Resumen de Hambre y pobreza rural en Centroamérica: Lecciones aprendidas desde los programas PESA

Carmen Gallardo, Pedro Caldentey, Julián Carrazón, Ricardo Rapallo Fernández

• español

  Dos de los principales indicadores del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 2 (ODS2: “Hambre Cero”) son la subalimentación (mide la suficiencia del consumo de energía per–cápita) y la desnutrición crónica infantil (mide el retraso en el crecimiento). La realidad en Centroamérica para estas variables es preocupante: salvo en Costa Rica, los datos están muy por encima de la media de América Latina y el Caribe (FAO, FIDA, UNICEF, PMA y OMS; 2018).

  El problema principal no está relacionado con la disponibilidad de alimentos, ya que el suministro per cápita en todos los países del istmo supera los requerimientos nutricionales, en términos calóricos, estimados en las Canastas Básicas de Alimentos (CBA) que determinan las líneas de extrema pobreza (Carrazón y Gallardo; 2018). Las causas del hambre hay que buscarlas, principalmente, por el lado del acceso a los alimentos. Y el acceso económico a los alimentos está determinado por el precio de los mismos y sobre todo por los ingresos monetarios para adquirirlos. Por lo tanto, aunque hambre y pobreza no son lo mismo, van siempre unidas: hay una fuerte correlación entre ambas. Al igual que sucede con el hambre, la pobreza también presenta en Centroamérica unas cifras muy superiores a la media de América Latina y el Caribe (ALC), salvo en Costa Rica.

  Este trabajo presenta tres principales conclusiones a juicio de sus autores, no de los ejecutores de los proyectos. La primera conclusión se refiere a los instrumentos de la cooperación, al diseño de los proyectos. Los PESA fueron paradójicos: se concibieron como “pilotos” pero lograron sus mayores aportes fuera de las actividades de campo que pretendían luego ser escalables.

  La segunda reflexión es de interés para las agencias donantes, en el sentido de que un apoyo externo al diálogo de políticas públicas, independientemente del tema, requiere de dos elementos fundamentales, no siempre fáciles de aportar de forma simultánea: tiempo y flexibilidad.

  Y la tercera conclusión podría interesar más a los tomadores de decisión en los Gobier-nos, a los formuladores de políticas públicas que quieren enfrentar la pobreza rural en Centroamérica: no se trata tanto de un debate sobre el enfoque o concepto que se va a trabajar (¿Seguridad Alimentaria frente a Desarrollo Rural?; ¿La lucha contra el hambre es prioritaria respecto a la reducción de la pobreza?), sino un debate sobre cómo utilizar todos los instrumentos y análisis disponibles de forma simultánea.

• English

  Two of the main indicators of Sustainable Development Goal 2 (SDG2: “Zero Hunger”) are undernourishment (measures the adequacy of per–capita energy consumption) and chronic child undernutrition (measures stunting). The reality in Central America for these vari-ables is worrisome: except in Costa Rica, the data are well above the average for Latin America and the Caribbean (FAO, IFAD, UNICEF, WFP and WHO; 2018).

  The main problem is not related to food availability, since the per capita supply in all the countries of the isthmus exceeds the nutritional requirements, in caloric terms, estimated in the Basic Food Baskets (BFB) that determine the extreme poverty lines (Carrazón and Gallardo; 2018). The causes of hunger must be sought, mainly, on the side of access to food.

  And economic access to food is determined by the price of food and, above all, by the monetary income to acquire it. Therefore, although hunger and poverty are not the same thing, they are always linked: there is a strong correlation between the two.

  As with hunger, poverty in Central America is also much higher than the average for Latin America and the Caribbean (LAC), except in Costa Rica and Panama. And for both hunger and poverty, the situation worsens in rural areas, even in these two more developed countries.

  The majority of the population no longer lives in rural areas, either in Central Amer-ica or in LAC as a whole. But the majority of the poor are still in the countryside. In Central America, 36% of the inhabitants reside in rural areas, but these same areas are home to 46% of all those suffering from poverty (Carrazón and Gallardo, 2018).

  To understand the rural situation in the isthmus, it should be noted that the ma-jority of these rural poor are small–scale producers, whose farm management is based on family labor. This is the so–called family agriculture (Baumeister; 2004; Berdegué and Schejtman; 2007), made up of two million families (12.4 million people (Baumeister; 2010).

