El acceso de los extranjeros a la vivienda en el ordenamiento jurídico español e italiano: un análisis comparativo
- Autores: Marta Capesciotti
- Directores de la Tesis: Marco Benvenuti (dir. tes.), Francisco Balaguer Callejón (codir. tes.)
- Lectura: En la Universidad de Granada ( España ) en 2015
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Francisco Balaguer Callejón (presid.), Miguel Azpitarte Sánchez (secret.), Silvia Niccolai (voc.), Marco Benvenuti (voc.), Francesco Bilancia (voc.)
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- Resumen
El acceso de los extranjeros a la vivienda en el ordenamiento jurídico español e italiano. Un análisis comparativo 1. Introducción El trabajo de tesis propone la investigación sobre el acceso a la vivienda considerando un especifico grupo de sujetos ¿ los inmigrantes residentes en Italia y España ¿ que constituye hoy en día un componente de absoluta relevancia en el tejido social.
El acceso a la vivienda, aunque sea un tema que no ha interesado de manera relevante, hasta ahora, la investigación constitucional, representa uno de los retos fundamentales para la creación de una sociedad inclusiva. Sin embargo, las autoridades públicas, centrales y autonómicas o regionales, han desarrollado a lo largo del tiempo políticas tendentes no tanto a favorecer el acceso a la vivienda para los grupos sociales desfavorecidos sino a fomentar el mercado de la vivienda y la construcción de hogares, con el objetivo de impulsar las inversiones en un sector económico considerado central para el crecimiento del PIB y para la reducción del paro. Asimismo, el segundo objetivo de dicha política habría sido aquel de incentivar la formación de una clase media de propietarios que considere la vivienda como un bien imprescindible para la seguridad propia y de sus familias.
El resultado de estas políticas ha sido la formación de un parque inmobiliario masivo, acompañada del papel creciente desempeñado por las entidades financieras y los bancos a los que los poderes públicos han prácticamente delegado la financiación del coste de la construcción y el acceso a la vivienda; y, al mismo tiempo, la incapacidad absoluta de responder a las necesidades de los grupos sociales vulnerables que no pueden acceder a la vivienda ni en régimen de propriedad ni en régimen de alquiler, dejando muchas de las nuevas viviendas construidas vacías.
La incapacidad de los poderes públicos para implementar políticas eficaces con el objetivo de garantizar un acceso lo mas extenso posible a la vivienda llama aún más a la atención si se considera que la Constitución italiana y la española reconocen claramente el acceso a la vivienda como un derecho imprescindible para el pleno despliegue de la personalidad y de la dignidad de la persona. Así como de su funcionalidad respeto a otros derechos constitucionalmente garantizados, como por ejemplo el derecho a la salud, la protección de la familia, el derecho a la educación ecc.
Los primeros dos capítulos de este trabajo intentan, por lo tanto, investigar esta contradicción, analizando, en primer lugar, la disciplina constitucional del derecho a la vivienda en las dos Constituciones, considerando también el origen de la referencia a la vivienda en los artt. 47, Cost., y 47 CE. En segundo lugar, se intenta comprender cómo el legislador ha garantizado la aplicación de estas disposiciones constitucionales a lo largo de los años, haciendo hincapié en el rol creciente jugado por las administraciones descentralizadas, en particular las Regiones en Italia y las Comunidades Autónomas en España. Se intenta, también, analizar el papel de los entes locales cuya acción podría tener una eficacia de absoluta relevancia si se considera que representan el nivel de gobierno más cercano a la población y que tiene un conocimiento directo de las necesidades expresadas por los grupos sociales desfavorecidos.
