Resumen de Service delivery forms and cost efficiency in Spanish local government
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RESUMEN En los últimos años, dentro del marco de la doctrina de la Nueva Gestión Pública (NGP), los gobiernos locales han asistido a un proceso de reforma de los servicios públicos, con el principal objetivo de mejorar la eficiencia municipal (Pollit y Bouckaert 2004; Andrews y Entwistle 2013). Esta situación, ha favorecido la construcción de un entramado de estructuras organizativas de muy diversa naturaleza a través de la creación de agencias o descentralización horizontal, la externalización de los servicios y la cooperación con el sector privado y con otros municipios, entre otras. Como resultado de este proceso de reforma, distintas alternativas de prestación de servicios públicos conviven en el seno de la entidad municipal. En este contexto, resulta fundamental conocer el impacto que estas estructuras han producido sobre la eficiencia en costes de las entidades locales.
El estudio de la relación entre eficiencia en costes municipal y formas de gestión puede hacerse desde una doble vertiente. Por un lado, es posible analizar la eficiencia en costes del municipio en su conjunto y, por otro, la eficiencia específica de un servicio público De Borger y Kerstens 2000). En concreto, la necesidad de llevar a cabo estudios que analicen desde esta doble perspectiva la relación entre eficiencia en costes y formas de gestión de los servicios públicos locales se debe a la existencia de varios factores. En primer lugar, la evidencia empírica sobre la relación entre las distintas alternativas de prestación propuestas por la NGP y la eficiencia en costes del municipio ¿ considerado en su conjunto ¿ es limitada. Además, los estudios realizados en este sentido no consideran el diferente entramado de alternativas de gestión del municipio, sino que están más centrados en analizar la relación entre un determinado tipo de forma de gestión y la eficiencia conjunta municipal. Por el contrario, los estudios de servicios específicos contemplan distintas formas de prestación en el análisis de la eficiencia en los gobiernos locales. No obstante, la relación entre eficiencia específica de los servicios públicos locales y formas de gestión requiere un análisis más detallado, que permita determinar qué forma de gestión resulta más adecuada en un determinado servicio considerando la dimensión del municipio. Asimismo, los estudios realizados hasta la fecha sobre la eficiencia específica de un servicio y formas de gestión ponen de manifiesto para un determinado período qué forma de gestión obtiene un menor coste pero, no evalúan la relación causa-efecto que un cambio en la forma de gestión del servicio presenta sobre la eficiencia en costes de ese servicio.
Así, el primero de los objetivos que se plantea es analizar de manera conjunta cómo las diferentes alternativas de prestación de los servicios locales afecta a la eficiencia en costes global del municipio. En este sentido, el primer estudio obtiene, a través de la aplicación de fronteras parciales no paramétricas y la regresión truncada propuesta por Simar y Wilson (2007), evidencia sobre la relación que las diferentes formas de gestión de los servicios propuestas por la NGP tienen sobre la eficiencia global del municipio y el efecto que diferentes escenarios económicos tienen sobre esta relación. Así, los resultados sugieren que, en términos generales, las fórmulas planteadas por la NGP reducen la eficiencia global del municipio, cuando el contexto económico es estable; mientras que durante períodos de inestabilidad económica, estas alternativas tienden a mejorar la eficiencia del municipio. En concreto, los resultados evidencian que la creación de empresas mixtas contribuye a obtener mejores niveles de eficiencia municipal tanto en períodos de estabilidad económica como de recesión.
No obstante, con este tipo de estudios no es posible identificar de manera concreta qué forma de gestión resulta más conveniente ¿ en términos de eficiencia en costes ¿ en la prestación de cada uno de los servicios públicos. Por lo que, en el segundo estudio se plantea el análisis de la eficiencia de un servicio concreto: el servicio de recogida de residuos, ya que se trata de uno de los servicios de mayor complejidad e importancia presupuestaria y medioambiental. Así, el segundo objetivo consiste en analizar qué alternativa de prestación del servicio obtiene mejores niveles de eficiencia en costes, considerando además la diferente dimensión de los municipios. Para ello, se aplica, además de las fronteras parciales no paramétricas, el concepto de metafrontera desarrollado por Battese y Rao (2002) y Battesse et al. (2004). Así, de la comparación de la frontera derivada de la eficiencia en costes de cada una de las formas de gestión con la frontera conjunta creada con la totalidad de los municipios, es posible determinar qué forma de gestión obtiene mejores niveles de eficiencia. En este sentido, los resultados sugieren que las fórmulas de cooperación intermunicipal son, en términos generales, más adecuadas en la prestación del servicio de recogida de residuos. No obstante, cuando la dimensión municipal es tenida en cuenta, se observa que las fórmulas de cooperación son más convenientes en los municipios de menor tamaño; mientras que, en los municipios que cuentan con una población superior a 20.000 habitantes, la externalización del servicio obtiene mayores niveles de eficiencia en costes.
