Resumen de Menores y adolescentes sin alcohol: una perspectiva epidemiológica, económica y jurídica.
Francisca Sureda Llull, Marta Trapero Bertrán, Josefa Cantero Martínez
El objetivo principal de este trabajo consiste en abordar, desde las perspectivas epidemiológica, económica y jurídica, el problema del consumo de alcohol entre las personas menores de edad, aportando soluciones interdisciplinares dirigidas a disminuir el impacto de esta sustancia adictiva en el grupo vulnerable de menores y adolescentes.
• El alcohol es la sustancia más consumida entre estudiantes de entre 14 y 18 años. En la población adolescente, además, el patrón tradicional de consumo está siendo reemplazado por un consumo más intensivo y breve, los denominados episodios de binge drinking. No solo no existe una percepción del riesgo, sino que el consumo de alcohol está considerado cada vez más como una actividad social. A ello parecen haber contribuido ciertas estrategias publicitarias, que se han encargado de proporcionar una imagen positiva del alcohol que se asocia siempre a momentos de bienestar y disfrute.
Como resultado de todo ello, las muertes atribuibles al alcohol en población joven consumidora son mucho mayores que en los consumidores de alcohol en edad adulta. Su consumo se asocia con más de 200 problemas de salud, cuyo impacto se magnifica en los adolescentes y jóvenes. Sus consecuencias sobre la plasticidad del cerebro y el comportamiento a largo plazo son mayores en estos colectivos y se asocian con un incremento de las lesiones, accidentes de tráfico, conductas sexuales sin protección, aumento de embarazos no deseados, mayor riesgo de enfermedades de transmisión sexual y con el fracaso académico.
Por todo ello, no queda duda de que el consumo excesivo de alcohol constituye un problema de salud pública de importante magnitud y de que, como tal, debería ser abordado por el legislador. Dar orientaciones a los distintos legisladores ante los nuevos desafíos en los que se encuentra el menor frente a estos riesgos constituye uno de los objetivos estratégicos del documento.
• No existe una legislación básica estatal que aborde este importante problema de una forma integral y desde una perspectiva multidisciplinar y de salud pública. La regulación actual sobre el alcohol está fragmentada y compartimentada en diversos ordenamientos sectoriales, con distintos actores titulares de la competencia para legislar y con diferentes destinatarios según la edad.
Nuestros poderes públicos se han ocupado de regular esta materia para controlar la publicidad del alcohol en la televisión, las licencias de venta, la seguridad vial, los horarios de venta al público o la limpieza de las calles a través de la regulación de los botellones.
Sin embargo, falta una visión global y de carácter estatal de este problema, aunque ello no ha impedido que gran parte de las comunidades autónomas, en el legítimo ejercicio de sus competencias, hayan abordado esta materia en sus respectivos territorios. Tal como se señaló en la Estrategia Nacional Sobre Drogas 2009-2016, la regulación sobre el alcohol en España constituye un verdadero “puzle” de normas y disposiciones que varían de una comunidad a otra, aunque todas ellas coinciden en la prohibición de vender bebidas alcohólicas a los menores de edad y en el establecimiento de multas en caso de infracción.
Esta dispersión normativa genera una visión parcial e insuficiente de la materia y dificulta enormemente la posibilidad de adoptar políticas efectivas para reducir y prevenir este importante problema y los daños personales y sociales que causa.
• El documento, cuya intención última es la de proponer medidas de actuación y de orientar a los distintos legisladores con competencias en la materia en el ejercicio de su trabajo, comienza con un primer capítulo dedicado al análisis detallado de los importantes problemas de salud que causa el consumo de alcohol entre los menores y adolescentes, así como los factores determinantes de su consumo. Entre los determinantes individuales, se destacan el nivel socioeconómico y el género. Si bien el menor consumo en mujeres se asocia a los roles sociales establecidos y a las mayores consecuencias que sufren las mujeres por un consumo de riesgo de alcohol, tanto médicas como sociales, es preocupante que estas diferencias estén disminuyendo en los últimos años entre la población más joven, debido fundamentalmente a cambios en los roles de género y a la disminución en la percepción del riesgo asociado al consumo de alcohol.