La segunda parte del trabajo (capítulos III y IV) focaliza la atención en un particular grupo social generalmente desfavorecido en el acceso a las prestaciones sociales, incluida la vivienda y que no es otro que el constituido por los ciudadanos extranjeros procedentes de países no pertenecientes a la Unión Europea y residentes en España e Italia. Este enfoque permite, por un lado, investigar el tema del derecho de extranjería sobre la base de las políticas de integración e inclusión y no de control de los flujos de entrada o de la regularidad de la presencia en el territorio; por otro lado, el análisis de la inclusión de los inmigrantes en las políticas publicas en materia de acceso a la vivienda permite subrayar los limites de estas políticas y su incapacidad de responder a las necesidades de uno de los grupos sociales que mas frecuentemente se encuentra en situaciones de marginalidad y de pobreza absoluta como son los no nacionalizados. De consecuencia, los capítulos III y IV intentan, en primer lugar, una reconstrucción de la condición jurídica del extranjero en el ordenamiento italiano y español considerando las disposiciones constitucionales que la regulan y las principales jurisprudencia y doctrina que a lo largo del tiempo han intentado una reconstrucción sistemática de las mismas. En segundo lugar, se analiza la legislación que regula la inmigración y su evolución, poniendo en evidencia la tendencia del legislador a enfocarse más en el control de la regularidad de la presencia de los extranjeros en el territorio estatal, que en el desarrollo de políticas reales de integración. Por último, se analiza detalladamente el acceso de los extranjeros a la vivienda a través de las principales leyes en materia de inmigración vigentes en Italia y España y de las políticas elaboradas por las autoridades centrales, regionales y los entes locales.
Este trabajo es el resultado de la investigación llevada a cabo a lo largo de dos años en Italia y España, gracias a un convenio de co-tutela entre el Dipartimento di Economia e Diritto de la Universidad Sapienza de Roma y el Departamento de Derecho constitucional de la Universidad de Granada, bajo la supervisión del Profesor Marco Benvenuti (tutor italiano) y del Profesor Francisco Balaguer Callejón (tutor español).
2. El derecho a la vivienda en el ordenamiento jurídico italiano La Constitución italiana se refiere a la vivienda en el art. 47, co. 2, Cost., que no prevé de manera explícita un derecho de acceso a la vivienda: se ha llegado a la formulación de tal derecho gracias a la labor interpretativa de la Corte costituzionale y al debate doctrinal.
De hecho, el texto constitucional se limita a disponer la tutela del ahorro de los ciudadanos, mencionando la vivienda como uno de sus posibles usos, junto a la propriedad agrícola y a las inversiones directas e indirectas en los complejos productivos del país. En este sentido, la vivienda se considera como uno de los bienes que puede garantizar el bienestar de los ciudadanos ahorradores, sin verse reconocida una tutela particular debida a la función central que merecería en cuanto bien fundamental para garantizar el pleno desarrollo de la personalidad y de las potencialidades individuales.
Sin embargo, la doctrina constitucional ha llegado, a lo largo de las décadas posteriores a la aprobación de la Constitución, a sobrepasar la limitación del conciso texto constitucional, mediante la elaboración de una interpretación sistemática del art. 47, co. 2, Cost., subrayando las conexiones con otras disposiciones constitucionales que tutelan los derechos fundamentales de los que gozan los individuos. En primer lugar, queda patente la referencia al art. 2, Cost., que protege la dignidad de la persona, así como al principio de igualdad contemplado por el art. 3, Cost. Además, el acceso a la vivienda se relaciona de manera funcional con otros derechos reconocidos por la Constitución, como la protección otorgada al domicilio (art. 14), la tutela de la familia (artt. 31 y 36), el deber de mantener y educar a los hijos (art. 30), la protección de la madre y del menor (art. 37), el derecho a la salud (art. 32), el derecho al trabajo (art. 4) y la protección del trabajo en todas sus formas (art. 35, co. 1).
En este sentido, el acceso a la vivienda, en cuanto derecho reconocido por la Constitución, debe conjugarse con el derecho a la propiedad, propio del Estado liberal y tutelado por el art. 42, Cost. La conciliación de ambas disposiciones constitucionales, aunque parezca imposible, resulta en realidad realizable si se consideran dos factores: en primer lugar, el reconocimiento, presente en la misma Constitución, de la utilidad social que la propriedad debe asegurar para merecer la tutela que la Constitución le otorga. En segundo lugar, el hecho de que el acceso a la vivienda está garantizado en el ordenamiento italiano en su acepción débil, es decir, que no implica el derecho a verse inmediatamente reconocido el acceso a un hogar en régimen de propriedad o alquiler, sino que representa un objetivo impuesto a los poderes públicos para que creen las condiciones necesarias para favorecer el acceso lo más amplio posible a la vivienda para todos los individuos.
