El ordenamiento juridico penitenciario español vigente: carencias y disfunciones
- Autores: Juan Antonio Rodríguez Avilés
- Directores de la Tesis: Miguel Domingo Olmedo Cardenete (codir. tes.), Lorenzo Morillas Cueva (codir. tes.)
- Lectura: En la Universidad de Granada ( España ) en 2013
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Borja Mapelli Caffarena (presid.), Nuria Castelló Nicás (secret.), Ignacio F. Benítez Ortúzar (voc.), María Luisa Maqueda Abreu (voc.), Pilar Fernández Pantoja (voc.)
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- Tesis en acceso abierto en: DIGIBUG
- Resumen
El trabajo de investigación que se presenta para acceder al grado de doctor, partiendo de una síntesis histórica, tiene como finalidad metodológica abordar, con criterios de sistematización jurídica, y desde el principio de legalidad, que ampara, entre otras, a la garantía ejecutiva, dentro de un Estado social y democrático de Derecho, la realidad de nuestro ordenamiento penitenciario vigente, con sus carencias y disfunciones, proponiendo, sin excesos retóricos, fundadas propuestas, para su concreta subsanación y ordenación, para lo que se ha tenido en cuenta una escogida y puntual bibliografía, así como un amplio repertorio de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y una trabajada doctrina científica sustantiva y procedimental.
La consideración de que la función de ejecutar las penas y las medidas de seguridad constituye un ejercicio de la potestad jurisdiccional juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado y que atribuye la Constitución Española exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por la leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan (artº 117.3), hace que la actividad penitenciaria, de naturaleza administrativa, pero con un marcado sentido de juridicidad, no se sustraiga al control jurisdiccional de Jueces y Tribunales.
El concepto del término juzgar y haciendo ejecutar lo juzgado en el ámbito penal y penitenciario, requiere una precisión en relación con las demás disciplinas jurídicas. En la jurisdicción penal, cuando se trata de la pena de prisión, hay que diferenciar con nitidez la función de juzgar con la función de haciendo ejecutar lo juzgado. Mientras que la primera es una función procesal del órgano jurisdiccional sentenciador que se agota, prácticamente, con el ingreso del condenado en prisión, para cumplir la pena de prisión impuesta, o, en el supuesto de que se encuentre en prisión preventiva, remitiendo al centro penitenciario donde aquél se encuentre, el testimonio de sentencia y la liquidación de condena, hasta el momento del cumplimiento de la misma; la segunda tiene un marcado carácter administrativo, toda vez que la ejecución material de la pena privativa de libertad, concretamente la de prisión, la más grave dentro del repertorio punitivo, le corresponde a la Administración penitenciaria, eso sí bajo el control haciendo ejecutar lo juzgado de un órgano judicial unipersonal incardinado en la justicia penal, lo que hace que esa actividad administrativa, esté marcada por el principio de judicialización.
El Estado de Derecho al implicar, fundamentalmente, separación de los poderes del Estado, imperio de la Ley como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y garantía procesal efectiva de los derechos fundamentales y de la libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan un emplazamiento constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la Ley, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
Esta declaración de principios, consecuencia del principio de legalidad, rector de la justicia penal, en un amplio sentido, es lo que justifica la existencia y consagra en el Código Penal vigente de 1995, la garantía ejecutiva (art3.2. in fine) ¿Tampoco podrá ejecutarse pena ni medida de seguridad en otra forma que la prescrita por la Ley y reglamentos que la desarrollan, ni con otras circunstancias o accidentes que los expresados en su texto. La ejecución de la pena o de la medida de seguridad se realizará bajo el control de los Jueces y Tribunales competentes¿. De lo que se infiere que en nuestro ordenamiento jurídico penitenciario, como se dice, prime el principio de judicialización o de intervención judicial, en el cumplimiento de las penas privativas de libertad.
La publicación de modernos Códigos y Leyes de ejecución penal, el reconocimiento de que la persona recluida en una institución penitenciaria es un sujeto de Derecho, parte legitima en la relación jurídica de sujeción especial que le une al poder punitivo del Estado que le sanciona por su conducta antisocial, y la exigencia de un órgano de control jurisdiccional, incardinado en la Justicia penal, garante del principio de legalidad en la ejecución penal y de los derechos y beneficios penitenciarios de los internos, hace que el Derecho Penitenciario, no siempre reconocido en su justa dimensión, tenga una importancia decisiva, como disciplina independiente dentro de la estructura de las ciencias penales.
