Resumen de Planeamiento urbanístico y cambio climático: la infraestructura verde como estrategia de adaptación. Propuesta de un marco de indicadores para la evaluación de la capacidad adaptativa
- español
Las evidencias muestran que el impacto del cambio climático sobre los usos del suelo se prevé especialmente intenso en las próximas décadas, con graves implicaciones tanto sociales como económicas. La planificación territorial y urbana es una herramienta decisiva para gestionar este fenómeno, asegurando la integración de los criterios de sostenibilidad con medidas de mitigación y adaptación. A pesar de existir experiencia previa en la introducción de indicadores de sostenibilidad y mitigación en la planificación, existe una brecha en el conocimiento específica sobre la infraestructura verde como estrategia de adaptación al cambio climático. La adaptación es un proceso iterativo que exige una supervisión estrecha y una revisión de las normativas para garantizar su eficacia. La variabilidad en los efectos climáticos a largo plazo requiere un incremento en las medidas de adaptación que solo son controlables a través de una gestión adecuada de su seguimiento y evaluación.
Para el caso concreto de los entornos urbanos, la definición de indicadores podría aumentar la capacidad de resiliencia en las ciudades. Si existen estándares o parámetros de referencia en el proceso de planificación de áreas verdes e instalaciones públicas, parece igualmente razonable definir parámetros de adaptación específicos en la planificación urbana. El aumento del riesgo debido a nuevos eventos extremos implica que las estrategias de adaptación que se han reflejado en la literatura científica durante muchos años ahora deben incorporarse en términos de legislación en la planificación urbana y territorial.
La Estrategia Europea de Adaptación de 2013 marca un punto de inflexión en los procesos de planificación urbana. Siguiendo esta directriz, la Agenda Urbana Europea, impulsada en 2016, permite interconectar los criterios de sostenibilidad urbana con las estrategias de adaptación al cambio climático necesarias para el control de riesgos. Por tanto, nos enfrentamos a un nuevo escenario en la gestión y la planificación urbana donde el control de riesgos, las tareas de mitigación y las medidas de adaptación, deben ser incorporados en la raíz de los planes de ordenación de las ciudades o de sectores de ciudad.
Uno de los problemas identificados en la literatura, así como en la propia práctica urbanística, es la falta de formación por parte de los profesionales del urbanismo en la gestión del cambio climático. Se añade, además, que el marco normativo impide la posibilidad de desarrollar un planeamiento adaptado al cambio climático. Por tanto, uno de los temas abordados en la investigación se centra en la necesidad de un cambio en los métodos de planificación para poder incorporar la adaptación al cambio climático.
Un análisis de los Informes de Evaluación del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (cronológico y transversal por tipo de riesgo) ha permitido identificar las principales cuestiones que atañen a los asentamientos humanos. El análisis de la literatura sobre cómo las ciudades se enfrentan y adaptan al cambio climático se ha basado en una profunda revisión de artículos científicos relacionados con la adaptación urbana y el planeamiento, así como de documentos normativos y referencias internacionales sobre casos de estudio recientes. Entre los aspectos más relevantes detectados en la literatura se demuestra la existencia de un déficit en la integración normativa y en la necesidad de incorporar indicadores y parámetros que permitan desarrollar procesos de monitoreo y evaluación de las medidas adaptativas. Se detecta la importancia que juega en este proceso la infraestructura verde como elemento sustancial de las estrategias de adaptación urbana, en especial por su capacidad de ser incorporado a diversos procesos de valorización mediante indicadores. Con estas dos premisas (la necesidad de incorporar la adaptación dentro del marco regulatorio y el importante rol que desempeña la infraestructura verde), y a partir de una revisión que cubre todas las escalas de planeamiento (territorial, urbana y de distrito), la investigación se centra en identificar los objetivos específicos de las infraestructuras verdes como herramientas de adaptación y las posibles estrategias a desarrollar para alcanzarlos. Estas fuentes de conocimiento ratifican la idea del rol que tiene la infraestructura verde y permiten además concretar: • Objetivos específicos de planeamiento para la adaptación al Cambio Climático • Estrategias que se corresponden con dichos objetivos y que se subdividen en dos grandes ámbitos: Metodología del planeamiento y Contenido del planeamiento.
Las estrategias de Metodología son las que indican, por un lado, el método de planificación (con acciones como incorporar escenarios de cambio climático en el proceso de análisis o la introducción de herramientas de modelización de escenarios urbanos para proyectar la ciudad) y, por otro lado, cómo gestionar la planificación una vez aprobada a través de ordenanzas y otros instrumentos.