Sin embargo, estos resultados únicamente reflejan qué alternativa obtiene mejores niveles de eficiencia en el servicio de recogida de residuos para un año concreto y, aunque la literatura previa haya manifestado la necesidad de considerar la dimensión temporal en el análisis de la relación entre eficiencia de los servicios y formas de gestión, hasta la fecha no se han llevado a cabo estudios en este sentido. Por tanto, el tercer objetivo que se plantea es analizar desde una perspectiva dinámica la relación causa-efecto que la implantación de la externalización de recogida de residuos presenta en la eficiencia del servicio. En este caso, el tercer estudio propone una nueva aproximación metodológica a través de la aplicación de un análisis en dos etapas, compuestas de un lado, por la estimación de la eficiencia en costes del servicio a través de fronteras parciales no paramétricas y el concepto de fronteras intertemporales y, de otro, por la aplicación de la técnica del matching. Así, los resultados obtenidos evidencian que durante el primer año en que la externalización es implantada en el servicio de recogida de residuos la eficiencia en costes del servicio disminuye. Sin embargo, a partir del cuarto año de implantación la eficiencia en costes aumenta, llegando incluso a compensar las pérdidas obtenidas durante el primer año.
La elaboración del presente trabajo permite, dada la diferente naturaleza de los estudios realizados, contribuir desde distintas perspectivas a la literatura existente sobre la relación de las formas de gestión y la eficiencia en costes de los gobiernos locales. En este sentido, cuando esta relación se analiza desde el punto de vista global del municipio, se pone de manifiesto que el uso de las formas de gestión propuestas por la NGP empeora en general la eficiencia municipal. Por otro lado, se determina qué forma de gestión del servicio de recogida de residuos es más eficiente según la dimensión del municipio, así como, se pone de manifiesto la existencia de un determinado tamaño poblacional a partir del cual resulta más aconsejable acudir a la externalización del servicio. Finalmente, se demuestra la necesidad de analizar la relación eficiencia-externalización desde una perspectiva dinámica, determinando de esta forma la relación causa-efecto de la misma, contribuyendo así a la literatura que trata de analizar la efectividad de la externalización del servicio de recogida de residuos.
Todo ello ha sido validado para el contexto español pero, con el presente trabajo se abren además nuevas vías en la investigación de la eficiencia en costes de las diferentes formas de gestión de los servicios públicos locales, que requieren validación en otros países, dado que la cultura administrativa y el contexto socioeconómico puede dar lugar a resultados diferentes.
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ABSTRACT In recent years, within the doctrine of the New Public Management (NPM), local governments have implemented different reforms to improve the municipal efficiency of local public services (Pollit and Bouckaert 2004; Andrews and Entwistle 2013). This situation has favored the construction of diverse organizational structures through the creation of agencies or horizontal decentralization, the contracting out of local public services and the cooperation with the private sector and with other municipalities, among others. As a result of this public reform process, different alternatives of service delivery coexist in the municipal entity. In this context, it is fundamental to know the impact that these structures have produced on the cost efficiency of the local governments.
The study of the relationship between cost efficiency and service delivery forms can be analysed from a two standpoint: the overall efficiency of all public services provided by local governments or the specific efficiency of each service (De Borger and Kerstens 2000). In short, the need to conduct studies analysing this relationship from this dual perspective is due to the existence of several factors. Firstly, the empirical evidence on the relationship between NPM delivery forms and the overall cost efficiency of the municipality is limited since this kind of studies are more focused on analysing a particular type of delivery form. Secondly, studies considering different alternatives analyses the cost efficiency of one specific public service. However, the relationship between the specific cost efficiency of local public services and service delivery forms requires further analysis, in view of the need of determining which service delivery form is more appropriate for a particular service considering the size of the municipality. Finally, previous empirical studies analysing the specific efficiency of a service do not evaluate the cause-effect relationship that a change in the service delivery form has on the cost efficiency of the specific service.
