La encomienda de gestión y los mecanismos de colaboración administrativa
- Autores: Marc Vilalta Reixach
- Directores de la Tesis: Alfredo Galán Galán (codir. tes.), Tomàs Font i Llovet (codir. tes.)
- Lectura: En la Universitat de Barcelona ( España ) en 2011
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Luis Martín Rebollo (presid.), Luis Ignacio Ortega Álvarez (secret.), Luciano Vandelli (voc.)
- Materias:
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- Resumen
La reciente evolución de nuestro sistema jurídico-administrativo ha sido ciertamente destacable. No solo desde un punto de vista funcional, en el que la actividad administrativa ha visto ampliar su ámbito de actuación a nuevas realidades políticas y sociales antes desconocidas, a la vez que se ha visto avocada a una prestación masiva de servicios públicos, sino también desde un punto de vista organizativo, a partir, sobretodo, del nuevo contexto institucional de pluralismo político instaurado por la Constitución de 1978.
En este sentido, las relaciones interadministrativas han cobrado una relevancia cada vez más importante en el complejo de administraciones públicas en España, dando lugar a que la relación entre las distintas instancias de gobierno y administración territorial no se construyan únicamente sobre la base de conceptos como jerarquía, tutela o control, sino dando paso también a otros como colaboración, coordinación o cooperación. Técnicas cuyo objetivo no es otro que lograr la coherencia de la actuación pública, en la lógica de los principios de racionalidad y eficacia administrativa.
Ha sido el propio Tribunal Constitucional el que, al analizar las relaciones entre el Estado, las comunidades autónomas y los entes locales, ha afirmado la existencia de un deber general de colaboración entre ellas, consustancial al propio modelo de organización territorial del Estado. Imponiendo al legislador la necesidad de establecer las fórmulas o cauces necesarios para articular las relaciones entre las distintas entidades públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias (Sentencia del Tribunal Constitucional, núm. 27/1987, de 27 de febrero, ponente: D. Gloria Begué Cantón, F.J. 2).
Así pues, desde esta perspectiva general, nuestro trabajo ha pretendido centrarse específicamente en uno de los mecanismos que nuestro ordenamiento jurídico prevé para dar cumplimiento a dicho deber general de colaboración administrativa: la encomienda de gestión.
La encomienda de gestión aparece regulada con carácter básico en el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), en el que se prevé que ¿la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de la misma o distinta administración por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño¿ (art. 15.1 LRJPAC).
De este modo, la encomienda de gestión se ha configurado como un mecanismo racionalizador del ejercicio de las competencias administrativas de gran utilidad, que permite compatibilizar ¿como se ha señalado por la doctrina¿ la irrenunciabilidad de las competencias que tienen atribuidas como propias los diferentes órganos administrativos con la carencia de los medios materiales para su adecuado ejercicio o para conseguir una mayor eficacia en su gestión.
Sin embargo, a pesar de la amplia utilización de esta técnica organizativa, el análisis jurídico de su concreto régimen jurídico presenta aún algunas lagunas importantes, derivadas principalmente de una regulación parca y no muy satisfactoria. A la vez que, como sucede en muchos otros ámbitos de nuestro ordenamiento jurídico, el imparable desarrollo del proceso de integración europea y, en especial, de la consecución del mercado común, entendido éste como la creación de un espacio económico sin fronteras en unas condiciones análogas a las existentes en el mercado interno de los estados, nos puede plantear serias dudas sobre la correcta aplicación de esta figura en un nuevo contexto económico europeo caracterizado por la supresión de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.
En efecto, la inexcusable sujeción de la normativa española a las libertades comunitarias previstas en el Tratado de la Unión Europea y, de forma particular, a los principios de no discriminación, publicidad y transparencia derivados de ellas, nos plantea la necesidad de examinar la compatibilidad de la regulación legal vigente de la encomienda de gestión, como mecanismo relacional entre administraciones públicas con un importante contenido económico, respecto a la normativa europea dirigida, precisamente, a la consecución de un mercado interior en la Unión Europea.
Es por ello que nuestra exposición ha pretendido llevar a cabo un análisis completo y detallado de la encomienda de gestión, al efecto de poder dar una respuesta, lo más concreta posible, a las siguientes preguntas: ¿Pueden las administraciones públicas españolas encomendar directamente la realización de una determinada actividad material, técnica o de servicios a otra entidad pública? Y, en caso afirmativo, ¿A qué régimen jurídico debe someterse dicho encargo? Como hemos puesto de relieve a lo largo de nuestro trabajo, la respuesta a los interrogantes planteados no resulta nada fácil, pues junto con la regulación legal sustantiva vigente en nuestro ordenamiento jurídico coexisten un conjunto muy amplio de conceptos y principios jurídicos de ámbito europeo, de creación legal y jurisprudencial, que modulan de forma muy importante el tradicional entendimiento de la figura de la encomienda de gestión como un mecanismo de cooperación entre administraciones públicas.
En definitiva, hemos puesto de manifiesto como la debida aplicación del Derecho Comunitario puede afectar también a ámbitos de actuación para los que, en principio, no había sido prevista, como el de la organización y de las relaciones interadministrativas. Debiéndose conjugar, en este caso, la necesidad de garantizar el respeto a las normas de dicho ordenamiento supraestatal con las exigencias derivadas del buen funcionamiento de nuestro sistema de administraciones públicas.