En nuestro país, con el alumbramiento y consolidación del Estado social y democrático de Derecho, y la promulgación de la Ley Orgánica General Penitenciaria, para RODRIGUEZ ALONSO auténtico corpus iuris; para RACIONERO CARMONA, La Carta Magna del Derecho Penitenciario, en desarrollo del artículo 25.2 de nuestro texto constitucional, se percibe en la sociedad en general y en los ámbitos judicial y universitario en particular, un inusitado interés por las materias que constituyen el objeto y contenido del Derecho Penitenciario, hasta el extremo de haber merecido su inclusión como asignatura en los planes de Grado de Criminología de varias Universidades, entre ellas la de Granada, y Escuelas Universitarias e Institutos de Criminología, y de especialización de Jueces y Magistrados.
La aparición de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria supone en nuestro ordenamiento jurídico, una novísima forma de ejecución de la pena privativa de libertad, y con ella la garantía de salvaguardar los derechos del condenado, no solo en cuanto a sus derechos fundamentales como persona, a excepción de los que se vean limitados por el fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria (art.25.2 CE), sino, también, los derivados de su condición de sujeto de la relación jurídica de sujeción especial que le une a la Administración penitenciaria, y todo ello bajo el estricto control de un órgano jurisdiccional que la Ley penitenciaria crea para la ocasión: el Juez de Vigilancia Penitenciaria; y sin que por ello tengamos que dejar de reconocer, como se irá poniendo de manifiesto, que la norma adolezca de no pequeños defectos, como bien anuncia RACIONERO CARMONA en su magistral como completísimo tratado, que en lo sucesivo, los que nos dedicamos a esta materia, tendremos que considerar, por razones bien sabidas, como legado: Derecho Penitenciario y Privación de Libertad. Una perspectiva judicial.
Frente a las críticas y objeciones que puedan hacerse a esta norma, también es de reconocer que su sola vigencia supuso un enorme paso hacia un derecho de ejecución de la pena de prisión actualizado y homologable. Regula de modo distinto el modelo de ejecución conforme lo hacia el Código Penal de 1973 y el Reglamento Penitenciario de 1956, pese a las reformas llevadas a cabo fundamentalmente las de 1968 y 1977, es decir sustituye el sistema progresivo tradicional y clásico, dando paso al de individualización científica conforme desarrolla el artículo 72.1 LOGP, fundamentándolo en dos grandes pilares: REGIMEN Y TRATAMIENTO.
La actividad desarrollada por la Administración penitenciaria, a la que se le encomienda la ejecución material de la pena privativa de libertad y la retención y custodia de detenidos, presos y penados, tiene que estar como consecuencia del principio de judicialización sujeta al control de Jueces y Tribunales, en la medida de tener que velar para que no se produzcan desvíos en la ejecución penal por parte de las autoridades penitenciarias ni tampoco se lesionen o limiten derechos subjetivos de los reclusos que la Ley garantiza.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 94 previene ¿Los Jueces de Vigilancia Penitenciaria tendrán las funciones jurisdiccionales previstas en la Ley Orgánica General Penitenciaria en materia de ejecución de penas y medidas de seguridad privativas de libertad, control de la potestad disciplinaria de las autoridades penitenciarias, amparo de los derechos y beneficios penitenciarios de los internos en los establecimientos penitenciarios y demás que señale la Ley¿.
En este sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional en varias de sus sentencias al declarar ¿La función del Juez de Vigilancia supone una potenciación del momento jurisdiccional en la ejecución de las penas, que en nuestro ordenamiento se realiza confiando a un Juez, esto es, a un órgano independiente del poder administrativo, el control sobre las diversas fases de ejecución y en particular sobre la protección de los derechos de los detenidos. Constituye un medio efectivo de control de la Administración Penitenciaria dentro del principio de legalidad y una garantía de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, siendo la vía normal para salvaguardar los derechos de los internos¿ (STC 2/1987, de 21 de enero). Postulados que hace suyos la Sentencia de Conflictos de Jurisdicción (SCJ), para quien ¿se residencia en un Juez ad hoc la vigilancia inmediata de la medida y forma en que las resoluciones judiciales son ejecutadas, tanto en su aspecto positivo (efectivo cumplimiento) cuanto en su aspecto negativo (cualquier exceso o extralimitación sobre lo que son naturales y estrictas consecuencias de las decisiones judiciales)¿. Insiste sobre estos temas la referida sentencia, que califica a los Juzgados de Vigilancia de pieza clave del sistema penitenciario para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los internos.
