El régimen singular fronterizo de Ceuta y Melilla y su controvertido impacto en la regulación de flujos migratorios: Las devoluciones en caliente, ¿bálsamo de fierabrás o parto de los montes?

• ASENSIO NAVARRO ORTEGA ^[1]
  1. [1] Universidad de Granada

     Universidad de Granada

     Granada, España

     
• Localización: Revista española de derecho administrativo, ISSN 0210-8461, Nº 217, 2022, págs. 275-320
• Idioma: español
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• Resumen
  • español

    La gestión de los fujos migratorios masivos en Ceuta y Melilla constituye, por la posición geográfica "ultra periférica", y el régimen singular fronterizo que caractiriza a estas dos ciudades, un desafío de enormes proporciones; tanto para ellas mismas, como para el Estado español y las instituciones europeas. La exclusión de la apliación del Acuerdo de Schengen en dichas ciudades, por decisión española, configura, mutatis mutandi, un espacio de intervención propio en el que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que vigilan la frontera pueden desarrollar atribuciones especiales para impedir la entrada irregular de inmigrantes. Este hecho obliga a repensar y precisar técnicamente los límites de actuación material que rigen para las autorides nacionales, partiendo del concepto de "frontera líquida" o "fontera operativa" que establece la jurisprudencia. Por su carácter estatégico, el trabajo presta especial atención a las llamadas "devoluciones sumarias", también conocidas como "rechazos en frontera", o "devoluciones en caliente". Calificadas como una reacción inmediata del Estado, estas devoluciones urgentes han sido criticadas al realizarse sin seguir procedimiento administrativo alguno, y por reducir las garantías procesales y los derechos fundamentales del individuo. Sin embargo, tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como el Tribunal Constitucional español, han avalado, con matices, su práctica, y las consideran respetuosas con el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Constitución española, respectivamente, siempre y cuando cumplan con el régimen de excepciones que se plantean en ambas sentencias. El fenómeno de la inmigración irregular, queda fuertemente condicionado a otros asuntos que se tratan en el trabajo, como el estado de las relaciones diplomáticas entre los Reinos de España y de Marruecos, o el test de proporcionalidad ad hoc en garantía y respeto de los derechos humanos de los colectivos más vulnerables. Asimismo, se examinan las controversias que afectan a la identificación y al sistema de representación procesal ante los Tribunales españoles, mediante apoderamientos apud acta que se han demostrado viciados. O cuáles son los límites de la libertad ambulatoria y circulatoria de los migrantes que registran una solicitud de asilo o de protección diplomática en Ceuta o en Melilla. En desarrollo de estas y otras cuestiones, reflexionamos sobre la eficacia de las devoluciones en caliente: si éstas verdaderamente sirven como solución última para controlar las llegadas masivas e irregulares de migrantes (bálsamo de fierabrás); o, a sensu contrario, forman parte de un debate huero e instrumental izado, pues, aun siendo una medida necesaria, no resultan tan decisivas ni efectivas en tanto se anuncian como algo más grande o importante de lo que realmente terminan siendo (parto de los montes). Como telón de fondo, nos planteamos si resulta, no ya acertado, sino efectivo, ordenar un régimen especial fronterizo a las personas que tratan de acceder irregularmente a España saltando las vallas de Ceuta y Melilla. Si, como defienden distintas formaciones políticas, sería conveniente derogar la Ley Mordaza (en lo que a las devoluciones en caliente se refiere); o, más estratégicamente, si, como se empieza a plantear con fuerza, seria necesario integrar, desde el punto de vista de la gestión de los intereses económicos, pero también del control de los flujos migratorios, a ambas ciudades dentro del Espacio Schengen.

  • English

    Massive migratory flows' management in Ceuta and Melilla constitutes, due to the "ultraperipheral" position, and its special border regime, a great challenge; both for themselves, as well as for the Spanish State and the European institutions. The exclusion of Schengen Agreement's applicatino in these cities, by Spanish decision, configures, mutatis mutandi, a space of intervention in which the National Authorities that watch the border can develop special powers to prevent the irregular entry of immigrants. Accordingly, it is necessary to rethínk and technically define the limits of material action from governing national authoriti es, starting from the concept of "Iiquid border" or "operational border' established by case law. The paper takes special attention to the so-called "summary returns", also known as "border rejections", or "hot returns". Qualified as an immediate reaction by the State, these urgent returns have been criticized for being carried out without following any administrative procedure, and for reducing procedural guarantees and the fundamental rights of the individual. However, both the European Court of Human Rights and the Spanish Constitutional Court have endorsed, with nuances, their practice, and consider them to be respectful with the European Convention on Human Rights and the Spanish Constitution, respectively, as long as they comply with the regime of exceptions that arise in both judgments. The phenomenon of irregular immigration is strongly conditioned by other issues that are dealt with at the text, such as the state of diplomatic relations between the Kingdoms of Spain and Morocco, or the ad hoc proportionality test to guarantee and respect the human rights of the most vulnerable people, Likewise, the controversies that affect the identification and the procedural representation system before the Spanish Courts are examined, through powers 01 attorney apud Acta that have been proven to be flawed. Or what are the limits of ambulatory and circulatory freedom of migrants who register an application for asylum in Ceuta or Melilla.ln developing these and other questions, we reflect on the effectiveness of hot returns: if they truly serveas the ultimate solution to control the massive and irregular arrivals of migrants (Friar's balsam); or, on the contrary, they are part of a hollow and instrumentalized debate, since, even though it is a necessary measure, they are not so decisíve or effective insofar as they are announced as something greater or important than what they end up being (birth of the mount). As a backdrop, we ask ourselves whether it is, not already successful, but effective, to order a special border regime for peopie who try to enter Spain irregularly by jumping the Ceuta and Melilla's fences. If, as different political formations defend, it would be convenient to repeal the so called "Spanish Gag Law" (as far as hot returns are concerned); or, more strategicalIy, if, as is beginning to be strongly suggested, it would be necessary to integrate both cities, from the point of view of the of economy, but also 01 the control of migratory flows, within the Schengen Area.