Además de la doctrina, ha sido la jurisprudencia de la Corte costituzionale el elemento más relevante para el desarrollo de un verdadero derecho constitucional a la vivienda, llegando a incluirlo entre los derechos fundamentales del individuo. El recorrido que ha permitido llegar a esta conclusión no ha sido inmediato ni exento de contradicciones, debidas, sobretodo, a la necesidad de asegurar una protección fuerte del derecho de propiedad. Las dos sentencias de la Corte costituzionale que más destacan en este recorrido han sido las n. 217/1988 y la n. 404/1988: la Corte reconoce en la vivienda un derecho social fundamental del individuo, relacionado con la tutela de la dignidad de la persona garantizada por el art. 2, Cost., y funcional para la construcción de las condiciones mínimas del Estado social. Aunque en años más recientes, caracterizados por el estallo de la crisis económica y financiera, la Corte costituzionale haya legitimado limitaciones en la garantía del derecho a la vivienda debidas a la prioridad del legislador por reducir el gasto público (sentt. 419/1991, 19/1994 entre otras), el reconocimiento del acceso a la vivienda en cuanto derecho social fundamental nunca ha sido cuestionado.
Por lo que se refiere a las competencias de las diferentes autoridades publicas en materia de vivienda, el sistema de reparto de funciones ha cambiado a lo largo del tiempo, debido a la reforma de 2001 del Tit. V, de la II parte de la Constitución (l. const. n. 3/2001). Antes de la reforma, el sistema vigente (art. 88, n. 13, d.P.R., n. 616/1977) reconocía un papel central al Estado que gestionaba los recursos financieros destinados a las políticas públicas de la vivienda, excluyendo, de hecho, a las Regiones de las decisiones más relevantes sobre el uso de estos recursos. El sentido de este sistema resulta más comprensible si se considera que la Corte costituzionale había ya intentado una sistematización de las competencias con la sent. n. 221/1975, estructurando la vivienda en tres niveles competenciales diferentes: en primer lugar, el nivel de la programación urbanística; en segundo lugar, el nivel de programación y realización de las viviendas y de las obras públicas relacionadas; en tercer lugar, el nivel de la gestión efectiva de los servicios para la vivienda y, en particular, la edilizia residenziale pubblica (e.r.p.). Los primeros dos niveles eran reconocidos de competencia regional, a través del d.P.R. n. 8/1972, mientras que el tercer nivel se consideraba de competencia del Estado central. De esta manera, el Estado tenía una competencia exclusiva en la programación de las políticas públicas de la vivienda válidas para el entero territorio estatal; mientras que a las Regiones se les reconocía una función de programación efectiva de las intervenciones de conformidad con las normas elaboradas a nivel central y con las exigencias del territorio regional.
Tras la reforma del Tit. V de 2001, fue necesario diferenciar las funciones administrativas relacionadas con la materia de la vivienda, de las legislativas. Las primeras son repartidas entre los diferentes niveles de la administración, en el respeto del art. 60, d. leg. n. 112/1998: las Regiones veían reconocidas funciones de programación, gestión y realización de las intervenciones en el ámbito de la vivienda; a las autoridades locales por su parte se les reconocían funciones de localización de las intervenciones en relación a las necesidades del territorio; por último, el Estado se ocuparía de la determinación de los principios generales en el ámbito de la vivienda, una función de coordinación de las diferentes intervenciones y la garantía de los niveles esenciales del servicio. El reparto de las funciones legislativas sobre vivienda debería seguir la estructura del nuevo art. 117, Cost., que sin embargo, no incluye entre las diferentes materias la de el acceso a la vivienda. Por eso fue esencial la jurisprudencia de la Corte costituzionale, la cual, con la sent. n. 94/2007, ha corroborado la tripartición introducida por la sent. n. 221/1975: al Estado se le reconoce la función de garantía de los niveles mínimos del servicio, en conformidad con el art. 117, co. 2, l. m), Cost., y la elaboración de los principios fundamentales en el ámbito de la vivienda; el nivel de la programación de e.r.p., incluido en la materia del gobierno del territorio, resulta ser de competencia compartida entre Estado y Regiones (art. 117, co. 3, Cost.); mientras que la gestión del patrimonio e.r.p. resulta de competencia regional (art. 117, co. 4, Cost.).
