Los congresos subnacionales y la política de gasto en México: el ejercicio de la función presupuestaria

• Autores: José Said Sánchez Martínez
• Directores de la Tesis: Arturo Alvarado Mendoza (dir. tes.), Willibald Sonnleitner (dir. tes.)
• Lectura: En la El Colegio de México ( México ) en 2016
• Idioma: español
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  • Tesis en acceso abierto en: repositorio.colmex.mx
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• Resumen

  • Las transiciones hacia la democracia han mostrado limitaciones para expandirse sobre todo el territorio de cada país: a nivel subnacional conviven regímenes que cumplen con los requisitos de una democracia junto a otros que guardan más semejanza con el autoritarismo.

    A nivel nacional un país puede ser considerado como una democracia, pero si observamos en los niveles inferiores las cosas son muy distintas. Lo anterior no sólo se aplica al ámbito procedimental de la democracia, sino también a cuestiones más sustantivas como el funcionamiento del sistema de pesos y contrapesos, específicamente, a la relación Ejecutivo-Legislativo. Es decir, puede existir un control aceptable entre los poderes nacionales pero hay un desbalance en el nivel subnacional. Nuestra investigación es un intento por dar cuenta de las características de la política estatal en las democracias presidenciales con sistemas federales de gobierno. Aunque el tema se ha expandido en las últimas dos décadas, aún sabemos poco sobre la política y las instituciones en este nivel.

    Los estudios han detectado un desequilibrio que favorece al poder Ejecutivo. Este fenómeno, se dice, se reproduce en la aprobación de la política de gasto: los gobernadores son quienes garantizan sus objetivos de gasto mientras que los congresos son actores subordinados. Sin embargo, consideramos que hay dos debilidades en estos estudios: 1) sus conclusiones se derivan principalmente del análisis de la dimensión formal; 2) no muestran evidencia empírica suficiente sobre la actividad del poder Legislativo en el proceso de aprobación del presupuesto de egresos; y, por lo tanto 3) no se conoce con exactitud qué tipo de variables afectan la relación Ejecutivo-Legislativo en la política de gasto.

    Desde 1989 la pluralidad partidista en los congresos ha aumentado y muestra variaciones no sólo entre los estados sino también al interior de ellos. A nivel federal, se ha demostrado que tal pluralidad ha generado un cambio en la relación Ejecutivo-Legislativo, haciendo del último un órgano más activo en sus diversas facultades. Lo anterior hace suponer que una conducta semejante existe en los estados. No obstante, la imagen que prevalece es la contraria. Con la finalidad de conocer de manera más exacta el papel que juegan los congresos estatales en el tema presupuestario, la presente investigación tiene los siguientes objetivos: mediante un análisis cuantitativo, a) proporcionar evidencia empírica 2 sobre la aprobación del presupuesto para los 31 congresos locales durante el periodo 2000- 2012; b) identificar qué variables político-partidistas tienen un impacto sobre el ejercicio de la función presupuestaria; y mediante un análisis cualitativo, c) identificar los mecanismos que utiliza el congreso para enmendar el presupuesto; d) dar cuenta de las características de las enmiendas; y e) explorar algunas hipótesis para explicar los casos desviados de las expectativas teóricas.

    Los hallazgos de nuestra investigación son los siguientes. 1) Los congresos subnacionales están ejerciendo su función presupuestaria mediante enmiendas al proyecto de gasto del gobernador. Tales cambios consisten en reasignaciones presupuestales, aumentos, reducciones y cambios en el articulado. La magnitud de las enmiendas es similar a la de los congresos nacionales de México y de otros países de América Latina. En relación a las variables que influyen en la función presupuestaria de los congresos, se observa que: 2) a medida que aumentan los escaños del partido del gobernador, las enmiendas disminuyen; 3) los congresos bajo gobiernos divididos muestran un nivel mayor de enmiendas que aquellos con gobiernos unificados; 4) cuando el partido mayoritario de oposición es el PRI hay más enmiendas versus otros partidos. 5) Aunque la comisión dictaminadora es el principal mecanismo de cambio, el pleno también muestra actividad incorporando más modificaciones. 6) En general, los diputados reducen recursos al gasto corriente y los aumentan a temas como infraestructura, municipios, salud y universidades estatales, lo que podría ser un indicio de actividades de pork barrel 7) Se identifican casos de gobiernos unificados que muestran una conducta contraria a la teoría, es decir, a pesar de que el gobernador cuenta con la mayoría absoluta, el congreso ha modificado la iniciativa del presupuesto. Al analizar los temas que fueron enmendados, se encontró que los cambios no afectaron a las agencias del gobierno, sino que se concentraron en los órganos autónomos estatales. Por lo tanto, las enmiendas que se hacen bajo gobiernos unificados son diferentes cualitativamente a las de los gobiernos divididos.

    En suma, nuestra investigación muestra que los congresos estatales no son el órgano subordinado que generalmente se cree. A pesar de sus debilidades institucionales y de las características del contexto político en el que se desenvuelven, existen actividades, procesos y negociaciones que nos hablan de un órgano con vida propia.