobbying sobre el regulador contable podría condicionar la calidad de las normas obtenidas.
La investigación previa ha centrado el análisis de dicha participación pública en la existencia de unos efectos económicos de las normas contables suficientemente significativos como para modificar la conducta de los agentes económicos afectados y, por lo tanto, inducir a la participación en el proceso regulatorio. En general, basándonos en Sutton (1984) se entienden por lobbying todas las acciones de las partes interesadas para influir en el proceso regulatorio con el objetivo de defender los intereses del sujeto o colectivo al que representa. Zeff (2008: 207) distingue entre el lobbying y el political lobbying. El primero estaría basado en mecanismos más simples como ¿escribir cartas o dar testimonio oral en una audiencia organizada por un organismo regulador para exponer sus puntos de vista¿. El segundo, emplearía mecanismos más complejos que irían más allá de la simple manifestación de una opinión, para incluso ¿realizar amenazas encubiertas para anular una norma o comprometer la reputación del organismo normativo, su independencia, su poder o incluso su existencia¿. Entre los mecanismos del political lobbying, añade Zeff (2008: 207), encontraríamos la amenaza de retirada del apoyo público o financiero e incluso la influencia directa en los poderes ejecutivo y legislativo de los gobiernos ¿como se ha podido comprobar en Europa en la revisión de la NIC 39 sobre instrumentos financieros¿.
El lobbying es, por lo tanto, una participación voluntaria e interesada en la que las partes interesadas tienen que decidir ¿si toman parte o no, cuándo hacerlo y exactamente qué argumentar¿ (Giner y Arce, 2012: 661).
No obstante, la mayor parte de la investigación existente se ha llevado a cabo sobre las normas que regulan a las empresas cotizadas, por razones obvias de relevancia para los mercados financieros así como de antigüedad (como se verá a lo largo de este trabajo, las normas específicas para empresas no cotizadas son más recientes que el resto de normas). Especialmente desde comienzos de la década anterior, la armonización de la regulación contable mundial en torno al IASB ha suscitado también la cuestión de cómo afrontar la normativa contable de las entidades de menor dimensión. Entre las razones por las que se propone un tratamiento diferenciado se incluyen la necesidad de orientar la norma hacia la atención de las necesidades de los usuarios de las entidades no cotizadas o sin responsabilidades fiduciarias frente a terceros (en adelante pymes, de acuerdo con la terminología del IASB), o facilitar la aplicación de las normas por parte de las mismas.
El nacimiento de la NIIF para pymes como norma independiente se justificó, por un lado, en la falta de proporcionalidad entre la excesiva complejidad para la aplicación de las NIIF completas por parte de las empresas de menor dimensión y en la mejora que dicha aplicación provocaba en la información financiera de dichas entidades y, por otro, en la falta de comparabilidad que las numerosas opciones contables de las NIIF completas podrían provocar a los usuarios de la información de las pymes. Esta postura es defendida tanto por el IASB, que emitió en julio de 2009 la Norma Internacional para las Pymes (NIIF para pymes), como por el Financial Accounting Standards Board (FASB), que abrió en julio de 2012 sendos procesos de consulta para la definición del concepto de ¿entidad no pública¿ así como del futuro marco conceptual a aplicar a las entidades privadas.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, este estudio centra su análisis sobre la normativa para las empresas sin relevancia pública con tres objetivos fundamentales: (i) confirmar la existencia del fenómeno lobbying por colectivos y, por lo tanto, de diferentes posiciones de las partes interesadas, sobre la normativa para empresas sin relevancia pública; una vez confirmado lo anterior, (ii) demostrar la eficacia de dicha influencia, mediante el análisis de las medidas definitivamente adoptadas por el regulador y su comparación con las posiciones de cada individuo; y (iii) comprobar la existencia de diferentes líneas argumentales por parte de los agentes interesados en el ejercicio de su influencia.
En cuanto al primero de los objetivos, consistente en confirmar la existencia de un fenómeno lobbying por colectivos en el caso de la NIIF para pymes, se tienen en cuenta las particularidades de esta norma. En este sentido, se comparan los resultados obtenidos con las investigaciones realizadas acerca del lobbying sobre el resto de normativa internacional, para idenificar comportamientos diferenciales de las partes interesadas.
