Resumen de Sentencia 25/2024, de 13 de febrero de 2024, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Concepción Espejel Jorquera.)
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y, subsidiariamente, contra los arts. 19.1 a); 21.1 y 2 b); 22.1 y 2; 50; 53; 137.2 f); 151.1; 153.1 f); la disposición adicional cuarta; y la disposición derogatoria, apartado 2 f), de la citada Ley.
En primer lugar, el Tribunal desestima el argumento sobre inconstitucionalidad en relación a la tramitación que ha seguido la norma en su aprobación.
En relación al examen del art. 19.1 a) LISTA.
a) El art. 19.1 a), que regula los derechos y deberes de la propiedad del suelo rústico, dispone:
«1. El contenido urbanístico de la propiedad en suelo rústico comprende los derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos, lo que incluye los actos precisos para el desarrollo:
En ese contexto, la actora cuestiona que en la Ley, se vulnera la técnica de la prohibición municipal expresa, al considerar más adecuada y eficaz la de la especificación local de los usos autorizables en suelo rústico.
Para el Tribunal, tal queja, no puede ser estimada en tanto que la opción que expresan los diputados recurrentes es una de las posibles, pero no la única respetuosa con las exigencias del principio constitucional de autonomía local.
Ademas, para el Tribunal, que el planeamiento municipal regule usos prohibidos y no actividades permitidas no va a producir el efecto de permitir usos incompatibles con la protección otorgada por el propio legislador autonómico a determinadas clases de suelo rural, como los suelos rústicos especialmente protegidos y los suelos rústicos preservados, en los que los usos del suelo «quedarán sometidos a la defensa y mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o preservación conforme al régimen que se establezca en la legislación y ordenación sectorial, territorial y urbanística correspondiente» .
Resalta el Tribunal que este precepto impone que la utilización de los terrenos con ese tipo de valores que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de los mismos. Ese tipo de suelo se corresponde con la subcategoría autonómica de suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, lo que determina la utilización de este tipo de terrenos. Para este tipo de suelo se exige que los usos estén expresamente previstos, para así asegurar su exclusión de los procesos de transformación urbanística debido a los valores a proteger. Por tanto, la proyección de esta doctrina a la clasificación del suelo rústico por la que opta la ley impugnada determina que, para el suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, previsto en el art. 14.1: a)La LISTA, no solamente es necesario que el uso ordinario no esté prohibido por la ordenación territorial y urbanística, sino que el uso en cuestión ha de estar permitido por dicha ordenación, pues se trata de una limitación que viene impuesta por la legislación aplicable por razón de la materia, tal como señala el último inciso del precepto impugnado.
En cuanto al siguiente de los artículos, concretamente sobre actuaciones ordinarias derivadas de la propiedad en suelo rústico. Se procede al examen del art. 21.1 y 2 b) de la LISTA.
«1. Son usos ordinarios del suelo rústico los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan reglamentariamente. También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras, a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo.
2. Se consideran actuaciones ordinarias:
a) […] b) Las edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, entre los que se incluyen los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada, conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente.» Al tratarse la doctrina constitucional sobre suelo rústico con las necesarias adaptaciones derivadas de la distinta clasificación del mismo que ha hecho el legislador andaluz, la conclusión ha de ser similar a la que hasta ahora ha venido estableciendo el Tribunal. De esta suerte, no hay objeción a que en los terrenos clasificados por el planeamiento como «suelo rústico común» del art. 14.1 d) LISTA, los usos mineros y vinculados a las energías renovables tengan carácter de «ordinarios», sin perjuicio de la aplicación de los mecanismos para controlar el eventual impacto ambiental de estas actividades o usos. Por consiguiente, en el sentido de que se trata de usos ordinarios del suelo rústico que son posibles en los terrenos calificados como «suelo rústico común», los términos «mineros», «energías renovables» y «actividades mineras» del art. 21.1 LISTA no incurren en contradicción alguna con la legislación básica.
En relación a la impugnación del artículo 21.2 b) LISTA que considera actuación ordinaria en el suelo rústico «edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, entre los que se incluyen los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada, conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente».
Se plante la cuestión por una posible infracción genérica del art. 13.1 TRLSRU, se vincula con el reconocimiento por la norma autonómica de usos residenciales o alojativos que, pudiendo ser necesarios para los usos ordinarios agrícolas, en ningún caso encontrarían justificación para su implantación en tanto «por su propia naturaleza requieren de unos servicios urbanos que no pueden obtenerse en los mismos, salvo que ello supusiera la total urbanización de estos territorios», lo que, a su entender, tiene tal potencial expansivo que convierte la excepción en regla general y contraviene la doctrina constitucional que rechaza la posibilidad de establecer usos en suelo rústico que funcionalmente deban ser implantados en suelo urbano.