Esta repartición fue confirmada por la Corte costituzionale a través de diferentes sentencias posteriores (166/2008, 121/2010 entre otras); pero, a pesar del papel central reconocido al Estado, las políticas estatales en materia de vivienda no han llegado realmente a garantizar el acceso a la vivienda a las clases sociales desfavorecidas. De hecho, antes de la aprobación de la Constitución, las intervenciones públicas en el ámbito de la vivienda fueron aisladas y de carácter asistencialista, con una delegación completa en las instituciones de beneficencia. Después de la aprobación de la Constitución republicana, las políticas desarrolladas por el Estado central han sido siempre orientadas hacia el fomento del acceso a la vivienda en régimen de propriedad, con un desinterés casi total hacia la reglamentación de los alquileres, que representan el régimen de acceso a la vivienda más común entre las clases desfavorecidas. Este sistema ha favorecido a las clases medias propietarias de bienes inmobiliarios sin responder a las exigencias de la parte vulnerable de la sociedad. Un segundo rasgo característico de las políticas de la vivienda en Italia ha sido el hecho de considerar la vivienda como un sector de mercado fundamental para el crecimiento de la economía y como objetivo de las inversiones privadas. Todo esto, junto con la progresiva venta del patrimonio inmobiliario público, ha llevado a la transformación del sector inmobiliario en el blanco de la especulación financiera, conllevando un progresivo crecimiento de los precios de las viviendas.
Por lo que se refiere a las políticas regionales en materia de vivienda, la escasa eficacia del papel coordinador del Estado y la ausencia de un reparto claro de competencias definido por la Constitución, ha llevado a que la intervención regional fuese muy heterogénea en función de las prioridades de cada administración regional.
3. El derecho a la vivienda en el ordenamiento jurídico español La Constitución española de 1978 reconoce de forma explícita el derecho a una vivienda digna y adecuada, en su art. 47 y lo incluye en el Cap. III del Tit. I (De los derechos y deberes fundamentales), dedicado a los ¿principios rectores de la política social y económica¿. La colocación del art. 47 CE en dicho capitulo, en vez que en el Cap. II sobre derechos fundamentales, ha provocado un importante debate en la doctrina sobre la natura programática o vinculante de tal derecho, en relación con el art. 53.3 CE, que prevé que ¿el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos¿ y que ¿solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen¿.
La cuestión central en la que se ha enfocado la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal constitucional ha sido, consecuentemente, el valor normativo del derecho a la vivienda, en cuanto principio rector de la política social y económica, y su protección jurisdiccional. En primer lugar, ha de considerarse que los principios rectores gozan por si mismos y por su reconocimiento directo en la Constitución, de un valor normativo incuestionable y no pueden ser reducidos a meros enunciados programáticos. Además, el derecho a la vivienda, como se ha subrayado en el caso del ordenamiento italiano, tiene una profunda conexión funcional con otros derechos reconocidos por la Constitución, tales como la garantía de la dignidad humana (art. 10.1 CE), la tutela de la integridad física y moral, de la salud, del medio ambiente y de la calidad de vida (artt. 15, 43.1, 45.1 y 2 CE), Además de la tutela de la familia (artt. 18.1 y 39.1 CE), los jóvenes (art. 48 CE), o la educación (art. 27 CE). La normatividad de los principios rectores obliga al legislador a su desarrollo normativo, aunque con una fuerte discrecionalidad que atañe al significado concreto de ¿vivienda digna y adecuada¿.
Por lo que se refiere a la justiciabilidad de los principios rectores y del derecho a la vivienda, éstos pueden ser objeto de un juicio de constitucionalidad solo si existen leyes que los desarrollen; a menos que estos principios no sean utilizados para juzgar normas relativas a otros derechos reconocidos en la Constitución o en el caso de los recursos de amparo, a través del bloque de constitucionalidad. En otras palabras, el Juez constitucional no puede suplir la inercia del legislador en el desarrollo de los principios rectores, pero si puede declarar la inconstitucional de las normas que contrasten con estos principios cuyo valor normativo resulta indiscutible.
