Resumen de Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de septiembre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Casiano Rojas Pozo)
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y de los Recursos de Extremadura (ADENEX), contra la Resolución de 30 de abril de 2019, de la Consejera de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, por la que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General Municipal de Cáceres (PGM), consistente en la implantación y regulación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido; y contra la Resolución de 26 de julio de 2018 de la Dirección General de Medio Ambiente por la que se formula declaración ambiental estratégica de la modificación puntual.
Son partes demandadas la Junta de Extremadura y el Ayuntamiento de Cáceres.
La Asociación esgrime a su favor los siguientes argumentos: a) La finalidad de la modificación puntual no obedece al interés general sino al interés particular de legalizar actividades preexistentes contrarias al planeamiento y a la legislación sectorial vigentes en el momento de su instalación. En concreto, una chatarrería que incluye el transporte y gestión de residuos peligrosos y no peligrosos y el desguace de vehículos. En su opinión, aprobar una modificación del planeamiento para legalizar actividades previas que no pudieron ser legalizadas por ser contrarias a la Ley suponen, a su juicio, un fraude de ley.
b) No existe contradicción alguna entre el PGM de 2010 con los Planes Reguladores de Uso y Gestión (en adelante PRUG), los cuales no consideran compatibles o autorizables estas actividades; además de expresarse así en el Estudio de Impacto Ambiental, el cual fue redactado conforme a dichos planes. Esta modificación es a su vez contraria al principio de no regresión en materia ambiental.
c) La modificación puntual no ha tenido en cuenta su impacto ambiental ni las repercusiones sobre la Red Natura 2000 siendo nulos de pleno derecho el Informe de Afección y la Declaración ambiental estratégica.
d) La modificación puntual es contraria a la normativa urbanística y de protección ambiental al permitir inmotivadamente instalaciones de actividades nocivas, peligrosas y muy contaminantes en espacios protegidos por sus altos valores ambientales y, supone, de facto, una derogación singular de reglamentos, no admisible en derecho.
A sensu contrario, los codemandados rechazan que el objetivo de la modificación sea legalizar un proyecto concreto, sino que supone un cambio en el articulado del PGM amparado en el interés general, tal y como se refleja en la memoria justificativa. La modificación puntual del PGM de Cáceres tiene por objeto posibilitar la implantación o regulación urbanística de determinados usos o actividades productivas en Suelo No Urbanizable protegido; no cambia ni la clasificación ni la categoría del suelo, que se mantienen como no urbanizable y con la misma protección que ya tenía antes de la modificación. Niegan la pretendida nulidad de la declaración ambiental estratégica y el informe de afección y defienden que la modificación no es contraria a la normativa urbanística y de protección ambiental ni se aplica en Extremadura el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961.
La Sala centra la cuestión controvertida en determinar si la modificación puntual cuestionada atiende a la satisfacción de intereses generales o, por el contrario, estamos ante una modificación que pretende satisfacer un interés privado. Parte de un dato incuestionable: la modificación supone la autorización de unos concretos usos y actividades en Suelo No Urbanizable Protegido (en adelante SNUP) cuando en la revisión del Plan General Municipal (en adelante PGM) que se modifica, sólo era posible que estuvieran ubicados en Suelo No urbanizable Común (en adelante SNUC), siendo ello considerado, además, como una directriz básica de tal revisión.
En primer lugar, trae a colación la doctrina jurisprudencial relativa a las modificaciones del planeamiento y efectúa un análisis completo del expediente administrativo, al tiempo de efectuar un estudio comparativo entre la modificación aprobada y la redacción previa del PGM. Con estas premisas, llega a la conclusión de que la verdadera razón de la modificación es “permitir la autorización de las actividades existentes de “depósitos de desechos o chatarras” así como los de “gestión de residuos, tratamiento y reciclaje de desechos recuperables” ubicadas en la categoría de SNUP-Ll (Protección de Llanos) con anterioridad a la entrada en vigor de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, Planes Rectores de Uso y Gestión, el Plan Director de la Red Natura 2000 y los Planes de Gestión de las Áreas incluidas en Red Natura 2000, que según la redacción anterior a la modificación se encontraban en situación de “régimen de tolerancia de uso”, resultando que la empresa promotora de la Modificación Puntual es curiosamente titular de una instalación de esas actividades y en ese paraje protegido”.
En este sentido, advierte también la Sala una distorsión respecto a los usos productivos susceptibles de ser establecidos en la categoría de “Protección de Llanos”, entre lo establecido en la Resolución por la que se formula la declaración ambiental estratégica de la modificación puntual del PGM y la definitiva redacción de la Modificación, que amplía enormemente el ámbito de los usos productivos en SNUP.
Por otra parte, la documentación técnica obrante en el expediente, reconoce que la modificación del Plan sirve al interés particular de la empresa promotora de la modificación. Un hecho que también se reconoce por distintos Servicios de la propia Administración autonómica.
Por tanto, el interés público alegado, consistente en la implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido con el argumento de coordinar o compatibilizar la ordenación urbanística con la normativa ambiental, carece de suficiente justificación y motivación, suponiendo una evidente regresión en la protección de los valores ambientales que fueron expresamente reconocidos y protegidos, con el carácter de directriz esencial, en el Plan General Municipal aprobado escasamente cuatro años antes de la propuesta de modificación.
De hecho, el PGM ya tuvo en cuenta, al establecer su régimen de protección del suelo no urbanizable, los Planes Rectores de Uso y Gestión, que son los que se esgrimen como elementos normativos novedosos, de tal manera que, con anterioridad a la modificación, las actividades y usos que ahora se pretenden autorizar estaban expresamente prohibidos”.
Por tanto, la regulación de los espacios protegidos que establecía el PGM de Cáceres no precisaba de adaptación alguna, teniendo en cuenta que las previsiones de los PRUG no resultaban incompatibles con aquel. En definitiva, se aprecia una clara vulneración del principio de no regresión.
Todo lo expuesto da lugar a la estimación del recurso planteado.