Por consiguiente, que un tipo de actividad o uso no aparezca entre los previstos expresamente en el artículo 13.1 TRLSRU no implica, necesariamente, la imposibilidad de que sea calificado de «uso ordinario» o primario del suelo rural, pues su regulación concreta corresponderá, entre otros, al legislador urbanístico autonómico.
Para el Tribunal, este precepto en ningún caso autoriza la urbanización del suelo rústico, por cuanto la urbanización supone un proceso de transformación del suelo, de conformidad con las actuaciones previstas en el art. 7 TRLSRU, que aquí no se produce. El suelo rústico continúa con esa conceptuación y en ese estado sirve de soporte a la implantación de edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios en este tipo de suelo en los términos de la ley impugnada.
En segundo lugar, la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo rústico, en los términos previstos por la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial. De ahí que la cuestión se traslade al examen de las garantías que el legislador autonómico ha previsto para asegurar que se cumpla la finalidad de la norma básica, tanto en cuanto a la vinculación de los usos con el carácter rústico del suelo como para asegurar la preservación de sus valores.
Por último, tampoco ha quedado demostrado que la norma, en sí misma, vaya a producir los efectos en los que los recurrentes denuncian, «la total urbanización de estos territorios», pues se vincula más a las consecuencias de la aplicación del precepto que al precepto en sí. Por todo ello, se desestima la impugnación de este art. 21.2 b) LISTA.
Sobre las actuaciones extraordinarias en suelo rústico. Impugnación de los arts. 22.1 y 22.2 de la LISTA. Se impugnan los apartados 1 y 2 del art. 22 LISTA:
«1. En suelo rústico, en municipios que cuenten con instrumento de ordenación urbanística general o en ausencia de este, podrán implantarse con carácter extraordinario y siempre que no estén expresamente prohibidas por la legislación o por la ordenación territorial y urbanística, y respeten el régimen de protección que, en su caso, les sea de aplicación, usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano.
2. Las actuaciones podrán tener por objeto la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo. Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas.
El Tribunal declara la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas» del art. 22.2 LISTA, desestimando los restantes motivos de impugnación dirigidos contra este precepto.
Otro de los artículos impugnados es el 50 y 53 de la LISTA, relativo a las declaraciones de interés autonómico.
En este sentido, el Tribunal establece que en la definición de los proyectos y actuaciones que pueden ser declarados de interés autonómico en la Ley ahora impugnada no adolece del grado de imprecisión apreciado en la referida STC 86/2019.
En segundo lugar, la ejecución de las actuaciones declaradas de interés autonómico no se hace al margen del planeamiento municipal. Por último, la presencia del interés supramunicipal en los proyectos de interés autonómico justifica la previsión del art. 50.4 LISTA, en el sentido de adaptar a sus determinaciones el planeamiento urbanístico municipal. En este sentido, la doctrina constitucional ha descartado la vulneración del principio de autonomía municipal cuando existe una clara delimitación de las actuaciones integrales estratégicas [las «productivas», en la STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 18 d); las «turísticas» vinculadas a un concreto modelo territorial de desarrollo turístico, en la STC 42/2018, FJ 5 c)], pues se trata de actuaciones de ordenación del territorio que se fundamentan y justifican en la presencia de intereses supralocales, sin que ello supusiera, en ningún caso, descuidar los intereses municipales que deberían ser ponderados en la decisión autonómica y bien entendido que esa obligación de adaptación hace referencia a las determinaciones establecidas por la comunidad autónoma en el legítimo ejercicio de sus competencias. Por consiguiente, el recurso planteado sobre el art. 50 LISTA ha de ser desestimada.
Otro punto a analizar por el tribunal es el artículo 53 LISTA, sobre la suspensión cautelar de las modificaciones de los instrumentos de ordenación urbanística que tengan incidencia o interés supralocal.
El Tribunal establece que desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el art. 53 LISTA cumple las exigencias de ese principio, al estar prevista la suspensión en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incidir claramente en intereses supralocales como son los vinculados al adecuado ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio [en un sentido parecido, STC 6/2016, de 21 de enero, FJ 4 d)]. Por todo lo cual, se desestima la impugnación de ese artículo.
Sobre la impugnación del art. 137.2 f) LISTA, en concreto sobre la exclusión de la exigencia de licencia urbanística municipal para los usos mineros.
Por un lado, expone el Tribunal, el precepto autonómico exime de licencia urbanística municipal al uso minero, el cual, por su propia naturaleza, conlleva los movimientos de tierra y explanaciones que la norma básica somete a licencia municipal. Conforme al tenor de esta norma básica deben entenderse sujetas a la autorización que exige el art. 11.4 a) TRLSRU los movimientos de tierras y explanaciones que en todo caso van a derivar del uso minero en suelo rústico. Por ello, la palabra «mineros» del art. 137.2 f) LISTA es inconstitucional y nulo.