En el segundo capítulo, nos hemos centrado en el alto impacto económico que tiene el consumo de esta sustancia en los menores de edad. El alcohol se vincula con muchas enfermedades crónicas y una alta mortalidad. Pero no es solo un problema de salud. Tiene un alto impacto económico en toda la sociedad, genera importantes gastos sanitarios y disminuye la productividad. Se incluyen en esta parte del trabajo, por tanto, algunas propuestas relacionadas con la fiscalidad del alcohol y con sus precios como algunas de las principales medidas para disminuir y retrasar su consumo en los menores de edad.
El tercer capítulo se centra en el análisis jurídico. Se abordan en él las principales dificultades que encuentra el legislador para regular esta materia y se analizan algunas de las principales medidas y herramientas que se podrían utilizar para mitigar este problema, siguiendo las orientaciones que han realizado distintas organizaciones de carácter internacional, fundamentalmente la OMS y la OCDE. También se lanza una mirada a las propuestas y recomendaciones que se han formulado desde el ámbito de la Unión Europea (UE), siguiendo básicamente la evidencia científica existente hasta el momento sobre mejores prácticas disponibles en este ámbito.
• Con todo ello no hemos pretendido agotar, en modo alguno, la materia, porque son incontables las medidas y políticas que podrían adoptarse frente al alcohol. Su análisis detallado nos obligaría a examinar el marco jurídico de cada comunidad autónoma y de cada municipio en cada uno de los ámbitos de actuación que se proponen, lo que, sin duda, desbordaría las pretensiones de este estudio. Nuestra finalidad es mucho más modesta. Pretendemos meramente que este trabajo constituya un primer acercamiento a este complejo problema y, sobre todo, propiciar que se produzca un debate social sobre los problemas que causa el consumo excesivo de alcohol por parte de nuestros jóvenes.
Para ello, hemos elaborado un decálogo que recoge algunas de las conclusiones más significativas que resultan de estos tres estudios.
• Somos plenamente conscientes de que cualquier medida legislativa que se pretenda ha de ir acompañada de otras políticas de intervención temprana y de que resulta imprescindible adoptar programas educativos amplios, interdisciplinares y cuidadosamente diseñados para dar al menor herramientas para enfrentarse a este problema y aptitudes para la vida, que han de comenzar en la primera infancia y continuar durante la adolescencia. La educación es indispensable para aumentar la conciencia del menor ante los comportamientos de riesgo y para orientarlo hacia otras propuestas de ocio más saludables. Tal como se ha señalado, los modos de vida adoptados en la juventud predeterminan la salud del adulto.
• El objetivo último del trabajo, por tanto, consiste en realizar un análisis, basado en una revisión de la literatura y de la evidencia científica existente, que destaque las necesidades, desde un punto de vista epidemiológico, económico y jurídico, a tener en cuenta en el desarrollo de una futura Ley de menores sin alcohol, tal y como se discutió en las Cortes Generales el 16 de mayo de 2018 (BOE de las Cortes Generales, 2018).
Para ello, es pertinente y necesaria una evaluación del cumplimiento y efectividad de las medidas jurídicas existentes y de las actuaciones preventivas realizadas hasta el momento. Esta ley debe garantizar el control de la oferta y la reducción de la demanda de alcohol en los menores de edad. Pero esto no se conseguirá si no existe una coordinación de diferentes ámbitos, como el educativo, familiar, sanitario, social, etc. En la actualidad, el alcohol es un producto de fácil accesibilidad con una baja percepción del riesgo por parte de los consumidores menores de edad. Existe una necesidad fehaciente de sensibilizar a la sociedad sobre los riesgos del consumo de alcohol por parte de menores y disponer de información de calidad sobre qué intervenciones son más eficientes para orientar las políticas públicas necesarias y poder desarrollar una ley adecuada y efectiva.
Entre las recomendaciones e ideas fuerza que contiene el trabajo podemos destacar las siguientes:
1. El consumo excesivo de alcohol —una sustancia psicoactiva con propiedades causantes de dependencia, tal y como define la OMS— es uno de los principales problemas de salud pública en España; un problema de especial gravedad en el caso de los menores. Abordarlo convenientemente debe ser una prioridad para nuestros poderes públicos, además de ser una excelente inversión en salud pública.