Thus, the first objective of this thesis is analysing jointly the effect of different service delivery forms on the overall cost efficiency in the municipality. In this respect, through the application of robust partial frontiers and the truncated regression proposed by Simar and Wilson (2007), the first study obtains empirical evidence on the relationship between NPM delivery forms and the overall cost efficiency and how different economic conditions affect to this relation. The results suggest that in general terms this NPM delivery forms reduce the overall cost efficiency in absence of financial crisis, whereas they tend to improve the municipal efficiency during periods of recession. Concretely, the results demonstrate that the creation of mixed firms contributes to improving cost efficiency in municipalities both in times of crisis and when there are no such problems.
Nevertheless, this kind of studies cannot identify which delivery form is more appropriate for one specific local public service. Consequently, the second study analyses the cost efficiency of a specific service: the municipal solid waste (MSW), since it is one of the more costly and complex services to be provided by municipalities. Thus, the second objective of the thesis consists in analyzing which delivery form obtains the highest level of cost efficiency in the MSW service considering the size of local governments. For this purpose, the study applies the robust partial frontier approach and the concept of metafrontier developed by Battese and Rao (2002) and Battesse et al. (2004). So, comparing the cost frontier of each service delivery form with the metafrontier, which is the cost frontier with all municipalities, is possible to determine which delivery alternative obtains the highest level of cost efficiency. The results suggest that the inter-municipal cooperation is generally more appropriate for the MSW service. However, considering the municipal size the cooperative formulas are more suitable in the smallest municipalities, whereas the contracting out obtains the highest cost efficiency scores in local governments with a population over 20,000 inhabitants.
Although our previous study evaluates the situation in four different years, it does not identify the service cost efficiency achieved when changes are made from one management form to another. To date, the literature has highlighted the importance of considering the time dimension in the analysis of this relationship but no studies have been conducted in this sense. Therefore, the third objective of this thesis is analysing the cause-effect relationship between contracting out and the cost efficiency of the MSW from a dynamic perspective. So, the third study proposes a new methodology approach through a two-step analysis consisting in the estimation of the cost efficiency of the MSW service through the robust partial frontiers as well as the intertemporal frontiers and the application, in the second stage, of the matching technique. The results indicate that during the first year of implementation of contracting out the MSW cost efficiency decreases. However, from the fourth year of implementation cost efficiency increases, offsetting the initial cost efficiency decrease.
Given the different nature of these studies, this thesis allows to contribute from different perspectives to the existing literature on the relationship between service delivery forms and cost efficiency in local governments. In this respect, when this relationship is analysed considering the overall local public services provided by the municipality, the use of NPM delivery forms worse municipal cost efficiency. On the other hand, the thesis determines which delivery form is more efficient in the MSW service considering the size of the local government, evidencing the existence of a given population size from which contracting out is more efficient. Finally, the thesis demonstrates the need to analyse the efficiency-contracting out relationship from a dynamic perspective to determine its cause-effect relationship and contributes to the existing literature that analyse the efficiency of contracting out the MSW service.
These findings have been validated for the Spanish context, but the work developed in this thesis opens new opportunities in the research of the cost efficiency of services delivery forms, which require validation in other countries, since the administrative culture and socioeconomic context may lead to different results.
REFERENCIAS/REFERENCES Andrews, R. and Entwistle, T. (2013). ¿Four Faces of Public Service Efficiency.¿ Public Management Review, 15(2): 246-264.
Battese, G.E.and Rao, D. (2002). ¿Technology Gap, Efficiency, and a Stochastic Metafrontier Function.¿ International Journal of Business and Economics, 1(2): 87¿93.
Battese, G.E.; Rao, D. and O¿Donnell, C.J. (2004). ¿A Metafrontier Production Function for Estimation of Technical Efficiencies and Technology Gaps for Firms Operating under Different Technologies.¿ Journal of Productivity Analysis, 21(1): 91¿103.
De Borger, B. and Kerstens, K. (2000). ¿What Is Known About Municipal Efficiency?¿ In: J. Blank; C. Lovell and S. Grosskopf (Eds.), Public Provision and Performance¿Contributions from Efficiency and Productivity Measurement (299¿330). North-Holland, Amsterdam.
Pollit, C. and Bouchaert, G. (2004). Agencies: How Governments Do Things Through Semi-Autonomous Organizations. Basingstone: Palgrave Macmillan.
Simar, L. and Wilson, P.W. (2007). ¿Estimation and Inference in Two-Stage, Semi-Parametric Models of Production Processes.¿ Journal of Econometrics, 136: 31¿64.
