Principios constitucionales de eficacia de las administraciones públicas y eficiencia en la gestión de recursos públicos
- Autores: Irene Torrijos Rodríguez
- Directores de la Tesis: Justo Alberto Huerta Barajas (dir. tes.)
- Lectura: En la UNED. Universidad Nacional de Educación a Distancia ( España ) en 2024
- Idioma: español
- Número de páginas: 331
- Tribunal Calificador de la Tesis: Juan Carlos Domínguez Nafría (presid.), Antonio Martínez González (secret.), Pilar Jiménez Rius (voc.)
- Programa de doctorado: Programa de Doctorado en Seguridad Internacional por la Universidad Nacional de Educación a Distancia
- Materias:
- Enlaces
- Tesis en acceso abierto en: TESEO
- Resumen
- español
La eficacia y eficiencia de las Administraciones Públicas (AAPP) son principios constitucionales que definen y deben presidir sus actuaciones en el marco jurídico de sus procedimientos.
La eficacia siempre implica un cumplimiento de los objetivos previamente fijados, la eficiencia vincula el cumplimiento de los objetivos con el coste de conseguir esos objetivos.
El artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978 (CE), hace referencia a la eficacia de las Administraciones Públicas, «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.» El artículo 31.2 de la CE hace referencia a la eficiencia en el uso de los recursos públicos, «El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.» Un sector Público tan complejo y diverso como el que tenemos en nuestro país actualmente, hace difícil de afirmar de forma categórica que el sector público español es eficaz y eficiente o en sentido contrario que no es eficaz ni eficiente.
El análisis que se realiza en este trabajo de investigación no se corresponde con un estudio de macromagnitudes económicas, el objeto de esta tesis es realizar un análisis normativo de ambos principios, esto es, un estudio de las normas que en desarrollo de la CE referencian la eficacia y eficiencia como principios propios de las actuaciones de las AAPP, teniendo como objeto poner de manifiesto si el marco jurídico actual es suficiente o por el contrario, no es completo, necesitando las entidades del sector público de un entorno jurídico más desarrollado y preciso que coadyuve a todas las entidades públicas al cumplimiento de ambos principios.
El presente trabajo de investigación atiende a las siguientes cuestiones: ¿Es suficiente el actual marco jurídico para que las entidades del sector público puedan llevar a cabo una gestión eficiente de los recursos públicos y ser eficaces en sus actuaciones? O, por el contrario, ese marco jurídico adolece de una falta de desarrollo, que si bien, hasta ahora no ha impedido el cumplimiento de los principios constitucionales, tampoco ha ayudado a una correcta ejecución.
En España, las AAPP en las últimas dos décadas han incrementado de forma continua el gasto público; la situación actual es de déficit elevado y niveles de deuda pública altos. Por ello se nos plantea el siguiente dilema, ¿es necesario incrementar los ingresos públicos para afrontar el incremento de gasto público? O, por el contrario, antes de plantear un incremento de gasto público ¿es conveniente evaluar la eficiencia en la gestión de recursos públicos y la eficacia? ¿Cómo se puede evaluar la eficacia de las AAPP y la eficiencia en la gestión de gasto público? Este trabajo de investigación toma como base el estudio de normas jurídicas y artículos publicados en revistas especializadas, consultas en páginas web, ello es debido a los escasas publicaciones sobre la materia.
Este trabajo se estructura en seis epígrafes. En el primer epígrafe, se realiza un estudio de los conceptos de eficacia y eficiencia y se analizan en profundidad dos normas que se consideran básicas que incorporan ambos conceptos, estas normas son la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre de 2003, General Presupuestaria (LGP).
En la medida que la eficacia y eficiencia, en el ámbito objeto del estudio, están vinculadas a la gestión de recursos públicos, y esta gestión está estructurada en tres fases, elaboración del presupuesto, su ejecución y su control, los tres siguientes epígrafes se corresponden con el contenido que se cita a continuación. En el segundo epígrafe se realiza un estudio del presupuesto, de cómo las técnicas presupuestarias han evolucionado llegando actualmente a configurar el presupuesto como el conjunto de créditos para la consecución de los objetivos asignados. Se analiza desde una perspectiva jurídica la evolución del presupuesto español acorde con las técnicas presupuestarias citadas.
