Resumen de Planeamiento y espacio portuario: el proceso de transformación de puertos autonómicos del litoral atlántico andaluz
La Tesis se estructura en tres grandes bloques de exposición y un último de conclusiones, apoyadas a su vez en uno de carácter específico que se dedica a cada una de las infraestructuras analizadas y sirve, por su instrumentación eminentemente gráfica, de soporte documental al desarrollo de la investigación.
* El primer bloque �Encuadre General de la Investigación- se dedica a exponer los capítulos que configuran el marco general de referencia y la base de partida del presente trabajo.
- En el Capítulo 1 nos introduciremos en el tema objeto de nuestro estudio y, a tal fin, un primer apartado lo dedicamos a exponer de forma sintética la singularidad de las infraestructuras portuarias y su condición de unidades físico-funcionales de gran incidencia en la conformación de las ciudades y el territorio; seguidamente, y descendiendo de escala, exponemos un breve panorama del conjunto de la red de infraestructuras autonómicas del litoral atlántico y su encuadre en el frente portuario andaluz, atendiendo a la distribución, titularidad y gestión de los puertos andaluces, las funciones que albergan y las inversiones en ellos realizadas, tratando de establecer un primer acercamiento al papel que corresponde a puertos de interés general y autonómicos y el que asume el litoral atlántico en el conjunto andaluz. Finalmente, ofrecemos una caracterización algo más detallada de la fachada como soporte en el que se emplazan las instalaciones, atendiendo a tres de las variables de mayor incidencia en la investigación �el medio físico, el medio urbano y el medio relacional- completando así el necesario encuadre territorial y caracterización de los puertos autonómicos de la fachada atlántica.
- El Capítulo 2, con base en la tradicional concepción de los puertos como espacio jurídico-administrativo diferenciado y con apoyo en los trabajos especializados más recientes, lo destinamos a exponer el marco legal de la ordenación de espacios portuarios, aspecto que a nuestro fin deviene fundamental para el cotejo y análisis de la labor de planificación realizada. A partir de una breve descripción de los antecedentes y la evolución del marco legislativo y competencial, y con base en la nueva distribución del poder público y el reparto de la titularidad sobre puertos operado por la Constitución Española, tratamos primeramente de desvelar o, al menos, aproximarnos a algunas de las claves que hoy día informan la difícil cuestión de la concurrencia de competencias en la ordenación de espacios portuarios, para, seguidamente, pasar a exponer el alcance y características de los distintos instrumentos de planificación que, en cada nivel, inciden en la ordenación de espacios portuarios, tratando, en definitiva, de esclarecer las claves de su adecuación articulación.
Así, desde el entendimiento de la zona de servicio como ámbito espacial básico o núcleo esencial de la ordenación, donde detallaremos su actual regulación, contenido y proceso de delimitación, advirtiendo de la polémica figura creada ex-novo por la Ley de Puertos de 1992 �el Plan de Utilización- y la especial controversia que suscita su aplicación, dedicaremos especial atención a las determinaciones que pueden y deben contener los instrumentos de planificación territorial y urbanística general sobre espacios portuarios al objeto de establecer el imprescindible marco territorial y urbano donde encuadrar la tarea específica de ordenación de puertos, a cuyo fin exponemos el alcance y contenidos de la figura del Plan Especial y su idoneidad como instrumento de carácter finalista en la ordenación de puertos, detallando las peculiaridades de su actual regulación en el ámbito de puertos y las especialidades de tramitación, así como, finalmente, dedicaremos un último apartado a exponer de forma sucinta el régimen de las obras a ejecutar en la zona de servicio, cuestión ésta de extrema dificultad y singular aplicación.
* Un segundo bloque de la Tesis �Análisis y Evaluación del Proceso de Transformación de la Fachada Atlántica- trata de exponer de manera específica la evolución del conjunto de las infraestructuras autonómicas y el alcance de las intervenciones operadas en el período 1983-98 y, a tal fin, optamos deliberadamente por la exposición separada de los aspectos más descriptivos de aquéllos que se refieren a los efectos provocados o son resultado de los cambios y de la evolución de las instalaciones portuarias.