De la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de los distintos Códigos penales existentes en nuestra etapa histórica de codificación, comprendidos entre el Código de 1822 al de 1944, texto reformado 1973, y del caudal de disposiciones que han ido configurando el ordenamiento penitenciario español, acorde con el tiempo al que se contraen, Ordenanza de los Presidios de Arsenales de 20 de mayo de 1804; Reglamento de los presidios peninsulares de 1 de mayo de 1807; Ordenanza General de Presidios Civiles del Reino de 1834, y de los distintos Reglamentos habidos hasta el de 8 de mayo de 1981, que desarrolla por primera vez a la Ley Orgánica General Penitenciaria, así como de algunos trabajos monográficos de investigación, como paradigma, el de GARCIA VALDÉS, eximio maestro de maestros del moderno penitenciarismo español ¿La ideología correccional de la reforma penitenciaria española del siglo XIX¿, junto a otro de destacado renombre, el malogrado BUENO ARÚS, no se puede colegir la existencia de un control judicial efectivo en la ejecución de las penas privativas de libertad, quedando a merced de la Autoridad administrativa.
Nuestra Ley penitenciaria, alumbrada en un Estado de Derecho, ¿rescatando¿ a la Administración penitenciaria la potestad o facultad omnímoda de control en la ejecución penal, crea un órgano jurisdiccional de vigilancia penitenciaria con las atribuciones de hacer cumplir la pena privativa de libertad impuesta, resolver los recursos referentes a las modificaciones que pueda experimentar con arreglo a lo prescrito en las Leyes y reglamentos, salvaguardar los derechos de los internos y corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos de régimen penitenciario puedan producirse.
La Ley Orgánica General Penitenciaria, columna central o pared maestra de nuestro ordenamiento penitenciario vigente, aparece, por primera vez, en una etapa histórica de gran convulsión en los establecimientos penitenciarios con constantes motines y alteraciones graves, sacando a la luz pública las graves deficiencias de las Instituciones Penitenciarias y consiguiendo concienciar a los poderes públicos de la necesidad de articular una Ley que regulara detalladamente la ejecución de las penas privativas de libertad y que, al propio tiempo, definiera los principios informantes del sistema penitenciario y los derechos, garantías y deberes de los reclusos.
La necesidad de esa norma con rango de Ley Orgánica había sido puesta de relieve por la doctrina, al no constituir el Código Penal ni la Ley de Enjuiciamiento Criminal marcos adecuados para una regulación como la indicada y al no constituir la norma reglamentaria una disposición con la suficiente fijeza como la que requiere la consagración positiva de los derechos y deberes fundamentales de los internos, y el control jurisdiccional de Jueces y Tribunales.
Una Ley penitenciaria no puede representar ni resolver por sí sola, tal y como se recoge en uno de los incisos del Proyecto de la Ley General Penitenciaria, las complejas cuestiones que plantea la Administración de Justicia en sus diversas facetas, ni siquiera solamente en la ejecutiva. Por eso esta disposición se inserta en un contexto general de renovación de nuestra legislación, muy especialmente con las reformas del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que afectan, respectivamente, entre otros extremos, a las clases y duración de la penas de privación de libertad, suspensión y sustitución de las penas privativas de libertad, de la libertad condicional e instituciones análogas, a la duración de los plazos procesales, ámbito de aplicación de la prisión preventiva e introducción en el proceso penal de una fase de estudio criminológico del imputado para facilitar el juicio de culpabilidad y la determinación de la pena por el juzgador.
La necesidad y perentoriedad de esa Ley, tenida exclusivamente como penitenciaria, conllevó a que en su texto original vigente de corto recorrido normativo se aprecien demasiadas carencias y disfunciones dando lugar a antinomias y desencuentros interpretativos en cuanto a las competencias de los distintos órganos jurisdiccionales, encargados de su aplicación y control ( Juez o Tribunal sentenciador y Juez de Vigilancia Penitenciaria), como se ha venido poniendo de manifiesto por los Jueces de Vigilancia penitenciaria de forma reiterada en sus Criterios de Actuación.