En el tercer epígrafe, se analiza las normas que informan del cumplimiento de objetivos, estas normas son normas contables.
En el cuarto epígrafe se realiza un estudio de las normas de control y auditoría de la gestión económico financiera. El estudio se hace más en profundidad del control interno, por ser más cercano a la gestión del presupuesto que el control externo, pero partiendo de la base que tanto los órganos de control interno como los órganos de control externo son competentes para llevar a cabo auditorías operativas, esto es, aquellas que pueden verificar el cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y eficiencia. Al igual que las técnicas presupuestarias han ido evolucionando, el control y las auditorías de la gestión económica financiera también han tenido que evolucionar. No es objeto de esta tesis la evaluación de las políticas públicas, si bien se hace referencia a ellas con la finalidad de separar conceptualmente el control de eficacia y eficiencia del contenido intrínseco de esta técnica que es apreciar, analizar, valorar y juzgar una intervención pública a fin de mejorar la calidad de sus contenidos.
En el quinto epígrafe se lleva a cabo un análisis de datos de cuatro entidades que conforman el sector público estatal, revisando como fijan sus objetivos y como rinden cuentas del cumplimiento de los mismos con la finalidad de analizar la gestión de los principios constitucionales objeto de estudio.
El sexto epígrafe realiza un estudio de la evolución del gasto público y de sus ingresos, así como de las alternativas que tiene una AAPP en el supuesto de incrementar el gasto público al no efectuarse una gestión eficiente de los mismos.
Del estudio de la normativa vigente, del presupuesto, de la información del cumplimiento de objetivos y del control de la gestión del gasto público, así como del análisis efectuado, se concluye lo siguiente: Primero. - Se inició el estudio con los conceptos de eficacia y eficiencia, ambos conceptos están definidos por la doctrina y por los órganos de control, tanto interno como externo, en publicaciones o normas internas de trabajo; sin embargo, no están desarrollados en ninguna de las normas con rango de ley analizadas. No obstante, ambos conceptos están presentes en las normas estudiadas, están vivos en el articulado de normas vigentes y no como un término novedoso, ya que normas derogadas anteriores a las vigentes ya hacían referencia a ambos términos. Se puede decir, que el legislador es persistente en incluir en las normas estos principios, con un argumento continuo de mejorar la eficacia de las AAPP y la eficiencia en la gestión de recursos. Ambos principios forman parte de los principios de buena gestión financiera, partiendo de que las AAPP deben ser eficientes en la gestión de recursos públicos y eficaces en el cumplimiento de sus fines por mandato constitucional, se considera que la definición de estos conceptos en una norma sería positiva, de tal forma que se concrete su contenido y alcance, si no sólo serán principios programáticos y voluntaristas.
Segundo. - Si bien, la obligatoriedad de establecer objetivos e indicadores está definida por la LRJSP, en el caso de las entidades que conforman el sector público estatal y, por la LGP para las entidades con presupuesto limitativo, no hay un desarrollo que defina cómo se tienen que estructurar los objetivos, cómo se tiene que estructurar los indicadores, que tipo de objetivos son propios de planes estratégicos o planes iniciales de actuación o planes anuales de actuación. Tener un buen sistema de objetivos, medidas para llevar a cabo los mismos e indicadores, permitirá evaluar la eficacia de las AAPP. Por tanto, se considera que las AAPP deben de contar con un desarrollo normativo como soporte y ayuda que les permita definir de forma óptima todos estos conceptos.
