Resumen de Los factores del éxito y fracaso de la ley de transparencia y acceso a la información pública de Honduras 2007 al 2019. Una aproximación desde el marco de las coaliciones promotoras
La tesis doctoral tiene como objetivo identificar y explicar los factores del éxito y fracaso de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Púbica (LTAIP) de Honduras, mediante el estudio de su cumplimiento en la Administración pública entre los años 2007 al 2019.
La LTAIP es la punta de lanza de la política nacional de transparencia de Honduras, que inicia con su aprobación legislativa en el año 2006. En la actualidad se han incorporado otras ideas que contemplan apertura de información como es el gobierno abierto y los estándares de datos abiertos, pero no han sido asimilado por las burocracias como por los usuarios de la información que produce el Estado.
El estudio de la LTAIP como política pública produce importante interés científico. En primer lugar, ha durado más de diez años en un país que las políticas públicas son descartadas cada cuatro años. Debido a la LTAIP, la “transparencia” se ha convertido en una idea que define el desempeño gubernamental y la ética de los servidores públicos - exigida por la población como valor democrático. Con LTAIP se introduce en Honduras el e-government mediante los portales de transparencia. Tampoco se puede desconocer que el derecho al acceso a la información pública ha sido una herramienta de control social y de lucha contra la corrupción. Esto ha producido problemas y obstáculos a grupos acostumbrados a disponer de los recursos públicos. Como reacción a la LTAIP en el año 2014 entró en vigencia la Ley de Secretos que deja en manos del presidente de gobierno de reservar información bajo el argumento de seguridad nacional.
No se puede ser ajeno al contexto en que se implementa la LTAIP. Honduras es un país con grandes desafíos de desarrollo y de enormes desigualdades, con los niveles de pobreza, corrupción y violencia más altos de América Latina. A partir del golpe de Estado de 2009 el país experimenta una regresión democrática que ha producido un régimen hibrido de tipo autoritarismo competitivo. La convivencia entre democracia y autoritarismo produce instituciones formales (elecciones, parlamentos, juzgados, etc.) que son instrumentalizadas para la extracción sistemática de recursos públicos y la dominación de una población empobrecida, sin educación y desesperanzada, produciendo una democracia excluyente que solo funciona para unos pocos a costas del resto. Es en este contexto autoritario y neo-patrimonial es que se ha desarrollado la LTAIP.
Para poder identificar y explicar los factores del éxito y fracaso de la LTAIP, el estudio de caso toma en cuenta el cambio que ha producido en la Administración pública hondureña mediante una muestra de 15 instituciones obligadas. Se hace uso del Marco de las Coaliciones Promotoras (MCP) que estudia el papel de los actores agrupados por sus sistemas de creencias que compiten para definir el rumbo de la política. En el caso particular de la LTAIP existe una coalición dominante, representada por la clase política en el poder con auxiliares empresariales y militares. A su vez, existen dos coaliciones minoritarias, las organizaciones de sociedad civil que trabajan la temática anticorrupción y derechos humanos; así como, periodistas de investigación.
El MCP toma como unidad de análisis el funcionamiento del subsistema de la política en donde el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) como órgano garante juega un papel trascendental en el desarrollo de la política de transparencia. Asimismo, dentro de este espacio de gobernanza “semi”-plural, en el subsistema de la política no solo están presente las coaliciones promotoras, también los intermediarios de la política. Este es el caso de la Cooperación Internacional que ha sido un actor clave en la toma de decisión, apoyo técnico y financiamiento de los diferentes programas y proyectos de la política pública que desarrollan actores estatales como no estatales. También está el trabajo de las burocracias mediante los Oficiales de Información Pública que deben atender las solicitudes de información y mantener los portales de transparencia actualizados. A su vez, se ven confrontados con reglas institucionales que premian la opacidad, castigando la transparencia. Una lógica de lo adecuado que es un reflejo de la trayectoria histórica del Estado hondureño.