Por lo que se refiere a la formulación constitucional del derecho a la vivienda, aunque ésta sea bastante genérica y no defina claramente el significado de los términos ¿digna¿ y ¿adecuada¿, plantea igualmente un reto interesante en lo que se refiere a su compatibilidad con la garantía constitucional de la propriedad privada (art. 33 CE). Así como en el ordenamiento italiano, también en el ordenamiento español la relación entre estos dos derechos no tiene porqué ser conflictiva, si se considera, por un lado, que el art. 33.2 CE reconoce la función social de la propriedad privada y encomienda al legislador que el contenido del derecho de propriedad y de herencia respete esta función; y, por otro lado, que el equilibrio entre derechos en conflicto es realizable por parte del legislador sin comprimir el contenido esencial de los derechos mismos. De esta manera, el legislador puede articular una disciplina del derecho a la vivienda que condicione el pleno despliegue del derecho a la propriedad privada, sin poder, no obstante, anular el contenido mínimo esencial de la propriedad, garantizado por la Constitución.
Como todos los principios rectores, además, el art. 47 CE, impone un mandato a todos los poderes públicos del Estado para que cumplan con la garantía otorgada a la vivienda por la Constitución. Sin embargo, al igual que en Italia, en España, también el reparto de competencias entre Estado central, Comunidades Autónomas y entes locales en materia de vivienda resulta ser muy complicado. El art. 148.1.3 CE reconoce a las Comunidades Autónomas la potestad legislativa en el ámbito de la vivienda: sin embargo, esta disposición constitucional no es aislada, sino que debe ser interpretada conjuntamente con otras. En primer lugar, con el mismo art. 47 CE que, como ya se ha dicho, impone un mandato a todos los poderes públicos; en segundo lugar, con el art. 149.1.13 CE, que reconoce al Estado la potestad legislativa en lo que se refiere a la planificación general de la actividad económica; y, finalmente, con el art. 149.1.1 CE, que reconoce al Estado la competencia de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales. El Tribunal Constitucional ha contribuido, de manera fundamental, a la comprensión del funcionamiento del reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de vivienda, ya a partir de la sent. n. 152/1988. Con dicha sentencia, el Tribunal legitima la intervención estatal en materia de vivienda, por el art. 149.1.13 CE, sin que ésta llegue a comprimir las competencias que la Constitución reconoce a las Comunidades. Este sistema ha de ser reconsiderado a la luz de la aprobación, a partir de 2004, de los nuevos Estatutos de Autonomía que incluyen, por primera vez, verdaderas declaraciones de derechos que prevén, en muchos casos, también el derecho a la vivienda: el debate doctrinal y la jurisprudencia constitucional ya han empezado a cuestionar el carácter vinculante de dichas declaraciones, no reconociendo en los principios que éstas incluyen la naturaleza de derechos fundamentales.
Por lo que se refiere a las tendencias generales de las políticas desarrolladas a lo largo del tiempo en el ámbito de la vivienda, muchas parecen ser las similitudes con el ordenamiento italiano. En primer lugar, el evidente favor del legislador hacia el acceso a la vivienda en régimen de propriedad y el desinterés por la elaboración de intervenciones que favorezcan el mercado del alquiler. En segundo lugar, la consideración de la vivienda como un sector de mercado fundamental para el crecimiento económica estatal y el rol creciente reconocido a las inversiones financieras, que ha llevado, en gran parte, a la formación de la ¿burbuja inmobiliaria¿ y al estallido de la reciente crisis económica. En tercer lugar, la incapacidad de incidir realmente en el problema fundamental en el ámbito de la vivienda, es decir, la falta de oferta de vivienda suficientes y a precios razonables para responder a las exigencias de las clases sociales vulnerables. Por último, el complicado reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas y la falta de cooperación entre los dos niveles de gobierno no ha permitido desarrollar una estrategia eficiente y coherente: el resultado ha sido una fuerte diferenciación entre las intervenciones en el territorio, dependiendo de las prioridades políticas de cada Comunidad.
4. El acceso de los extranjeros a la vivienda en el ordenamiento jurídico italiano El análisis del acceso de los extranjeros a la vivienda no puede desarrollarse sin antes considerar la condición jurídica de la que goza el extranjero en el ordenamiento italiano. Una observación preliminar parece necesaria: Italia ha sido, hasta los años '70 del siglo pasado un País de emigración y esta condición se refleja claramente en el texto constitucional que dedica solo el art. 10, co. 2, Cost., a la condición jurídica del extranjero. Además esta disposición se limita a disponer que el status jurídico del extranjero sea regulado de conformidad con la ley y los tratados internacionales vigentes y, obviamente, con los principio de la Constitución italiana.