Con tal motivo, y con idea de explicar las claves de la motivación de tales intervenciones y sus repercusiones, diferenciamos dos apartados:
- El Capítulo 3 se dedica a exponer las transformaciones físico-funcionales de los puertos, esto es, las intervenciones, y para ello, a partir de una primera caracterización general de la secuencia temporal y los períodos identificables en la fachada en la que se adelantan los objetivos y criterios que informan las actuaciones que acomete la administración autonómica, se verifican tres aspectos: de un lado, la morfología y evolución de los espacios portuarios donde, con base en el reconocimiento del protagonismos de la función, se describe el estado inicial de las instalaciones transferidas y las transformaciones a nivel físico operadas, tratando de sistematizar las distintas actuaciones y poder ofrecer un panorama actual de la caracterización de los puertos de la fachada; de otro, el estudio pormenorizado de la evolución de las funciones a que se destinan las infraestructuras, agrupando el análisis en su condición de actividades �portuarias� o �urbanas� al objeto de identificar y, en su caso, confirmar cuáles de ellas tienen carácter prioritario e informan las transformaciones; y, finalmente, los cambios operados en las formas de administración y gestión de los puertos autonómicos, detallando los motivos de la creación de la Empresa Pública de Puertos de Andalucía, la estructura de funcionamiento de los órganos portuarios autonómicos y la composición de la red operativa de la fachada, circunstancias todas ellas que, de forma conjunta, nos ayudarán a esclarecer qué se ha realizado y un primer indicio de los motivos que han inspirado las intervenciones.
- El Capítulo 4 contiene una valoración del alcance y las repercusiones de las intervenciones; esto es, con ayuda de los indicadores espaciales, funcionales y económicos trataremos de verificar las consecuencias de las transformaciones en el ámbito físico y su incidencia en el medio, las repercusiones debidas a cambios funcionales y el nivel de actividad que mantienen las instalaciones, así como la evaluación del coste de las actuaciones y las inversiones realizadas en el conjunto de la fachas. Y todo ello, con idea de explicitar, y en su caso confirmar, las razones y orientaciones de los cambios y reflejar el estado actual de las infraestructuras como resultado del proceso realizado.
Conscientes de las dificultades de evaluar con exactitud el alcance de las intervenciones, limitamos los indicadores a aquéllos que, de acuerdo a las fuentes disponibles a la fecha de realización de la investigación, en mejor medida ayuden a reflejar los efectos de las intervenciones en el ámbito de la zona de servicio, sin que ello signifique identificar ésta con el espacio a considerar en la ordenación de espacios portuarios. En cualquier caso, se hace especial mención de la evolución de la zona de servicio de los puertos, los efectos de la progresiva artificialización del espacio donde se emplazan las infraestructuras y las repercusiones de los cambios de actividad operados en las instalaciones, tratando en suma de ofrecer un panorama de la distribución que hoy día presentan, tanto a nivel espacial como funcional, los diferentes niveles de actividad y la presencia de la iniciativa privada, así como de verificar la supuesta �rentabilidad� de las intervenciones a la vista de las inversiones realizadas, su distribución por funciones y la facturación que arrojan los distintos puertos.
* El tercer bloque �Análisis de los Instrumentos de Planificación y Ordenación de Puertos: incidencia en el desarrollo de las intervenciones y evaluación de escenarios futuros- constituye junto al anterior el objeto específico de la investigación y en él tienen cabida la identificación, exposición y análisis de los planes y estudios que, correspondientes a los niveles territorial, urbano y portuarios, han tenido lugar en el período considerado.
Considerando el mecanismo de doble entrada �espacial y temporal- a observar en la investigación y al objeto de alcanzar una visión concatenada que explicite en mayor medida la compresión y síntesis de la labor realizada así como los escenarios futuros, el desarrollo de la exposición se estructura atendiendo primeramente a las dos grandes etapas que, a partir del año 93 se identifican en el ámbito temporal de la investigación, fecha en la que vienen a coincidir las modificaciones del marco legal en el que se encuadran los planes a analizar (el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de finales de 1992 y la Ley 1/1994, de Ordenación del Territorio de Andalucía) y la aparición de la nueva forma de administración de puertos autonómicas a partir de la constitución de la Empresa Pública de Puertos de Andalucía y su efectiva puesta en servicio, una vez transcurrida la etapa de las grandes actuaciones que se acometen en la fachada.
Igualmente, y por lo que se refiere al ámbito espacial, identificamos un primer nivel correspondiente al conjunto de la fachada, en el que incluimos todos aquellos estudios y planes de alcance territorial, agrupando en un segundo apartado las determinaciones que corresponden al planeamiento urbanístico general y a los instrumentos de ordenación específica de puertos, tratando de apurar en suma las dos grandes escalas que hoy día deben informar la ordenación de espacios portuarios, urbana y territorial, sin perjuicio de las especialidades que demanda la atención particularizada a temas de estricta escala portuaria.