Tercero. - En lo que respecta al sector público institucional, la LRJSP desarrolla en su articulado que los entes que integran el sector público institucional dispongan de un plan inicial de actuación y de un plan anual de actuación. El plan de actuación inicial y los planes de actuación anual son las piedras angulares para que las acciones que se llevan a cabo por parte de las entidades que conforman el sector público institucional se realicen de forma eficaz y eficiente y como elemento de medida y comparación.
De acuerdo con lo dispuesto en la LRJSP, el plan de actuación anual de las entidades integrantes del sector público debe de guardar coherencia con el programa de actuación plurianual previsto en la normativa presupuestaria. No obstante, la documentación que incluyen los PGE de las entidades que conforman el sector público institucional son meros estados contables. Esto imposibilita conocer a través del presupuesto los créditos o partidas presupuestarias que se asignan al cumplimiento de los objetivos de estas entidades.
A efectos de posibilitar el cumplimiento de la eficiencia, es preciso que a los objetivos y las medidas para llevarlos a cabo se les asigne las partidas de gasto o créditos. Por tanto, se considera que sería apropiado que se elabore e integre en los PGE un documento que en el que las entidades del sector público estatal vinculen los objetivos de los planes de actuación con sus estimaciones de costes, que no son otra cosa que el presupuesto asignado para la consecución de aquellos.
Otra de las debilidades que se ha puesto de manifiesto en este trabajo de investigación ha sido la ausencia de normativa que regule un informe en el que se rinda cuenta de los objetivos cumplidos, se echa en falta un desarrollo normativo que establezca la obligatoriedad de elaborar un informe de resultados de cumplimiento de objetivos, que tomando como referencia los objetivos e indicadores del plan de actuación, reporte sobre el cumplimiento de los mismos, refleje el cálculo de los indicadores, las desviaciones, sus justificaciones y realice las propuestas en base a los resultados obtenidos a tener en cuenta en futuros planes de actuación.
La "rendición de cuentas de objetivos" es relevante en cuanto su finalidad, que es informar. Por un lado, informar a las personas o entidades interesadas del cumplimiento de los objetivos, y por otro, dar información a los órganos de control para que lleven a cabo su trabajo de verificar en qué grado y como se han cumplido los objetivos. Entre las personas interesadas estarán los propios gestores y responsables que deberán considerar los resultados y desviaciones a efectos de futuras actuaciones y los propios ciudadanos, como señala el espíritu y articulado de la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Cuarto. - En el ámbito de la AGE, la normativa general no regula la elaboración de planes estratégicos ni planes de actuación anuales. Es la normativa específica presupuestaria la que obliga a presupuestar en base a objetivos que se integran en programas presupuestarios.
La presupuestación es la primera de las fases de gestión del gasto público, de ahí la importancia y relevancia de definir en esta fase los objetivos de forma clara, de la forma más precisa posible, ya que la gestión está condicionada por el presupuesto que se aprueba y el control no alcanzará 5 sus metas si los programas presupuestarios no están bien definidos y estructurados, con una estructura de objetivos, de indicadores y de medidas a llevar a cabo la consecución de los primeros. Sin lugar a dudas, es sustancial y significativo la rendición de cuentas de los objetivos, máxime cuando la propia LGP condiciona la asignación de recursos a programas presupuestarios en función del cumplimiento de objetivos de ejercicios anteriores. Por ello, es conveniente que se instrumente y desarrolle el contenido del balance de resultados e informe de gestión relativo al cumplimiento de objetivos definido en el artículo 71 de la LGP.
Quinto. - A pesar de las distintas formas jurídicas que adoptan los entes del sector público, todos ellos tienen algo en común, son sector público. En el análisis de datos se ha puesto de manifiesto las diferencias tanto en fase de presupuesto como en la fase de rendición de cuentas; en el apartado cuarto de esta tesis, también se ha puesto de manifiesto las diferencias de tipo de control que es aplicable según la naturaleza del ente. A pesar de todas estas diferencias, todas son AAPP con la obligatoriedad de alcanzar los fines que justifican su creación y realizar una óptima gestión de recursos públicos. En toda la planificación de objetivos debería de haber una coordinación entre todas las entidades con la finalidad de evitar duplicidades.