Como es evidente, el art. 10, co. 2, Cost., en si mismo no pare suficiente a garantizar una disciplina completa de la condición jurídica de los extranjeros: per eso, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han intentado contestualizar de manera sistematica esta disposicion dentro del texto constitucional, también para orientar la acción del legislador ordinario. Por lo que se refiere a la doctrina constitucional, tres han sido los posicionamientos mas relevantes: aquel que ha interpretado la condición jurídica de los extranjeros a partir del art. 2, Cost., que garantiza la protección de la dignidad del individuo y, consecuentemente, ha individuado unos derechos fundamentales reconocidos a la persona, independientemente de su ciudadanía; otro sería el posicionamiento que reconstruye la condición jurídica de los extranjeros a partir del solo art. 10, co. 2, Cost., considerado, junto con los tratados internacionales, suficiente pare regular todos los aspectos de la estancia del extranjero en el territorio italiano; y, por ultimo, el posicionamiento que analiza el status jurídico de los extranjeros a partir del principio de igualdad (art. 3, Cost.) y que subordina la posibilidad de que el legislador diferencie entre ciudadanos y extranjeros al respeto del principio de proporcionalidad.
La lectura sistemática de las tres disposiciones constitucionales ¿ los artt. 2, 3 y 10, co. 2, Cost. - es el resultado de la jurisprudencia de la Corte costituzionale que, ya con las sentt. n. 120/1967 y 104/1969, ha afirmado la posibilidad de aplicar a los extranjeros el principio de igualdad por lo que se refiere a los derechos fundamentales de la persona. Lo cuál, como es evidente, no quiere decir que sea imposible diferenciar entre la condición jurídica del ciudadano y la del extranjero, ya que este ultimo no puede tener con el territorio y el Estado una relación derivada y no originaria, pero siempre en el respeto del principio de proporcionalidad que vincula, consecuentemente, al legislador ordinario. A través de esta interpretación, que ha sido confirmada también por la jurisprudencia posterior, la Corte costituzionale ha reconocido, de manera explicita, a los extranjeros la mayoría de los derechos fundamentales garantizados a los individuos por la Constitución.
Sin embargo, por lo que se refiere al reconocimiento de los extranjeros de los principales derechos sociales, incluido el derecho a la vivienda, la extensión a los non ciudadanos no es tan inmediata por razones diferentes. En primer lugar, ha de considerarse que la legislación italiana en materia de extranjería no ha sido reformada de manera orgánica hasta la aprobación del Testo Unico en 1998 (d.lgs. n. 286/1998) y, desde este momento hasta los tiempos más recientes, la atención del legislador hacia la integración y el reconocimiento de los derechos sociales ha sido muy parcial en comparación con el espacio dado a las medidas tendentes al control de los flujos migratorios y de la regularidad de la estancia en el territorio italiano. En segundo lugar, las leyes ordinarias, aun excluyendo el criterio de la ciudadanía para el acceso a las prestaciones sociales, gracias también a la intervención en este sentido de la Corte costituzionale, han introducido, a lo largo del tiempo, requisitos de residencia y de regularidad de la estancia cada vez más restrictivos hasta llegar a reconocer el acceso a dichas prestaciones solo a los inmigrantes residentes de larga duración, es decir, los extranjeros que menos necesitarían el soporte del Estado social. En tercer lugar, frente a la indiferencia de la administración central en lo referente a las políticas de integración e inclusión, han sido las Regiones aquellas administraciones publicas que más han intervenido en esta materia, configurando una condición jurídica de acceso de los extranjeros al sistema publico de ayudas fragmentado en el territorio estatal.
