Resumen de Conflicto, gobernanza y paisaje en la bahía de Pasaia (Gipuzcoa): Dinámicas territoriales de evolución y cambios de usos
Enrique Rafael De Rosa Giolito
Resumen Esta tesis pretende describir el proceso de maritimización de la Bahía de Pasaia desde el siglo XVI hasta la actualidad, basándose en el concepto de trayectoria sociotécnica, con el objetivo de estudiar la evolución de la empresa portuaria en un territorio. Con la ayuda de un corpus iconográfico, compuesto de mapas antiguos, fotografías y representaciones pictóricas, se trata de observar y medir las diferentes etapas de cambio y mutación de la relación ciudad-puerto. Este enfoque permite preguntarse sobre el papel que tiene un puerto en el proceso de desarrollo territorial y acabar preguntándose sobre la legitimidad de los puertos en declive para seguir actuando como motor o autoridad del desarrollo territorial.
Estos últimos años debe cuestionarse la posibilidad de regenerar un territorio basándose en una ideología urbanística desarrollista; se pasa de una lógica económica a una lógica de desarrollo social y cultural, partiendo de una relación entre el paisaje, el puerto y la ciudad. El territorio, como soporte de actividades económico-productivas, puede convertirse en un territorio de contemplación paisajística, lo que hace referencia a un registro estético. Ello introduce la perspectiva de una nueva valorización del espacio, basado en el paisaje como recurso cultural e identitario, una idea de la valorización territorial que rompe con el modelo productivista antiguo, de tipo fordista. En este contexto, la industria ya no es el vector de desarrollo, el puerto se está transformando y se especula sobre el rescate de ciertas actividades tradicionales desde el punto de vista cultural y turístico.
Se ha hecho una lectura a largo plazo del paisaje, centrándose en particular en las nociones de maritimidad y maritimización. Estas dos nociones se expresan en términos socioeconómicos (empleo, tejido empresarial), geográficos (paisaje costero, dinámica urbana) y culturales (representaciones, patrimonio). Son enfoques diferentes que, sin embargo, forman partes de un “todo” territorial. A través del análisis de las percepciones o representaciones mentales, se trata de ir más allá de la mera descripción del territorio, para captar lo que le da una identidad, una singularidad, lo que lo convierte en un espacio vivido.
Con el tiempo, el puerto de Pasaia se ha especializado, ha crecido adaptándose a los contextos económicos y logísticos, y se ha separado de la ciudad en función del desarrollo de sus actividades industriales, siguiendo así una trayectoria urbano-portuaria clásica, con sus fases de convergencia, en las que la ciudad se beneficia del puerto, y sus fases de divergencia, en las que el puerto constriñe a la ciudad y viceversa. Esta trayectoria está fuertemente condicionada por un proceso de maritimización, entendido como el grado de participación (y, por consiguiente, de influencia) de los hechos portuarios y marítimos en la construcción, el ordenamiento de un territorio, a nivel económico, social, político o cultural. La maritimidad, entendida como el conjunto de marcadores de este proceso, pone de manifiesto el nivel de dependencia de un territorio para con los hechos marítimos y portuarios. Se expresa en función de diferentes tipos de descriptores, en forma de huellas e impresiones, de carácter económico y social, arquitectónico, cultural y político, que en conjunto forman una trayectoria técnica y social.
Por tanto, es posible evaluar esta trayectoria en función de algunas variables. En cuanto a la trayectoria técnica, se pueden utilizar tres series de descriptores para construirla. 1. Uso del suelo (perímetro del puerto, recuperación de tierras, endurecimiento de la línea de costa, construcción de muelles, diques, acceso a canales y dragado, ferrocarriles, carreteras, etc.). Básicamente, todo lo relacionado con las infraestructuras, un “paisaje” horizontal; 2. La construcción de un “paisaje” vertical (pórticos, grúas, almacenes, silos, edificios administrativos, etc. ....); 3. La evolución de la gobernanza, que incluye los modos de gestión, el régimen de funcionamiento, la adaptación al contexto internacional (inversión extranjera o local), la evolución del tejido económico, un “paisaje organizacional”. La trayectoria social es quizás más compleja de entender. Se basa, en primer lugar, en la aceptabilidad del hecho portuario en la comunidad local, y puede, de hecho, evaluarse analizando las controversias, la conflictividad, que caracterizan el territorio de estudio, cuestionando el lugar que ocupa el puerto en estos fenómenos. A continuación, puede entenderse a través de los efectos de la representación, sobre la base de un análisis del corpus iconográfico. Por último, puede ser entendida a través de las políticas urbanas puestas en obra y el lugar que ocupan los espacios portuarios en los recursos geográficos movilizados en estas estrategias de desarrollo. Se entiende así que la trayectoria sociotécnica se materializa en un conjunto de interrelaciones entre ciudad y puerto.