DESARROLLO TEÓRICO La Ley Orgánica General Penitenciaria de 1979, expresión positiva y manifestación normativa del Derecho Penitenciario, que se proyecta en el ordenamiento jurídico ahondando sus raíces en el Derecho Penal sustantivo, celoso guardián de la Justicia penal y garantía de los derechos de los ciudadanos, al decir de algún autor; así como en el Derecho Procesal Penal, en el Derecho Administrativo, en la Criminología y en la ciencias de la conducta y ciencias sociales (biología, psicología, pedagogía, sociología), y que tanto interés despertó en su momento por su orientación moderna y progresista, no puede quedar por el transcurso de los años, y pese a las reformas puntuales operadas en algunos de sus artículos, en un norma anacrónica u obsoleta y devaluada en algunos de sus aspectos o contenidos, sino que, como toda norma jurídica, debe de ir cambiando en la medida que cambia la sociedad misma para la que se articula y regula, haciendo, en consecuencia, que algunos de ellos v.g. establecimientos penitenciarios (clases y tipos), tratamiento (alcance y ejercicio), principio de flexibilidad, salidas programadas, régimen disciplinario (faltas y sanciones), procedimiento sancionador común para faltas muy graves y graves, y algunos otros, tengan que ser revisados y puestos al día como demanda la copiosa doctrina jurisprudencial y científica; así como instituciones genuinamente penitenciarias, libertad condicional y beneficios penitenciarios, encuentren su emplazamiento y auténtico marco jurídico en la Ley Orgánica General Penitenciaria, y, no, como en la actualidad, en el Código Penal y a mayor abundamiento, como cierre del Capítulo III, del Título III, Libro I, amparado bajo la rúbrica ¿ De las formas sustitutivas de la ejecución de las penas privativas de libertad y de la libertad condicional¿; por lo que algún autor, dentro de la literatura científica, ha calificado esta ubicación de la libertad condicional en el Código Penal, como atrofia legal.
No es posible, tampoco, que se sustraiga al legislativo, arrogándoselas el ejecutivo, materias que por su naturaleza, principio de legalidad en su vertiente de reserva de Ley, deberían haber encontrado constitucionalmente su auténtico marco jurídico en la Ley penitenciaria y no exclusivamente en el Reglamento Penitenciario de desarrollo y ejecución de la misma, como ocurre con las infracciones o ilícitos disciplinarios, ejemplo palmario de una manifiesta quiebra del artículo 25.1 de la Constitución Española, y aunque fuese reconocida primeramente su legalidad por el Tribunal Constitucional; legalidad que se contradice con la sustentada en la actualidad por el alto Tribunal, por otras, STC 50/2003, de 17 marzo, así como los derechos y deberes de los reclusos, derivados de la relación jurídica de sujeción especial, que conlleva la misma definición del Derecho penitenciario; y en menor medida, por entender que constituye materia reserva de Ley, la creación ex novo de nuevos establecimientos penitenciarios tales como, los Centros de Inserción Social (CIS), Unidades Dependientes, Establecimientos o Departamentos Mixtos y algunos otros, recogidos en la normativa reglamentaria vigente de 1996, formando, al decir de mi maestro, un auténtico batiburrillo, bajo el manto de Formas especiales de ejecución, en el Titulo VII.