A la luz de este marco general de la condición jurídica de los extranjeros en Italia, es posible analizar el tema del acceso de los non ciudadanos a la vivienda. El Testo Unico de 1998 reconoce en su art. 40, la posibilidad, para los extranjeros que puedan demostrar una estancia regular, de acceder a las medidas de primera acogida y de ayuda para la vivienda en igualdad de condiciones con respecto a los ciudadanos italianos. Sin embargo, las reformas sucesiva del régimen de extranjería han restringido gradualmente el numero de extranjeros que pueden beneficiarse del sistema de ayudas, incluyendo, para el e.r.p., solo a los extranjeros residentes de larga duración y los que detienen un permiso de estancia de, al menos, dos años. El elemento a destacar en esta evolución legislativa es el favorecimiento del acceso a la vivienda solo para aquellos extranjeros que ya están perfectamente integrados en el tejido social italiano y que ya disponen de una vivienda, requisito imprescindible para el reconocimiento de la condición de residente de larga duración (art. 9, d.lgs. 286/1998). Conjuntamente a esta evolución, la mayoría de las legislaciones estatales y regionales en materia de vivienda han intentado introducir, además de los requisitos estrictos impuestos por el Testo Unico, requisitos adicionales de estancia en el territorio del Estado o de la Región, discriminando indirectamente a los extranjeros y haciendo posible el acceso al sistema de ayudas en materia de vivienda solo para los ciudadanos italianos.
De esta manera, el acceso a la vivienda para los extranjeros resulta extremamente difícil y aún más si se considera que la vivienda constituye para estos sujetos un deber más que un derecho. Éste es un elemento muy importante a destacar, que aparece también en el análisis del ordenamiento jurídico español. La vivienda, lejos de ser un derecho social que las autoridades públicas han de garantizar para favorecer una mejor integración de los non ciudadanos, representa un requisito necesario para gozar de otros derechos fundamentales para la calidad de la vida de los extranjeros en Italia, como, por ejemplo, el derecho a la reagrupación familiar (art. 29, co. 3, lett. a, Testo Unico). En este sentido, la vivienda, que constituye uno de los elementos imprescindibles para la integración de los extranjeros, además de un bien fundamental para garantizar una calidad de vida digna, es considerada como un premio a otorgar a los non ciudadanos que hayan demostrado haber logrado una completa integración en el tejido social italiano.
5. El acceso de los extranjeros a la vivienda en el ordenamiento jurídico español Así como Italia, España también ha sido, hasta tiempos muy recientes, un pais de emigración , lo que resulta evidente si se considera que el texto constitucional dedica a la condición jurídica del extranjero tan solo art. 13.1 CE, el cual prevé que los extranjeros gocen de los derechos reconocidos por la Constitución en los términos establecidos por la ley y los tratados internacionales vigentes.
La naturaleza aislada de esta disposición en el texto constitucional, ha llevado el Tribunal constitucional a una labor de interpretación del art. 13 CE para contextualizarlo de manera sistemática en el espíritu que anima el ordenamiento jurídico español. A partir de la STC 23 noviembre n. 107/1984, el Tribunal constitucional ha argumentado la imposibilidad de aplicar el principio de igualdad (art. 14 CE) a los extranjeros, siendo éste destinado exclusivamente a los ciudadanos españoles, reconociendo, sin embargo, que los extranjeros gozan, en tanto que individuos, de los derechos fundamentales de la persona. De esta manera, el Tribunal ha operado una tripartición de los derechos reconocidos por la Constitución: en primer lugar, los derechos reconocidos a los extranjeros en condición de paridad con los ciudadanos en cuanto derechos fundamentales del individuo; en segundo lugar, los derechos reconocidos exclusivamente a los ciudadanos en cuanto relacionados a la esfera política; en tercer lugar, aquellos derechos que pueden ser reconocidos a los extranjeros según dispongan las leyes y los tratados y que admiten una diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio. Siguiendo esta tripartición, la cuál ha sido respetada en su substancia también por la jurisprudencia constitucional sucesiva, el derecho a la vivienda pertenece a los derechos del tercer grupo.
En general, los derechos del tercer grupo, que pueden ser identificados con los derechos característicos del Estado social, raramente han sido el tema central de la legislación española sobre extranjería que, a partir de la L.O. n. 7/1985, se ha caracterizado por un continuo solapamiento de normas que no han permitido el desarrollo de un sistema coherente. La L.O. n. 4/2000, que ha sido la ley de extranjería que mas atención ha otorgado al reconocimiento de los derechos para los extranjeros y a las políticas de integración, ha sido reformada pocos meses después por la L.O. n. 8/2000 y, desde aquel momento, la atención hacia la seguridad y el control de la regularidad de la estancia parece haber sido la preocupación más relevante del legislador ordinario, dejando al lado las categorías de extranjeros mas vulnerables, es decir aquellos irregulares y los que no disponen de un permiso de estancia estable.
