Resumen de Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
La Sala se pronuncia en este caso concreto sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dos mercantiles frente al Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas bovinas , en lo que respecta a su artículo 1. 2º y a su disposición transitoria primera, cuya nulidad interesan.
Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, GREENPEACE ESPAÑA y ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA.
Se debe puntualizar que a través de esta publicación ya fue objeto de comentario otra sentencia que se ciñó básicamente al examen de la disposición transitoria primera que ahora también se recurre – Roj: STS 2590/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2590- en cuyo contenido no vamos a entrar ahora porque el recurso se resuelve en términos parecidos.
Por tanto, nos ceñimos al art. 1. 2º, que dice: “la capacidad productiva máxima a la que se refiere el apartado 1 anterior será de 850 UGM (unidad ganadera mayor), siendo de aplicación en los términos previstos en el artículo 3.4, tanto para las explotaciones de nueva instalación como en el caso de ampliación de explotaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de este real decreto”. El mencionado artículo 3 establece la clasificación de las explotaciones contemplando cuatro grupos, según se trate de explotaciones que no tengan la condición de extensivas o de cebaderos.
Las recurrentes alegan como primer motivo de recurso que la Administración General del Estado carece de competencia para establecer la limitación de la capacidad productiva de las explotaciones que se regulan en el RD, por cuanto ni existía en nuestro Derecho interno ni viene impuesta por la normativa comunitaria aplicable, pese a comportar la imposición de “un modelo económico de ganadería en el sector bovino” que, por tanto, carece de habilitación legal y restringe claramente el ejercicio de la libertad de empresa.
Por su parte, el Abogado del Estado defiende la naturaleza de legislación básica y considera que puede promulgarse normativa básica por vía de reglamento, máxime cuando se trata de regular condiciones técnicas de la materia regulada en la norma.
Con carácter previo, el Tribunal puntualiza que la falta de competencia del Gobierno alegada no podría predicarse únicamente respecto a dos preceptos, sino que se extendería, en su caso, a todo el reglamento. Centra la cuestión en un deslinde de competencias, en concreto, la exclusiva competencia autonómica en materia de “ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía”, conforme a lo establecido en el artículo 148. 1º. 7ª de la Constitución, y los títulos competenciales estatales a que se hace referencia en el propio Real Decreto impugnado (149.1, reglas 13.ª, 16.ª y 23ª), esto es, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de la sanidad. Considera que la concreta determinación del número de animales idóneos para establecer el máximo de las explotaciones de esta naturaleza constituye una cuestión técnica que puede determinarse a través de una disposición reglamentaria. Se suma que se adopta una medida de ordenación de un sector específico y que la competencia del art. 149.1.13 CE resulta aplicable al sector de la ganadería, relacionado con la política económica general. Asimismo, la propia norma impugnada explicita su naturaleza de norma básica.
Por lo expuesto, decae este primer motivo de recurso.
En segundo lugar, la recurrente alega que el tamaño de las explotaciones ganaderas no es un aspecto técnico o complementario más sino una decisión económica capital que restringe la libertad de empresa, por lo que debería contemplarse en una ley conforme a lo establecido en el art. 53 CE. El Tribunal se pronuncia sobre la libertad de empresa y sus limitaciones por vía reglamentaria para llegar a la conclusión de que lo relevante es si materialmente existe cobertura normativa de rango legal que legitime la regulación por reglamento, siendo su respuesta afirmativa al estar expresamente establecida esta habilitación reglamentaria en un elenco de normas. Al efecto, la Ley de sanidad animal; la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el Cuidado de los Animales, en su Explotación, Transporte, Experimentación y Sacrificio; la Ley 34/2007. de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera; la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que contempla la necesidad de aprobación de Planes Integrados de Energía y Clima en los que se hace referencia especial a las actividades ganaderas, estableciéndose en su D. F. 6ª la habilitación al desarrollo reglamentario; y finalmente la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular , que también habilita dicho desarrollo (D. F. 4ª).
En definitiva, existe una habilitación reglamentaria a través de normas con rango de ley para imponer la limitación a las explotaciones bovinas que se establecen en el art. 1. 2º y, por tanto, se desestima este motivo de recurso.
Otro de los motivos es la vulneración de los principios de buena regulación, en su vertiente de proporcionalidad, que se impone por el art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Las recurrentes alegan que la norma impugnada no justifica ni la adopción de esos concretos límites de las explotaciones ni las razones por las que, por encima de dichos límites, las explotaciones son contrarias a la finalidad de la norma reglamentaria, señalándose que resulta contradictorio que se establezcan dichos límites y se justifique en el fomento del asociacionismo.
A juicio del Tribunal, lo que se reprocha con la invocación de las exigencias que impone la buena regulación es que el Gobierno, al ejercer la potestad reglamentaria, no ha justificado ese concreto límite ni su idoneidad. Si bien acepta que deba fijarse un límite concreto, el Tribunal entiende que no lo puede hacer porque las recurrentes no lo determinan, ni aportan elementos suficientes que justifiquen la ilegalidad del Reglamento, ni la prevalencia de su interés particular frente al interés general que cabe presumir a la norma impugnada. Es más, en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo existe un Anexo sobre la “justificación de la capacidad máxima de 850 UGM” con una exhaustiva y extensa argumentación para la conclusión alcanzada, tomando en consideración todas las circunstancias que pueden influir en esa fijación de límites.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