Haciendo uso de cuatro indicadores normativos (1. Oficina de transparencia con soporte humano y tecnológico; 2. Promoción de una cultura de transparencia; 3. Información difundida mediante portales de transparencia; y, 4) Respeto al derecho al acceso a la información pública) tomados de la misma LTAIP, se logró documentar los cambios durante tres momentos: 2010: tres años de implementación y contexto pos golpe de Estado; 2014: siete años de implementación y contexto de crisis de seguridad ciudadana; y, 2017-2018: diez años de implementación y contexto de reelección presidencial conflictiva.
Pero el cumplimiento de la Ley no solo está definido por las coaliciones y lo que sucede en el subsistema, también están los elementos externos. Por un lado, los parámetros estructurales que, en el caso particular hondureño le dan estabilidad a la política de transparencia a través de las condiciones que favorecen las creencias e ideas que tienen los políticos sobre a quién sirve y para qué sirve el Estado. Sumado a esto, están los eventos dinámicos externos al subsistema que en el caso de la LTAIP ha estado acompañado por fuertes crisis políticas, una frágil institucionalidad, polarización social, violencia y muertes, así como reacciones internacionales a la impunidad que hay detrás de la gran corrupción que existe en el país que violenta derechos humanos y muchas veces se vincula al crimen organizado y narcotráfico.
El trabajo de investigación concluye haciendo una revisión de la hipótesis y las preguntas de investigación sobre los cambios que ha producido la LTAIP y los factores del éxito y fracaso de su implementación en las Instituciones Obligadas. Como política de transparencia, ha habido éxitos y también fracasos, pero estos no han sido planificados, lineales o incrementales, sino más bien producto del dinamismo propio de la política, el aprendizaje de los actores, el tipo de régimen político y el volátil contexto país.
La cantidad de portales operando (de 75 en el 2010 a 311 en el 2019) es el más significativo éxito, pero continúa habiendo grandes retos en presentar solitudes de información por la ciudadanía y a responderlas por las autoridades obligadas. Los cambios han sido más fáciles lograr en materia de transparencia activa, en comparación con la transparencia reactiva, en parte porque se ha tenido la apertura de la coalición dominante al no verse afectado su sistema de creencias del núcleo profundo y tener el apoyo de la Cooperación Internacional. A nivel de usuarios, la LTAIP no tiene las condiciones de masificarse, siendo utilizada por una “élite” urbana de la política, conformada por investigadores sociales, periodistas, empleados públicos y abogados.
El éxito y fracaso de la LTAIP no solo ha dependido del cumplimiento de las disposiciones legales, en todo caso, eso es solo el resultado de un proceso político con grandes asimetrías de recursos, pero con una gobernanza que gratamente demuestra que en Honduras existe cierto pluralismo y participación –no todo está perdido.
The doctoral thesis has the objective of describing and explaining the success and failure of the Transparency and Freedom of Information Law (TFOIL) of Honduras by studying its compliance in the country’s public administration from 2007 -2019. The TFOIL has been spearheading Honduras’ transparency policy since its 2006 legislative approval. New ideas of accessing information through open government and open data have contributed to the public policy later. Nonetheless, these new concepts need to transcend medium-term commitments in action planes and establish a broader implementation.
The study of the TFOIL has a very important scientific value. First of all, it is a policy that spans more than a decade in a country where policy continuously changes every four years. Due to the freedom of information legislation in Honduras, the idea of transparency has become a staple that defines government performance and the ethical behavior of public servants -demanded by citizenship as a democratic value. The TFOIL introduced the concept of e-government through transparency portals currently operating in 311 public entities at the central and local government levels. Regularizing the right to access information is an important citizen tool for social accountability and the fight against corruption. This democratizing feature of the legislation has produced reactions by politicians. An example is the Secrecy Law that gives the President discretionary power in classifying information under the pretense of national security.