Ram y Newberry (2013) incluso dudan de la eficacia real del due process del IASB en el caso de la NIIF para pymes sugiriendo que responde a un intento de comunicación pública por parte del IASB de una serie de decisiones previamente adoptadas o tomadas al margen del proceso público, más que por el deseo de atender las necesidades reales de las partes interesadas. Estas conclusiones están en línea con los trabajos de Cortese e Irvine (2010), Le Manh (2011) y Botzem (2012) para otras normas del IASB, según los cuales las influencias invisibles de poderosos agentes interesados contrapesan las influencias visibles a través del due process.
Como respuesta a nuestro segundo objetivo, se confirma la eficacia de las cartas de comentario sobre el regulador contable, medida como coincidencia de las opiniones de los remitentes con las decisiones definitivas del IASB. Adicionalmente, nuestro trabajo demuestra que el lobbying depende de la capacidad individual del remitente que lo ejerza, proponiendo una medida de la misma a través de un índice que puede contribuir a la investigación posterior del lobbying al identificar los individuos que ejercen mayor influencia sobre el regulador.
Como último objetivo, demostramos la existencia de dos líneas argumentales diferenciadas entre los diferentes grupos de interés, desde un enfoque de preparador y de usuario, respectivamente. Este doble enfoque está justificado en la teoría de la agencia (Jensen y Meekling, 1976), según la cual los agentes con su influencia tratan de reducir los costes de transacción: los preparadores reduciendo la sobrecarga informativa y los usuarios demandando información que les sea útil en su toma de decisiones, mitigándoles la incertidumbre a niveles próximos al de los propios gerentes de la entidad. Este marco nos sirve para explicar el comportamiento de los participantes ante la emisión de nuevas normas contables que van a influir en los costes derivados de la relación anterior.
Para ello se analizan las cartas de comentario en relación con tres cuestiones fundamentales de la norma para pymes: (i) la necesidad o no de una norma específica; (ii) cuáles deben ser los objetivos de dicha norma; y (iii) la definición de los mecanismos de coordinación entre la NIIF para pymes y las NIIF completas. Nuestro trabajo supone una extensión de la amplia literatura existente sobre lobbying para las empresas cotizadas, para el caso de las empresas sin relevancia pública.
Más de cuatro años después de la publicación de la norma para pymes, ésta no tiene un uso generalizado y parece no haber consenso en cuanto a la consecución de los objetivos que justificaron su creación. Por lo tanto, analizamos si las decisiones adoptadas en relación a la necesidad de una norma específica para pymes, cuáles deberían ser sus objetivos y sus mecanismos de coordinación con las NIIF completas, obviaron argumentos relevantes de las partes interesadas que pueden estar en el origen de la falta de aplicación de la norma actualmente en jurisdicciones relevantes como es la Unión Europea. Para ello, se analizan los comentarios recibidos por el IASB desde el primer discussion paper de 2004 hasta la última revisión de la NIIF para pymes en 2012.
Consideramos que este análisis tiene importantes implicaciones conceptuales en el diseño de las opciones regulatorias locales. En cuanto a cuáles deben ser los objetivos de las normas contables, hemos de considerar que los reguladores nacionales intentan mantener el control de la normativa local ya que la información financiera sirve también a otros propósitos tales como la legislación mercantil, fiscal o de supervisión bancaria. Propósitos que, según Cañibano y Herranz (2013) reducen la calidad de la misma para los usuarios. Como consecuencia, las compañías no cotizadas así como los estados individuales de sociedades pertenecientes a grupos cotizados continúan aplicando la normativa nacional en un número relevante de jurisdicciones.
Por otro lado, la coexistencia de dos marcos contables diferentes genera numerosas cuestiones acerca de la comparabilidad de la información financiera en los mercados locales, aunque estas cuestiones de coordinación normativa no son sólo un problema doméstico. A nivel internacional, el IASB estudió varios mecanismos de coordinación entre la NIIF para pymes y las NIIF completas: el primero, la aplicación subsidiaria de manera obligatoria de las NIIF completas en caso de lagunas regulatorias en las NIIF para pymes (en adelante, fallback obligatorio, por su denominación en inglés); el segundo, la aplicación opcional de principios y normas de ambos juegos.