Sexto.- El estudio del gasto público no es una materia tan estudiada como los ingresos públicos y, en concreto, la materia tributaria; parece que este hecho está justificado porque los ingresos públicos tributarios afectan a la renta del ciudadano, pero ese ciudadano no aprecia que si el gasto público no se realiza de forma eficiente, su renta o su bienestar (parte de ese bienestar está formado por bienes producidos o servicios prestados por el sector público, sanidad, educación, justicia, aeropuertos, carreteras) sufren un menoscabo relevante. Parte del desconocimiento del gasto público es consecuencia de una falta de información por parte del sector público del coste de los servicios que presta y de los bienes que produce.
En el estudio realizado se ha puesto de manifiesto la senda ascendente de gasto público. La situación económica que actualmente vive España es complicada. Hay una obligatoriedad ineludible de gasto público (pensiones, nómina de desempleo, amortización de deuda pública, gastos financieros de la deuda pública, inversiones de carácter plurianual, nómina de funcionarios), a simple vista y como solución más fácil, para cuadrar un presupuesto, si se incrementa el gasto, sería necesario incrementar los ingresos. Ahora bien, en el ámbito del sector público, el incremento de la deuda pública irá posiblemente en contra de las normas de política fiscal de la UE, un incremento de recaudación implica una mayor carga fiscal que puede perjudicar a la inversión y al ahorro. Por tanto, es necesario hacer más con lo mismo, esto es, sin incrementar el gasto público hacer que este sea más eficiente.
Un gasto publico ineficiente incrementa la ineficiencia del gasto, esto es, todo gasto público tiene un coste de financiación, que son los intereses de deuda pública, y estos intereses de deuda 6 pública son un sobrecoste que se tiene que asumir en el caso de gasto ineficiente. Los tipos de interés de la deuda pública se han incrementado en el último año de forma considerable o, como indica la AIReF, en su informe 22/23 «las condiciones de la financiación de la deuda soberana se han endurecido significativamente». Si el tipo de interés de las letras del tesoro a 12 meses el 6 de septiembre de 2022 era de 1,408%, el tipo de interés de este mismo título el 5 de septiembre de 2023 es de 3,670%.
Como se ha puesto de manifiesto en este trabajo de investigación la ratio deuda pública/PIB debe ser inferior al 60% y el valor de esta ratio en España es 113,20% y la ratio de déficit público/PIB debe ser inferior a 3% y esta ratio en España es 4,81%. Por tanto, es necesario realizar evaluaciones del gasto público que permitan diagnosticar si la gestión del gasto público es eficiente y obedece a una buena gestión financiera. Estas evaluaciones se realizan llevando a cabo auditorías de eficacia y eficiencia.
Otro tema pendiente de desarrollo son las auditorías de costes, no se hace referencia en la normativa actual a este tipo de auditorías, tan importante a la hora de evaluar el detalle del coste de los servicios de las AAPP. Afortunadamente, la IGAE desarrolló el sistema de Contabilidad Analítica Normalizada para Organizaciones de la Administración, por tanto, si las entidades que conforman el sector público utilizan este sistema, sería positivo llevar a cabo auditorías de costes para alcanzar una buena evaluación de sobre la eficiencia de los recursos públicos.
- English
The Spanish Constitution establishes two principles, the principle of effectiveness (Article 103.1) that should govern the actions of entities that form the Public Sector, and the principle of efficiency in the management of public resources (Article 31.2). Both elements permeate our entire legal sustem, such as Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime of the Public Sextor, Law 47/2003, of November 26, on General Budget, etc. However, despite not being novel principles, since predecessor norms to the current ones already made reference to them, repeated breaches and malfunctions have been observed. Effectiveness is achieving pre-established objetives, and efficiency goes a step further, making the best possible use of the limited resources of the public sector, always starting from the fulfilment of the proposed objectives. This is why the causes of their non-compliance and possible solutions are analused.
- español