El Reglamento Penitenciario vigente, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, en el Título XI y bajo la rúbrica De la organización de los Centros Penitenciarios, excediéndose, a mi juicio, en su potestad normativa de ejecución y desarrollo de una norma de superior rango legal, una vez más, sin referencia a la Ley penitenciaria, lleva a cabo una profunda reforma en la organización de los Centros Penitenciarios, suprimiendo unos órganos administrativos y técnicos colegiados (Junta de Régimen y Administración y Equipos de Observación y Tratamiento) dispensadores de derechos y deberes de los internos, por otros que se refieren precisamente a esos derechos y deberes, pero que no tienen reflejo en la Ley penitenciaria (Consejo de Dirección, Junta de Tratamiento, Comisión disciplinaria y Junta Económico-Administrativa) y, que, si bien en lo que respecta a las funciones regimentales, disciplinarias y económico - administrativas, así como otras que le venían reconocidas en relación con el tratamiento: beneficios penitenciarios, permisos de salida, acuerdo sobre iniciación y elevación del expediente de libertad condicional etc, a la extinta Junta de Régimen y Administración, y de la que no se hace mención en la Ley penitenciaria, y que puede aceptarse - no obstante, con algún reparo que deberá subsanarse en el proyecto de reforma de la Ley penitenciaria que se postula- en base al principio de especialización y desconcentración de la multiplicidad y heterogeneidad de funciones que le venían reconocidas, no se puede predicar lo mismo en lo que se refiere a los Equipos de Observación(art 267 RP 1981) y Equipos de Tratamiento (art270 RP 1981) como órganos colegiados encargados de la observación, clasificación y tratamiento, dadas las referencias que la Ley penitenciaria hace de ellos en los artículos 19.1, 69.1, 70.1.a) y 76.2.f). En ese sentido, razones de legalidad y sistemática jurídica, me lleva a la conclusión que mientras en la Ley penitenciaria se sigan referenciando los Equipos de Observación y los Equipos de Tratamiento, no es posible que una norma de inferior rango, y por añadidura de desarrollo y ejecución de ella, como es el Reglamento Penitenciario, venga a suprimirlos, creando un órgano, Junta de Tratamiento prácticamente con las mismas atribuciones que aquellos. Esta disfunción legal se acrecienta, a manera de plus añadido, al mantenerse con la misma denominación de Equipo Técnico, a una unidad dependiente de la Junta de Tratamiento, que, por su composición y funciones (arts. 274 y 275) nada tiene que ver con el mencionado en la Ley penitenciaria y que, por otro lado, ni el mismo Reglamento vigente de 1996, lo tiene como órgano colegiado(art.265.1): por lo que entiendo, que en una futura reforma de la Ley penitenciaria, y para una mayor concreción de las competencias de estos Equipos Técnicos, debería ser sustituida su denominación por el de Gabinetes Técnicos, dependientes de la Junta de Tratamiento.
Otra disfunción, entendida como carencia, que se deja notar en el Reglamento Penitenciario vigente de 1996, en relación con el Reglamento de 1981(art 281) por la especial relevancia que reviste, es la de haber desvestido al Jurista de su condición de Criminólogo, privando al sistema penitenciario de un especialista, altamente cualificado, tal y como se reconoce en el artículo 281.1 del texto reglamentario derogado, en concordancia con las previsiones del artículo 64.2 de la LOGP y con independencia de venir contemplado en la Ley 39/70, de 22 de diciembre, de creación del Cuerpo Técnico, como integrante del mismo Es por ello que mientras no se reforme la Ley penitenciaria, y con ella un nuevo Reglamento penitenciario de desarrollo y ejecución, que responda a la nueva redacción legal de la norma superior, en todo aquello que se entiende reformable y sea consecuencia de la experiencia acumulada a través de más treinta años de existencia, se deberían haber mantenido los Equipos de Observación y Equipo de Tratamiento, tal y como aparecen regulados en el Reglamento Penitenciario de 1981 (arts, 266 ss y 269 ss), evitando con ello las disfunciones existentes entre la Ley penitenciaria y su reglamento de aplicación y desarrollo.
CONCLUSIÓN La TESIS que se presenta, por su complejidad, y por la trascendencia y especialización del ordenamiento jurídico al que se contrae, constituye para su autor, no sólo un trabajo de investigación para acceder al grado de doctor, sino también un compromiso personal con la pretensión de mejorar, a través de fundadas propuestas, con criterios de sistematización jurídica, las carencias y disfunciones que presenta en el orden jurisdiccional (sustantivo y procedimental) el ordenamiento jurídico penitenciario vigente, y que viene demandando una razonable Política Penitenciaria; por lo que parafraseando en algún sentido a mi director, eximio profesor y maestro MORILLAS CUEVA, y solicitándole la debida dispensa, salvando las naturales distancias dogmáticas y doctrinales en relación con la Ciencia del Derecho Penal, la Política Criminal y el Derecho Penal sustantivo, me atreva a sostener que la Política Penitenciaria como integrante de la Ciencia Penitenciaria, hay que reconocerle, a mi juicio, una especial relevancia en la concepción interpretadora, sistematizadora y crítica del Derecho Penitenciario, para hacerlo cada día, si cabe, más autónomo e independiente.