2. La falta de información adecuada sobre los riesgos que provoca el alcohol favorece su aceptación social y la normalización de su consumo entre los jóvenes, por lo que es preciso realizar intervenciones específicas que adviertan de los daños que provoca el alcohol y que promuevan la salud.
3. Es imprescindible que exista una buena coordinación entre las políticas sanitarias y las educativas, ya que las intervenciones educativas tienen gran influencia en el cambio del curso de los problemas de salud pública, como el alcohol, especialmente en colectivos vulnerables como las personas menores y adolescentes.
4. Las diferencias de género en el consumo de alcohol están disminuyendo e incluso se observa una reversión de las tendencias de consumo en los últimos años, toda vez que las mujeres comienzan a exhibir patrones de consumo cada vez más nocivos. Esta es una cuestión imprescindible para el diseño de políticas públicas para prevenir este aumento en el consumo de alcohol en mujeres, principalmente en las más jóvenes, y eliminar el consumo de alcohol en mujeres embarazadas.
5. Desde un punto de vista sanitario, es cuestionable hablar de “consumo responsable” de alcohol. No existe ningún nivel de consumo de alcohol que sea totalmente seguro para la salud de aquellas personas que lo consumen. Sólo un nivel de consumo cero evitaría los riesgos para la salud.
6. Urge la intervención del legislador para controlar la epidemia del consumo de alcohol entre las personas menores de edad. Este consumo es especialmente preocupante porque la edad media de inicio se sitúa en los 14 años, no existe una percepción del riesgo de consumo y han cambiado sus patrones hacia prácticas de binge drinking o “consumo de atracón”.
7. En nuestro ordenamiento jurídico no existe una visión integral y multidisciplinar del problema. La protección del menor se ha abordado, no como un verdadero problema de salud pública, sino como un problema de orden público, de seguridad vial, de convivencia en la vía pública o meramente como un problema de ruido y de destrozos de mobiliario urbano y deterioro de la limpieza viaria.
8. La actual protección jurídica prevista para mitigar los efectos negativos que el alcohol causa al menor es muy escasa, parcial y sectorializada, con distintos protagonistas que ostentan diversos títulos competenciales.
9. Las tendencias preocupantes de consumo de alcohol entre los jóvenes pueden combatirse eficazmente mediante múltiples políticas públicas, que deben ser adecuadamente combinadas entre sí.
10. En todas las medidas de protección del menor pueden concurrir potentes intereses legítimos, como sucede en este caso con los intereses económicos de la industria alcoholera, la publicitaria, la hostelera, etc.
11. Una de las medidas más importantes para proteger al menor es la fijación de una edad mínima para permitir el acceso a las bebidas alcohólicas y al propio consumo de alcohol.
12. La invocación a razones de salud pública debería llevar a los poderes públicos a intervenir de una forma más intensa en la disponibilidad y en la oferta de alcohol.
13. Los estudios realizados en la materia demuestran que implantar una adecuada política fiscal y de precios es una medida efectiva para desincentivar el consumo de alcohol.
14. Reducir la exposición de las personas menores de edad a la publicidad del alcohol supone un beneficio para la salud pública. Por ello, es necesario que el legislador básico estatal adopte medidas de intervención específicas sobre la publicidad y la promoción de bebidas alcohólicas.
15. Las posibilidades de mejora de la regulación publicitaria y el marketing de las bebidas alcohólicas son muy amplias, aunque algunas de ellas vienen directamente limitadas y condicionadas por normas comunitarias.
16. La autorregulación y la corregulación —en la que la función regulatoria se reparte entre las partes interesadas y el Gobierno o las autoridades u organismos reguladores nacionales— desempeñan un papel absolutamente relevante en materia de publicidad, que, además, viene directamente impulsado desde la Unión Europea. Esta obliga a los Estados miembro a fomentar y financiar la autorregulación y la corregulación. No obstante, habría que consensuar, clarificar y regular el propio papel que pueden desempeñar en la protección del menor, excluyendo su participación directa en materia de regulación, legislación y formulación de políticas.
17. Es necesario que el legislador mejore la actual regulación del etiquetado de las bebidas alcohólicas, imponiendo la obligación de proporcionar información sobre los ingredientes y el nivel calórico de la bebida, así como advertencias de salud pública sobre los riesgos de su consumo