  In this context of hunger and rural poverty, what can be done through international cooperation in Central America?Within the framework of the 1996 World Food Summit, FAO launched the Special Programs for Food Security (SPFS) in more than 70 countries. The premise on which they were based, according to FAO itself, was that the productivity of small farmers in developing countries could be signifi-cantly increased through the introduction of some relatively simple, inexpensive and sustainable technological changes.

  In Central America, for 15 years (1999–2014), the four poorest countries (Guatemala, Honduras, Nicaragua and El Salvador) developed SPFS programs with technical support from FAO and funding from the respective Ministries of Agriculture and the Spanish Agency for International Development Cooperation (AECID).

  This article summarizes the main achieve-ments documented by the protagonists of the programs in different evaluations (FAO–SPFS; 2014), but ordered with an-other logic, by levels of action: i) micro lev-el: families, organizations, communities; ii) meso level: municipalities, sustainable territories; iii) macro level: public policy dialogue and management.

  It is, therefore, a descriptive document of the actions of a broad program (in time and space of execution) of international coop-eration, based on the literature generated by the projects themselves. It is not intended to provide a detailed causal analysis of poverty in the isthmus, nor its evolution in relation to society itself or the productive structure. The novel contribution of this article is reflected in the aforementioned descriptive logic of the achievements, and in the defense of the use of all possible conceptual tools: Food Security and Rural Development are not separate academic concepts, they are realities and aspirations that should be worked on simultaneously in Central America.

  The broad level of impact of the SPFS programs allowed them to follow the same path of conceptual changes that were manifested in Central America in the same years, and the evolution of the programs was a reflection of the evolution of Food Security and Rural Development in the field of development cooperation in the isthmus. The SPFS programs were not external observers, but learned to read the context, to adapt, and were able to influence other cooperation programs and the formulation of public policies.

  This paper presents three main conclusions in the opinion of the authors, not the pro-ject executors. The first conclusion refers to the instruments of cooperation, to the design of the projects. The SPFS were par-adoxical: they were conceived as “pilots” but achieved their greatest contributions outside the field activities that were later intended to be scalable.The second reflection is of interest to donor agencies, in the sense that external support for public policy dialogue, regardless of the topic, requires two fundamental ele-ments that are not always easy to provide simultaneously: time and flexibility.And the third conclusion could be of more interest to government decision–makers, to public policy makers who want to address rural poverty in Central America: it is not so much a debate on the approach or concept to be worked on (Food Security versus Rural Development?; Is the fight against hunger a priority with respect to poverty reduction?), but a debate on how to use all the available instruments and analyses simultaneously.

• français

  Deux des principaux indicateurs de l’objectif 2 du développement durable (ODD2: “Faim zéro”) sont la sous–alimentation (mesure de l’adéquation de la consommation d’énergie par habitant) et la dénutrition chronique des enfants (mesure du retard de croissance). La réalité en Amérique centrale pour ces variables est inquiétante: à l’exception du Costa Rica, les données sont bien supérieures à la moyenne de l’Amérique latine et des Caraïbes (FAO, FIDA, UNICEF, PAM et OMS; 2018).

  Le principal problème n’est pas lié à la disponi-bilité des aliments, puisque l’offre par habitant dans tous les pays de l’isthme dépasse les besoins nutritionnels, en termes caloriques, estimés dans les paniers alimentaires de base (PAB) qui déterminent les seuils d’extrême pauvreté (Carrazón et Gallardo; 2018). Les causes de la faim se situent principalement au niveau de l’accès à la nourriture.

  Et l’accès économique à la nourriture est déter-miné par le prix des aliments et, surtout, par le revenu monétaire nécessaire pour les acquérir. Ainsi, bien que la faim et la pauvreté ne soient pas la même chose, elles sont toujours liées: il existe une forte corrélation entre les deux.

  Comme pour la faim, la pauvreté en Amérique centrale est également beaucoup plus élevée que la moyenne de l’Amérique latine et des Caraïbes (ALC), sauf au Costa Rica et au Panama. Et tant pour la faim que pour la pauvreté, la situation est pire dans les zones rurales, même dans ces deux pays plus développés.