Considerando como indicios de calidad de las NIIF completas su amplia aceptación internacional, así como el hecho de que sirvan de referencia a la emisión de normas locales, ¿sería beneficioso permitir la adopción voluntaria de dichas normas?; y en el caso de lagunas regulatorias, ¿es aconsejable la remisión obligatoria a las NIIF completas para solventar dichas lagunas?. Por ejemplo, el Plan General Contable español de 2007, basado en el marco conceptual de las NIIF aprobadas por la Unión Europea (UE), requiere del respeto a la coherencia con los principios contenidos en las NIIF completas para comprender, interpretar y aplicar algunos de sus contenidos (Tua, 2006) pero prohibiendo expresamente su aplicación directa. ¿Tiene sentido esta prohibición por parte del regulador nacional en situaciones en las que las normas locales no han regulado cuando ambos comparten el mismo marco conceptual? (Molina y Tua, 2010).
Muchas fueron, por lo tanto, las incógnitas que surgieron durante el proceso de elaboración de la NIIF para pymes, algunas de las cuales permanecen en la actualidad. En este contexto de diversidad de opiniones, el proceso regulatorio abierto a cualquier opinión a través de lo que se denomina due process (tanto por parte del FASB como del IASB) pretende dotar a las normas de la legitimidad que le confiere la consulta pública, a diferencia de otras técnicas normativas cuya legitimidad se encuentra en el hecho de que las normas emanan directamente de los poderes públicos elegidos democráticamente.
No obstante, aún suponiendo al regulador libre de cualquier otra influencia invisible, dicha legitimidad depende de quiénes sean los participantes en dicho proceso y cómo se atiendan las opiniones vertidas durante el mismo. Siguiendo una metodología basada en el análisis de contenido, los resultados confirman un patrón de respuesta en el proceso de consulta sobre la NIIF para pymes según el colectivo de pertenencia del remitente. No obstante, indican un cambio en el comportamiento de los remitentes respecto a otros proyectos de norma, con una reducción significativa de la participación de los preparadores en favor de los auditores. Así mismo, revelan una mayor preocupación de las partes interesadas por los efectos sobre la calidad y la comparabilidad de la información financiera bajo lo que consideramos un marcado enfoque de usuario. No obstante lo anterior, el análisis de la NIIF para pymes definitiva pone de manifiesto que el IASB primó un enfoque de preparador basado en la simplificación de las normas, aunque sin atender otras necesidades de los preparadores como son las derivadas de sus obligaciones fiscales y mercantiles.
Nuestro trabajo es útil para orientar futuras decisiones locales para el establecimiento de una normativa específica para las empresas de dimensión más reducida, dentro de lo que parece ser un renovado interés del regulador por el análisis académico ex ante de los efectos de las normas contables, debido a la mayor independencia y rigor metodológico que se les presupone a los académicos (Barth, 2007; Abela y Mora, 2012). Así mismo, aporta luz para el establecimiento de mecanismos de coordinación entre las normativas locales y las NIIF desde un punto de vista internacional.
El capítulo 1 expone los aspectos fundamentales del marco teórico sobre el que desarrollar la investigación, la teoría positiva de la contabilidad y los efectos económicos de las normas contables. Posteriormente y dado que puede condicionar el resultado de la investigación, el capítulo 2 describe las particularidades de la normativa específica para las pymes y justifica la elección de la norma emitida por el IASB, dentro de las alternativas internacionales para dicho segmento. En el capítulo 3 se desarrollan y justifican las hipótesis objeto de estudio en tres apartados diferenciados en función de los objetivos planteados. El capitulo 4 describe la metodología seguida para la contrastación de las hipótesis propuestas, cuyos resultados y discusión son expuestos en el capítulo 5 clasificados, también, en tres apartados de acuerdo con el triple objetivo del trabajo. Las conclusiones limitaciones y líneas de investigación futuras, finalmente, son expuestas en el capítulo 6.