El atractivo que caracterizó a la bahía en la época del desarrollismo, producto de la industrialización, generó un crecimiento desproporcionado de las viviendas y, por tanto, de la población, que afectó al paisaje existente. Con la llegada de la crisis, la desindustrialización y la reconversión generaron una nueva etapa, que aún no ha terminado. Los cambios en la ocupación del suelo son una prueba de esta dinámica: expansión urbana, aumento de las infraestructuras, cambio de modelo de producción, asignación de destino de tierras agrícolas. Estos procesos se basan en un recurso espacial cuya consunción, como consecuencia del desarrollo y la artificialización, da lugar a controversias ambientales, paisajísticas y culturales.
El análisis demográfico es otra forma de objetivar estas relaciones entre ciudad y puerto. A este respecto, la tesis propone una serie de observaciones. La primera es que la población local está envejeciendo, con un drástico descenso del número de nacimientos registrado en el último cuarto de siglo. Este envejecimiento va acompañado del fenómeno de la distribución desigual de esta población mayor y de la segregación residencial. La cartografía de estos procesos revela el problema de los barrios construidos en los años sesenta, sin una verdadera planificación, que hoy exige políticas sociales y urbanas específicas.
En los años 90, la relación entre la ciudad y el puerto se deterioró. Los sucesivos planes de regeneración urbana presentados a partir de 1994 ponen de manifiesto un conflicto de intereses en cuanto al uso del suelo. La principal dificultad para resolver estas divergencias radica en la pluralidad de agentes y administraciones implicados: Autoridad Portuaria; municipios de Pasaia, San Sebastián, Lezo y Errenteria; Diputación Foral de Gipuzkoa; Gobierno Vasco; Gobierno de España. La ausencia de un consenso institucional y social en torno a un plan de acción estratégico y un plan de ordenación del territorio, revela una crisis en la gobernanza de la ciudad-puerto. La única respuesta formulada consiste en trasladar el puerto fuera de la bahía, en primera línea de mar, una idea prevista en los años 40 por el ingeniero Marquina, planificada hacia 1980, retomada en 2011 y luego abandonada, debido a las múltiples resistencias locales en lo que respecta a los impactos ambientales y sociales que esta extraterritorialización conllevaría.
La aproximación a estas controversias se realiza mediante el análisis de corpus textuales, consistentes en reseñas de prensa, entrevistas a actores, textos legales y reglamentarios, informes técnicos y diversos documentos públicos. El objetivo es comprender mejor los temas controvertidos, los actores implicados y las posiciones defendidas, pero también la temporalidad y la intensidad de las controversias. Al final, el enfoque permite evaluar el estado de la aceptabilidad social y su evolución en el tiempo.
Mediante este trabajo de campo, la tesis se propone comprender mejor el papel del paisaje y el patrimonio en la creación de un recurso espacial. Propone una reflexión sobre el coste social de la degradación urbana y del entorno portuario. A continuación, señala que, ante el agravamiento de los problemas y la ausencia de un modelo de desarrollo local, el distrito aparece como un lugar innovador para los problemas sociales. En definitiva, este trabajo pretende comprender mejor los procesos de decisión que presiden estas trayectorias, con el fin de sentar las bases para una mejor consideración de las dimensiones paisajísticas y culturales en la planificación de la ciudad portuaria. Basándose en algunos ejemplos tomados del Arco Atlántico, postula que la identidad cultural, la valorización del paisaje y la patrimonialización pueden contribuir también al desarrollo local, tanto en la Bahía de Pasaia como en otros lugares.
Palabras clave: paisaje, puerto, ciudad, urbanismo, Bahía de Pasaia, gobernanza, patrimonio cultural, sostenibilidad, participación ciudadana, ordenación del territorio.