- El Capítulo 5 viene a corresponder, por tanto, al período de administración �ordinaria� del conjunto de puertos autonómicos (1983-93) y en él pasamos revista, y para cada uno de los niveles reconocidos �fachada y urbano-portuario- a los distintos instrumentos redactados. En la escala territorial se atiende en la exposición al órgano o materia al que corresponden los planes (portuaria, turística o territorial) así como a los dos subperíodos que se identifican, que vienen a corresponder al cambio de rumbo adoptado por la administración autonómica a partir de 1989 en preparación de las grandes intervenciones realizadas con motivo del mítico 92, tratando en suma de coadyuvar a enfatizar las líneas de enfoque prioritario y las ausencias que se detectan, todo ello recogido en un apartado de síntesis. En los ámbitos específicos primeramente se desvela la generalizada ausencia de tratamiento de espacio portuario en el planeamiento municipal redactado con base en la Ley del Suelo de 1976 y se detallan los instrumentos que con carácter �interno� se redactan para las iniciativas de actuación autonómica, reflejando al fin una síntesis del proceso realizado, la inobservancia de determinaciones urbanísticas y el protagonismo asumido por el proyecto de obras como instrumento de intervención.
- En el Capítulo 6 la exposición igualmente atiende a los dos niveles espaciales considerados, aunque extiende el período temporal a todos aquellos planes redactados o en redacción a partir de 1994, tratando de esclarecer los escenarios previsibles en el conjunto de las infraestructuras autonómicas. En el apartado correspondiente a la fachada, habida cuenta del retraso en la puesta en marcha de planes de ordenación territorial, la exposición se realiza en dos subperíodos, uno primero (1994-97) donde es prioritario el enfoque empresarial por la condición de único instrumento del Plan Plurianual de Actuaciones de la EPPA y, otro, 1997-2000, donde se analizan los planes aprobados y/o en redacción correspondientes a las distintas materias objeto de atención: ordenación del territorio, sectorial no portuaria (pesquera e infraestructuras) y portuaria. Por lo que se refiere a los ámbitos específicos, el análisis del planeamiento urbanístico trata de apurar tipo o casos-estudio en función del nivel de definición de las determinaciones de los planes redactados sobre espacios portuarios y, por lo que concierne a los instrumentos de ordenación de puertos, la exposición atiende a la diversa naturaleza y alcance legal de las tres figuras hasta la fecha redactadas: el Plan de Utilización, los denominados Estudios de Viabilidad de Instalaciones Náutico-Deportivas y los Planes Especiales, tratando en todos ellos de apurar el análisis de sus interrelaciones y el proceso de tramitación realizado al objeto de identificar las claves que mejor coadyuven a esclarecer las variables críticas a observar en conclusiones.
A diferencia del capítulo anterior, la síntesis de este capítulo se realiza de forma conjunta al objeto de precisar, de una parte, el escenario general que deriva de la labor realizada y, de otra, la atención a las variables o aspectos que pueden en mejor medida ayudar a la adecuada articulación de los distintos planes con incidencia en espacios portuarios y deben ser objeto de consideración.
* El cuarto bloque de la Tesis �Consideraciones Finales y Recomendaciones- trata de sintetizar los resultados de la investigación y, sin menoscabo de la atención a los distintos capítulos enunciados, parte de una cierta autonomía de redacción que permita extrapolar aquellos aspectos que en mejor medida ayuden a exponer y adelantar recomendaciones a considerar en la planificación y ordenación de los espacios portuarios autonómicos del litoral atlántico.
* Como indicábamos, el quinto bloque �Fichas de Puertos- configura un documento que permite el seguimiento pormenorizado de cada de las infraestructuras y sirve de apoyo documental al resto de los capítulos enunciados, especialmente a los bloques segundo y tercero, enjundia de la presente investigación.
*A manera de apéndice, en un sexto y último bloque �Bibliografía e índices- se indican las fuentes bibliográficas consultadas y se adjuntan los índices de figuras y cuadros que faciliten el manejo de la documentación presentada, que, como hemos reiterado al inicio de la presentación, también persigue un fin documental, esto es, compilar y sistematizar la muy dispersa información existente sobre el conjunto de las quince infraestructuras analizadas.