  La majorité de la population ne vit plus dans les zones rurales, que ce soit en Amérique centrale ou dans l’ensemble de la région ALC. Mais la majorité des pauvres se trouvent encore dans les campagnes. En Amérique centrale, 36 % des personnes vivent dans des zones rurales, mais 46 % de toutes les personnes en situation de pauvreté vivent dans des zones rurales (Carrazón et Gallardo, 2018).

  Pour comprendre la situation rurale dans l’isthme, il faut savoir que la plupart de ces ruraux pauvres sont des petits producteurs, dont la gestion des exploitations est basée sur la main–d’œuvre familiale. Il s’agit de l’agriculture dite familiale (Baumeister; 2004; Berdegué et Schejtman; 2007), qui comprend deux millions de familles (12,4 millions de personnes (Bau-meister; 2010)).

  Dans ce contexte de faim et de pauvreté rurale, que peut faire la coopération internationale en Amérique centrale?Dans le cadre du Sommet mondial de l’alimen-tation de 1996, la FAO a lancé les Programmes. spéciaux pour la sécurité alimentaire (PSSA) dans plus de 70 pays. Le principe sur lequel ils reposaient, selon la FAO elle–même, était que la productivité des petits agriculteurs des pays en développement pouvait être considérablement accrue par l’introduction de quelques change-ments technologiques relativement simples, peu coûteux et durables.

  En Amérique centrale, pendant 15 ans (1999–2014), les quatre pays les plus pauvres (Guatemala, Honduras, Nicaragua et El Salvador) ont élaboré des programmes PSSA avec l’appui technique de la FAO et le financement des ministères de l’agriculture respectifs et de l’Agence espagnole de coo-pération internationale pour le développement (AECID).

  Cet article résume les principales réalisations documentées par les protagonistes des pro-grammes dans différentes évaluations (FAO–SPFS; 2014), mais ordonnées avec une logique différente, par niveaux d’action: i) niveau micro: familles, organisations, communautés; ii) niveau méso: municipalités, territoires durables; iii) niveau macro: dialogue et gestion des politiques publiques.

  Il s’agit donc d’un document descriptif des actions d’un vaste programme (dans le temps et l’espace d’exécution) de coopération inter-nationale, basé sur la littérature générée par les projets eux–mêmes. Il n’a pas pour but de fournir une analyse causale détaillée de la pauvreté dans l’isthme, ni de son évolution par rapport à la société elle–même ou à la structure productive. La contribution originale de cet article se reflète dans la logique descriptive des réalisations mentionnée ci–dessus, et dans la défense de l’utilisation de tous les outils conceptuels possibles: la sécurité alimentaire et le développement rural ne sont pas des concepts académiques séparés, ce sont des réalités et des aspirations qui doivent être travaillées simultanément en Amérique centrale.

  Le large niveau d’impact des programmes du PSSA leur a permis de suivre le même chemin que les changements conceptuels qui se sont manifestés en Amérique centrale au cours des mêmes années, et l’évolution des programmes a été le reflet de l’évolution de la sécurité alimentaire et du développement rural dans le domaine de la coopération au développe-ment dans l’isthme. Les programmes du PSSA n’étaient pas des observateurs extérieurs, mais ont appris à lire le contexte, à s’adapter, et ont pu influencer d’autres programmes de coopé-ration et la formulation de politiques publiques.

  Ce document présente trois conclusions princi-pales du point de vue des auteurs, et non des exécutants du projet. La première conclusion concerne les instruments de la coopération, la conception des projets. Les PSSA étaient para-doxaux: ils ont été conçus comme des “pilotes” mais ont réalisé leurs plus grandes contributions en dehors des activités de terrain qui étaient ensuite destinées à être mises à l’échelle.

  La deuxième réflexion intéresse les organismes donateurs, dans le sens où le soutien externe au dialogue politique, quel que soit le sujet, requiert deux éléments fondamentaux qu’il n’est pas toujours facile de fournir simultanément: le temps et la flexibilité.

  Et la troisième conclusion pourrait intéresser davantage les décideurs gouvernementaux et les responsables politiques qui veulent s’attaquer à la pauvreté rurale en Amérique centrale: il ne s’agit pas tant d’un débat sur l’approche ou le concept à travailler (sécurité alimentaire versus développement rural? La lutte contre la faim est–elle prioritaire par rapport à la réduction de la pauvreté?), mais plutôt d’un débat sur la manière d’utiliser simultanément tous les instruments et analyses disponibles.