Résumé en français Cette thèse cherche à décrire le processus de maritimisation de la baie de Pasaia depuis le XVIe siècle jusqu’à nos jours, en mobilisant le concept de trajectoire socio-technique, dans l’objectif d'étudier l’évolution de l’emprise portuaire sur un territoire. A l’aide d’un corpus iconographiques, composé de cartes anciennes, de photographies, de représentations picturales, il est question d’observer et de mesurer les différentes étapes de changement et de mutation de la relation ville-port. Cette approche permet de s'interroger sur le rôle d'un port dans le processus de développement territorial et, in fine, de s'interroger sur la légitimité des ports en déclin à continuer à agir comme moteur ou autorité de développement territorial.
Ces dernières années, la régénération d'un territoire selon une idéologie urbaine développementiste, doit être remise en cause; On passe d'une logique économique à une logique de développement social et culturel, à travers une relation entre le paysage, le port et la ville. Le territoire, en tant que support d'activités économico-productives, peut devenir un territoire de contemplation paysagère, ce qui fait appel au registre esthétique. Celui-ci introduit la perspective d’une nouvelle valorisation de l'espace, appuyée sur le paysage comme ressource culturelle et identitaire, une idée de la valorisation territoriale en rupture avec le modèle productiviste à l’ancienne, de type fordiste, Dans ce contexte, l'industrie n’est plus le vecteur de développement, le port se transforme et on spécule sur le sauvetage de certaines activités traditionnelles d'un point de vue culturel et touristique.
Une lecture au long cours du paysage a été réalisée, mettant en particulier l’accent sur les notions de maritimité et de maritimisation. Ces deux notions s'expriment en termes socio-économiques (emploi, tissu d'entreprise), géographiques (paysage côtier, dynamiques urbaines) et culturels (représentations, patrimonialisation). Ce sont des approches différentes, faisant cependant partie d’un « tout » territorial. Par l'analyse des perceptions ou des représentations mentales, il s’agit de dépasser la seule description du territoire, pour saisir ce qui lui donne une identité, une singularité, ce qui en fait un espace vécu.
Au fil du temps, le port de Pasaia s'est spécialisé, s’est agrandi en s’adaptant aux contextes économiques et logistique, s’est séparé de la ville au gré du déploiement de ces activités de nature industrielle, suivant ainsi une trajectoire urbano-portuaire classique, avec ses phases de convergences, lors desquelles la ville bénéficie du port, et ses phases de divergences, lors desquelles le port contraint la ville et inversement. Cette trajectoire est fortement conditionnée par un processus de maritimisation, entendu comme le degré de participation (et, par conséquent, d'influence) des faits portuaire et maritime dans la construction, l'aménagement d'un territoire, sur le plan économique, social, politique ou culturel. La maritimité, entendue comme l’ensemble des marqueurs de ce processus, met en évidence le niveau de dépendance d'un territoire aux faits maritimes et portuaires. Elle s’exprime selon différents types de descripteurs, sous forme de traces et d’empreintes, de nature économique et sociale, architecturale, culturelle, politique, qui dessinent au total une trajectoire à la fois technique et sociale. Il est ainsi possible d’apprécier cette trajectoire à l’aune de quelques variables. S’agissant de la trajectoire technique, trois séries de descripteurs peuvent la construire. 1. L’occupation du sol (périmètre portuaire, poldérisation, durcissement du littoral, construction de quais, digues, accès canaux et dragage, voies ferrées, routes, etc.). Au fond, tout ce qui a trait à l'infrastructure, un « paysage » horizontal; 2. La construction d'un « paysage » vertical (portiques, grues, entrepôts, silos, bâtiments administratifs etc.…); 3. L'évolution de la gouvernance, qui englobe les modes de gestion, le régime d'exploitation, l'adaptation au contexte international (investissement étranger ou local), l'évolution du tissu économique, un « paysage organisationnel ». La trajectoire sociale est peut-être plus complexe à saisir. Elle s’appuie d’abord sur l’acceptabilité du fait portuaire dans la communauté locale, et peut, de fait, s’apprécier à l’aune de l’analyse des controverses, de la conflictualité, qui caractérisent le territoire d’étude, en s’interrogeant sur la place prise par le port dans ces phénomènes. Elle peut ensuite s’appréhender à travers les effets de représentation, sur les bases d’une analyse de corpus iconographiques. Elle peut enfin être comprise à travers les politiques urbaines mises en oeuvre et la place des espaces portuaires dans les ressources géographiques mobilisées dans ces stratégies d’aménagement. On comprend dès lors que la trajectoire socio-technique se matérialise par un ensemble d’interrelations entre ville et port.