En este marco, se contextualiza el tema del acceso a la vivienda para los extranjeros, reconocido por el art. 13 de la Ley de extranjería (LODYLE) como la posibilidad de acceder al sistema de ayudas en materia de alojamiento desarrollado por las autoridades públicas. Así como en Italia, en España también el legislador orgánico ha progresivamente restringido el numero de ciudadanos extranjeros legitimados a acceder a las medidas publicas en materia de vivienda: la L.O. n. 2/2009 prevé que solo los extranjeros residentes de larga duración puedan acceder a estas medidas en condición de paridad con los ciudadanos españoles; los demás extranjeros, en cambio, pueden acceder a las medidas si así lo disponen las leyes que regulan el sector. El acceso de la mayoría de los extranjeros a la vivienda depende, en otras palabras, de la discrecionalidad de las autoridades públicas competentes en la materia.
A esta consideración es necesario añadir que, también en el sistema jurídico español, la vivienda parece constituir para los extranjeros no tanto un derecho sino un deber, un requisito fundamental para gozar de otros derechos fundamentales para una calidad de vida digna, como por ejemplo, y sobretodo, el derecho a la reagrupación familiar (art. 18, LODYLE).
En este marco, la legislación ordinaria en materia de acceso de los extranjeros a la vivienda ha sido ineficaz y discontinua, basándose principalmente en planes plurienales que delegaban a las Comunidades autónomas su realización.
6. Conclusiones A la luz de la investigación hasta ahora resumida, ha sido posible llegar a unas conclusiones que es importante destacar ahora.
Por lo que se refiere al derecho a la vivienda, parece evidente que ambos ordenamientos han considerado la vivienda como un bien para la inversión, y su mercado, como un factor imprescindible para el crecimiento de la economía estatal. Escasa aparece en la legislación la conciencia de la funcionalidad imprescindible de la vivienda para la garantía de una calidad de la vita digna y para el respeto de otros derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones. Además, el sistema publico de ayudas en el ámbito de la vivienda ha sido, en los años, tendente a favorecer el acceso a la vivienda en régimen de propriedad, con un escaso interés para el régimen de arrendamiento que permitiría de forma más rápida el acceso al alojamiento de los grupos sociales vulnerables. La consecuencia ha sido, en Italia como en España, la formación de una clase media de propietarios de vivienda, una demanda de alojamientos que no ha encontrado una oferta suficiente, una creciente inmiscusión del sector financiero en el mercado inmobiliario y la ausencia de medidas capaces de responder a la emergencia expresada por los grupos sociales vulnerables.
Por lo que se refiere al acceso de los extranjeros a la vivienda, el hecho de considerar la vivienda misma solo como un bien económico ha generado una competición entre ciudadanos y non ciudadanos y una creciente exclusión de estos últimos del sistema publico de ayudas en este ámbito. El legislador orgánico y el ordinario, que gozan en esta materia de una fuerte discrecionalidad en lo que se refiere a las condiciones de acceso a dichas medidas, han restringido progresivamente el numero de beneficiarios extranjeros hasta reducirlos a los residentes de larga duración, es decir, los extranjeros ya perfectamente integrados en el tejido social y que menos necesitan las ayudas del Estado social. Esta evolución, que ha caracterizado tanto al ordenamiento italiano como al español, se ve acompañado de la consideración de que la vivienda, más que constituir un derecho que debería ser reconocido a todos los individuos residentes en el territorio estatal, parece ser un requisito que los extranjeros deben cumplir para regularizar y estabilizar su estancia, demostrando así su perfecta integración y para el goze de otros derechos fundamentales, como es el derecho a la reagrupación familiar.
Estas lineas de tendencia y los recursos económicos insuficientes que han sido otorgados a las políticas de viviendas en ambos ordenamientos, llevan a la consideración de que el acceso a la vivienda está lejos de ser un derecho constitucional efectivamente garantizado.