Se ha demostrado, a través del análisis de casos, que sin una planificación que considere la capacidad adaptativa, los efectos del cambio climático se incrementan. En los casos analizados se detecta que detrás del éxito de sus acciones adaptativas existen figuras reglamentarias que posibilitan el planteamiento de estrategias consecuentes con la variabilidad climática. La investigación realizada también ha detectado que la escala más eficaz para la integración de las estrategias, dadas las posibilidades que ofrece el marco legal español, es la municipal. Si bien en el caso del planeamiento territorial el enfoque normativo no excede de un nivel propio de directrices, es en la escala local donde las modificaciones normativas permiten la concreción de las acciones adaptativas, es decir, la introducción de nuevas categorías de clasificación y calificación coherentes con el cambio climático y con nuevas delimitaciones de áreas consecuentes con su vocación adaptativa.
La incorporación de estos aspectos en la planificación urbanística requiere, por tanto, de modificaciones en el método de planificar y regular, así como cambios sustanciales en el contenido de las categorías de suelo y áreas delimitadas. Esto se traduce en la aportación de nuevas categorías de clasificación de la infraestructura verde, tanto en suelo rústico como urbano y urbanizable, así como en la propuesta de delimitación de áreas de especial interés por sus características específicas frente al cambio climático que se han denominado como Áreas de Capacidad Adaptativa.
Esta tesis contribuye además al avance en el conocimiento de los nuevos estándares de capacidad adaptativa al cambio climático de la infraestructura verde, especificando indicadores que incluyen criterios de sostenibilidad, así como estrategias de adaptación. A partir de la experiencia previa, se ha identificado un marco de 15 indicadores que caracterizan la capacidad adaptativa en la planificación urbanística. Una vez establecidos estos indicadores, se han reconocido para cada uno de ellos parámetros de referencia consensuados en normativas y los documentos de referencia internacionales y nacionales. Por lo tanto, son aplicables a diferentes situaciones locales y contextos regionales y nacionales.
La propuesta de determinaciones, así como los indicadores y estándares que acompañan su seguimiento, ha sido aplicada a los casos de estudio de Red Hook (Nueva York) y Zorrotzaurre (Bilbao). La selección de estos dos casos está justificada, en primer lugar, en base a los resultados de las entrevistas realizadas a una selección de ayuntamientos de Estados Unidos y España sobre las acciones de planificación adaptativa que están desarrollando. Y en segundo lugar, por ser sectores representativos de nuevas intervenciones dirigidas a una mayor resiliencia urbana. Analizados sus contextos territoriales y sus marcos legales, se ha aplicado a cada barrio los indicadores de capacidad de adaptación, lo que ha permitido identificar más nítidamente los parámetros, así como las fuentes y los procesos necesarios para realizar su seguimiento. Los resultados muestran diferencias sustanciales en las capacidades de adaptación entre ambos casos. Zorrotzaurre parte de una situación de ventaja al desarrollarse dentro de una planificación integral que asume sus condiciones de exposición al cambio climático. El barrio neoyorquino, sin embargo, obtiene de forma global peores valores resultantes debido a su estructura urbana, usos del suelo y disposición de la infraestructura verde.
Resultado de la aplicación de este marco de evaluación, se han validado un total de quince fichas de seguimiento para el desarrollo de la planificación en la escala intra-urbana. No obstante, en el proceso de validación se han detectado limitaciones y aspectos que dificultan la obtención de las variables necesarias. Estas fichas permiten comprobar tanto si se han seguido las estrategias de metodología de planificación como si el proyecto resultante cumple los parámetros mínimos para desarrollar su máxima capacidad de adaptación.
Entre las aplicaciones futuras de este marco de indicadores se puede destacar su capacidad para ser empleadas como herramienta de planificación para la caracterización de un entorno urbano o el desarrollo de escenarios futuros de crecimiento. También, los parámetros identificados pueden ser incorporados en las legislaciones urbanísticas al contar con la suficiente validación en distintos ámbitos y por organismos internacionales. Finalmente, una de las posibles aplicaciones es la de generar plataformas de intercambio de la información que ofrece la herramienta, siendo éste un aspecto solicitado por los organismos oficiales.
- English
The integration of adaptation to climate change into land use planning, and the monitoring and evaluation mechanisms of this process, have been preferentially placed in urban policies and city management. This research work provides tools that enable successful incorporation of adaptation strategies into urban planning processes. Among the tools identified, green infrastructure plays a key role in defining strategies for adapting cities to climate change. Based on the research carried out, an indicator framework and benchmarks for adaptive capacity assessment have been proposed. The application on two case-studies in The United States (Red Hook, Brooklyn, NY) and Spain (Zorrotzaurre, Bilbao) has enabled the tools’ validation and implementation as instruments for planning, as well as for monitoring and evaluation of their adaptive capacity.