L'attrait qui a caractérisé la baie, à l'ère du développementisme, produit de l'industrialisation, a généré une croissance disproportionnée du logement et donc de la population, qui a affecté le paysage existant. Avec l'arrivée de la crise, la désindustrialisation et la reconversion génèrent une nouvelle étape, qui n'est pas terminée. Des changements d’occupation du sol témoignent de ces dynamiques: l'expansion urbaine, l'augmentation des infrastructures, le changement de modèle de production, l’affectation des terres agricoles. Ces processus s’appuient sur une ressource spatiale dont l’érosion, au gré des aménagements et de l’artificialisation, conduit à des controverses, environnementales, paysagères, culturelles.
L’analyse démographique constitue une autre manière encore d’objectiver ces relations entre ville et port. La thèse propose à ce titre une série de constats. Le premier est celui d’un vieillissement de la population locale, avec une baisse drastique du nombre de naissances enregistrées au cours du dernier quart de siècle. Ce vieillissement s’accompagne de phénomène d’inégale répartition de cette population âgée, et de ségrégation résidentielle. La cartographie de ces processus révèle le problème des quartiers construits dans les années 1960, sans véritable planification, qui appelle aujourd’hui des politiques sociales et urbaines spécifiques.
Dans les années 90, les relations entre ville et port se dégradent. Les plans de régénération urbaine successifs présentés à partir de 1994 mettent en évidence un conflit d'intérêts en matière d'occupation des sols. La principale difficulté pour résoudre ces divergence réside dans la pluralité d'agents et d'administrations impliqués: Autorité portuaire; municipalités de Pasaia, San Sebastián, Lezo et Errenteria; Conseil provincial de Gipuzkoa; Gouvernement basque; Gouvernement espagnol. L’absence d’un consensus institutionnel et social autour d'un plan d'action stratégique et d'un plan d'urbanisme d'aménagement du territoire, révéle une crise de la gouvernance de la ville-port. La seule réponse formulée consiste à déplacer le port à l’extérieur de la baie, sur le front de mer, idée envisagée dès les années 40 par l'ingénieur Marquina, planifiée vers 1980, reprise en 2011 et ensuite abandonné en raison de multiples résistances locales, au regard des impacts environnementaux et sociaux que cette extraterritorialisation engage.
L’approche de ces controverses se fait à travers l’analyse de corpus textuels, constitués de revue de presse écrite, d’entretiens avec des acteurs, de textes juridiques et réglementaires, des rapports techniques et de divers documents publics. Il s’agit de mieux comprendre les sujets à polémiques, les acteurs impliquées et les postures défendues, mais aussi la temporalité et l’intensité des controverses. Au final, la démarche permet d’apprécier l’état de l’acceptabilité sociale et son évolution au fil du temps.
A travers ce travail de terrain, la thèse propose de mieux saisir le rôle du paysage et, du patrimoine dans la fabrique d’une ressource spatiale. Elle propose une réflexion sur le coût social de la dégradation urbaine et de l’environnement portuaire. Elle constate ensuite, que face à l'aggravation des problèmes, et l'absence d'un modèle de développement local, le quartier apparaît comme un lieu innovant de problématiques sociales. Au final, ce travail vise à mieux comprendre les processus décisionnels qui président à ces trajectoires, afin de poser les bases pour une meilleure prise en compte des dimensions paysagères et culturelles dans l’aménagement de la ville portuaire. En s’appuyant sur quelques exemples pris au sein de l’Arc Atlantique, il postule que l’identité culturelle, la valorisation paysagère, la patrimonialisation, peuvent aussi contribuer au développement local, à Pasaia, comme ailleurs.
Mots-clés: paysage, port, ville, urbanisme, Baie de Pasaia, gouvernance, patrimoine culturel, durabilité, participation citoyenne, aménagement du territoire.