En relación al restrablecimiento de la legalidad territorial y urbanística, se impugnan los artículos 151.1 y 153.2 f) LISTA. Se argumenta una regresión de la normativa por la simplificación administrativa y el acortamiento de plazos. Todo ello para el Tribunal no lo reconoce como una regresión del nivel de protección ambiental susceptible de provocar la inconstitucionalidad de la norma. Por lo expuesto, también descarta la vulneración del principio de no regresión ambiental (art. 45 CE) por la modificación legislativa sancionada por los arts. 151.1 y 153.1 LISTA.
Otra cuestión objeto de análisis fue sobre la desafectación de las vías pecuarias prevista en la disposición adicional cuarta de la LISTA.
La desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico regulada en la disposición adicional cuarta LISTA se impugna por vulnerar indirectamente el art. 149.1.23 CE, al contravenir la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias, e infringir el art. 132 CE.
Para el Tribunal, cabe apreciar que los apartados 1 y 2 de la disposición adicional cuarta LISTA, al ordenar ope legis la desafectación implícita de determinadas vías pecuarias que hubieran adquirido la condición de suelo urbano, entran en colisión con la legislación básica estatal. Infringen, así, el título competencial del art. 149.1.23 CE, al disminuir el nivel de protección establecido con carácter común para todas las vías pecuarias que discurren por el territorio estatal, siendo, por tanto, inconstitucionales y nulos.
En cuanto al segundo de los supuestos regulados por esta disposición adicional, comprende la desafectación, previo deslinde, de aquellos tramos de vías pecuarias que transcurran por un hábitat rural diseminado así identificado por el instrumento de planeamiento urbanístico aprobado a partir de la entrada en vigor de la citada Ley de ordenación urbanística de Andalucía de 2002.
Cabe apreciar, según el Tribunal, que en este caso existe un interés público o social en el destino de los suelos desafectados, porque la Ley impugnada admite que los rasgos propios del hábitat rural diseminado han resultado ser incompatibles con la función primordial de la vía pecuaria, que ha perdido su carácter. Si la ordenación del hábitat rural diseminado afecta en cambio a una vía pecuaria que conserve todavía tal carácter, procede excluirla del instrumento de planificación correspondiente o, si no fuera posible, modificar su trazado y desafectar los terrenos incluidos en el tramo originario a variar conforme a lo dispuesto por el Reglamento andaluz de vías pecuarias de 1998.
El Tribunal no encuentra contradicción con el art. 12 LVP, en la que insisten la actora. Dicho precepto básico, la sujeta tan solo a ciertos requisitos –el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y la continuidad de los trazados, junto con la del tránsito ganadero, así como los demás usos compatibles y complementarios de aquel– en aquellos casos concretos en que haya necesariamente de realizarse. Por consiguiente, el Tribunal desestima la impugnación de los apartados 3 y 4 de la disposición adicional cuarta LISTA.
Siguiendo los preceptos impugnados, solicita la derogación de la norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía a las resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006 y se acuerda su publicación.
Otra vez más, el Tribunal considera irrazonable dicha impugnación y procede a desestimarla, fundamentalmente en base a lo siguiente:
Por un lado porque la Ley apuesta por un modelo de crecimiento sostenible de la ciudad que deja de estar fundado en la categoría de suelo urbanizable a la que se refería la derogada norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía.
Como segundo argumento, debe tenrerse en cuenta el peculiar régimen de aprobación del plan de ordenación del territorio de Andalucía, en atención a su consideración como un plan económico en los términos previstos en el art. 106.11 EAAnd. Según el art. 8, en sus apartados 4 y 5, de la derogada Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el plan debía ser aprobado por el Consejo de Gobierno y también por el Parlamento de Andalucía, sin perjuicio de las adaptaciones que realizase al efecto el Consejo de Gobierno para hacer efectivas las resoluciones adoptadas por la Cámara autonómica sobre el plan.
Los preceptos legales cuya vulneración se denuncia, los arts. 6 y 9 LEA, son formalmente básicos de conformidad con la disposición final octava de la Ley y establecen una norma mínima de protección ambiental que persigue el objetivo de que todas las administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia» (STC 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 3).
Por todo lo anterior, el Tribunal no considera que se pueda afirmar que la disposición impugnada menoscabe la legislación estatal en punto a la evaluación ambiental estratégica.
Tampoco estima que exista infracción del principio de no regresión del Derecho medioambiental, por no haber argumentado la actora de manera mínima que la derogación de esa norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía, conlleve una regresión de la normativa de protección ambiental. Así las cosas, descarta que la disposición derogatoria, apartado 2 f) LISTA incurra en las vulneraciones denunciadas.
Finalmente, el Tribunal establece que el comentario «Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas» del art. 22.2; la palabra «mineros» del art. 137.2 f) y los apartados 1 y 2 de la disposición adicional cuarta de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, son inconstitucionales y nulos.
En relación al art. 19.1 a) y los incisos «mineros», «a las energías renovables» y «actividades mineras» del art. 21.1 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, no son inconstitucionales. El resto de argumentos son desestimados.