Despite the changes produced by the TFOIL, it is impossible to set aside the current implementation context. Honduras is a country with significant development challenges and enormous inequalities, with the highest poverty, corruption, and Latin American crime rates. Since the 2009 coup, Honduras has been experimenting with democratic backsliding that has consolidated a hybrid regime. The convergence of democracy and authoritarianism produces formal institutions (elections, parliaments, courts), captured for the systematic extraction of public resources y and domination of a poverty-ridden population. This population has little access to education and hopeless, producing an exclusive democracy that works only for a few at the majority’s cost. It is under this authoritarian and neo-patrimonial context that the TFOIL of Honduras is implemented.
The study uses a sample of 15 public entities to identify and explain the factors of success and failure of the TFOIL. As a theoretical reference, the research uses the Advocacy Coalition Framework (ACF) that studies the role of competing coalitions that seek to influence poly implementation and outcomes. In the particular case of the TFOIL of Honduras, a dominant coalition of political elites with auxiliary actors represented by businesses and the military has had a firm grip on transparency policy. Two minority coalitions are less consolidated and articulated, with anti-corruption and human rights civil society actors and investigative journalists.
The TFOIL policy subsystem is the primary unit of analysis, with the Institute for Access to Public Information (IAPI) as a promotion and enforcement entity that plays an essential role in the access to the information policy process. Inside this “semi”- plural governance space, policy intermediaries participate in mediating conflict and reducing communication gaps. In that sense, the International Cooperation community has been a critical factor in the decision-making process, technical assistance, and financing of public entities and civil society organizations.
The quintessential role of the street-level bureaucrats represented by the public information officers (PIO) in charge of processing access to information requests and maintaining the transparency portal in their government institution. PIOs frequently endure the tensions between competing coalitions confronted with the obligation of respecting the right to access information and the old institutions of secrecy and opacity that have suffered from many decades in the Honduran public administration. There is a logic of appropriate action the defines organizational behavior in many cases contradicting the rule of law and human liberties.
Using four types of normative indicators taken from the same legislation: 1. Transparency office with available human and technological resources.
2. Promotion of a transparency culture.
3. Disclosing public information through transparency portals.
4. Respect for the right to access information.
The research documented policy changes in three crucial moments: 2010, year three of implementation and post-coup context, 2014, year seven of implementation and citizen security crisis and, 2017-2018, year 10 of implementation and controversial presidential reelection.
Although legal compliance depends on the coalitions and what happens inside the transparency subsystem, external elements define stability and policy change. On one side, the structural parameters (political, social, and cultural structures) provide stability to the transparency policy because it preserves the conditions (patronage, clientelism, corruption, state capture) that benefit the dominant coalition. On the other side, external dynamic events evidenced by the constant political crisis, state fragility, natural disasters, social conflict, violence and, corruption scandals have also affected the transparency policy implementation and change.
The case study concludes by revising the central hypothesis and the research questions regarding policy change, the factors of success and failure of the TFOIL. Undoubtedly freedom of information legislation has produced changes but has not been planned, linear or incremental. Policy change results from governance dynamics, policy-oriented learning, political regime, and the volatile context in which transparency policy is implemented.
In terms of the two dimensions of transparency the TFOIL presents, the number of government portals is the most significant policy change. Nonetheless, there are many challenges in responding to users’ information requests that reflect opacity and lack of enforcement by the Institute for Access to Public Information (IAPI). In other words, policy change has been easier to come by through active transparency rather than reactive. This result has to do with how the dominant coalition understands openness, where transparency portals are fairly general information that does not affect their belief systems. Regarding the users of the TFOIL, there are no conditions of its massification and will continue to be used by a small “elite” of policy experts, very much urban, educated, and agenda-oriented composed by researchers, journalists, students, public servants, and lawyers.
The success and failure of the implementation of Honduras TFOIL have not only depended on legal compliance. Compliance is merely the result of a political process characterized by significant resource disparities. Still, with governance that fortuitously shows that in Honduras, there is a level of plurality and participation and that citizens have specific controls -not all is bad news.
