Resumen de Desempleo asistencial y control de rentas: análisis y reflexiones sobre la última jurisprudencia
- español
Este artículo examina los problemas derivados de la aplicación de los límites de renta, a efectos de la protección asistencial del desempleo en España. El análisis se ha construido a partir del estudio de la jurisprudencia más reciente de la Sala IV del Tribunal Supremo. El trabajo se aborda desde una perspectiva sistemática y crítica.
Se comienza con una breve introducción, en la que se explica la evolución de la protección del desempleo en España. La moderna protección del desempleo surge en España con la Ley 62/1961, de 22 de julio, que configura un esquema claramente contributivo. Este esquema se mantiene hasta la Ley Básica de Empleo de 1980, que introduce la protección asistencial, aunque en el marco de un esquema mixto. Se crea una prestación complementaria, que consiste en un subsidio para los desempleados con condicionamiento típicamente asistencial:
hay que acreditar una situación de necesidad especialmente cualificada por carecer de rentas superiores al salario mínimo y por tener responsabilidades familiares. Pero la nueva protección carece de una proyección universal, pues solo protege a quienes “hayan agotado la prestación”; se trata, pues, de una simple continuación de la protección contributiva sometida a la condición de insuficiencia de recursos. Esta protección complementaria, sin embargo, va tener una financiación no contributiva, pues la Ley Básica de Empleo prevé una participación estatal del 40 % en la financiación. La reforma de la Ley 31/1984 revisó el nivel asistencial, ampliando las entradas y ajustando la duración. Esta línea se mantendrá, en lo esencial, en las reformas posteriores, que, dentro del respeto a este marco, irán imponiendo mejoras o restricciones en función de la distinta coyuntura política y las exigencias financieras. La última crisis, que comienza en 2008, ha actuado en una doble dirección, porque, junto a medidas claramente restrictivas del gasto, como el incremento de la edad y la doble exigencia de renta -personal y familiar- para el subsidio de apoyo a la jubilación, también se ha impulsado el recurso a nuevas ampliaciones asistenciales de la cobertura.
Tras esta breve presentación, el trabajo pasa a analizar el requisito de la insuficiencia de rentas, tal y como actualmente está configurado, examinando los problemas que, en la jurisprudencia, se han planteado. En primer lugar, se explica la evolución que ha experimentado el concepto de “rentas” en la doctrina judicial, pasando de un concepto civil a un concepto más cercano al modelo fiscal tras la Ley 45/2002.
Después, se expone la imputación subjetiva de las rentas, distinguiendo, a estos efectos, entre el requisito de carencia de rentas y el de las “responsabilidades familiares”. El primero es un requisito general, tiene en cuenta únicamente los ingresos del solicitante y opera como requisito previo. Solo cuando se acredite el cumplimiento de este requisito genérico se entrará a valorar, en su caso, la renta de la unidad familiar a efectos de comprobar si se cumple, además, el requisito adicional de la existencia de responsabilidades familiares. Una vez aclarado que se trata de dos requisitos distintos, se pasa a analizar cada uno de ellos. El carácter personal de la renta plantea el problema de la imputación de los ingresos de los cónyuges cuando el régimen económico matrimonial es el de la sociedad de gananciales. Se explica que, en relación con esta cuestión, la jurisprudencia optó desde un principio por el criterio fiscal de la individualiza ción de las rentas frente al criterio civil de la acumulación, distinguiendo dos supuestos: a) Cuando las rentas se obtienen exclusivamente por el solicitante del subsidio, deben imputarse a él en su totalidad para determinar si se cumple o no el requisito de carencia de rentas y esto es así aunque el matrimonio se rija por el régimen legal de gananciales. b) Cuando consta probado que las rentas en cuestión se obtienen por ambos cónyuges, deberán dividirse entre ellos según su cuota de obtención. Esta solución judicial se plasma después en la norma reglamentaria. En el trabajo se hace una valoración crítica del criterio de la individualización y se exponen algunos ejemplos con el objetivo de mostrar sus disfunciones.
Respecto al requisito adicional de las responsabilidades familiares, se explica que, en realidad, opera como doble condición: el solicitante del subsidio debe tener al menos un familiar a cargo; si se cumple esta primera exigencia todavía habrá que cumplir una segunda, consistente en que la unidad familiar, considerada en su conjunto, no supere el tope de rentas establecido. En este sentido, se entiende que está a cargo el familiar que carece de rentas superiores al tope legal. Para determinar las rentas de la unidad familiar, por su parte, se deberán sumar los ingresos de todos los integrantes de dicha unidad y dividir el resultado por el número de personas que la incluyen, teniendo en cuenta que la unidad la integran también los familiares que no están a cargo del solicitante.
Posteriormente, se analiza la problemática específica que presenta cada tipo de renta: rendimientos de trabajo, prestaciones de la Seguridad Social, rendimientos de capital -mobiliario e inmobiliario-, rendimientos de actividades económicas, ganancias patrimoniales e imputación de rendimientos presuntos.
El trabajo se cierra examinando los efectos que produce el incumplimiento del requisito de carencia de rentas y/o de responsabilidades familiares en el derecho al subsidio que ya se hubiera reconocido, para lo cual se analiza en detalle la STS 19.2.2016 (recurso 3035/2014). Se trata de una sentencia importante en la que se aclara que la regulación prevista en el art. 279 LGSS, en relación con la suspensión y la extinción del derecho al subsidio, no es contradictoria con lo dispuesto en los arts. 25.3 y 47 de la LISOS, sino complementaria. Si el beneficiario obtiene unas rentas adicionales que hacen que supere el umbral legal y así lo comunica a la entidad gestora, se producirá la extinción o la suspensión del derecho, en función de si la obtención de esas rentas se mantiene por tiempo igual o superior a doce meses o no llega a esa franja de tiempo. Ahora bien, si el beneficiario no comunica este dato nos desplazamos a la normativa sancionadora: su conducta constituye una infracción grave que, conforme a lo dispuesto en el art. 47 de la LISOS, se sanciona con la extinción del derecho al subsidio. Tras valorar críticamente esta sentencia y los dos votos particulares que la acompañan, el trabajo defiende que hubiera sido preferible plantear una cuestión de inconstitucionalidad pues el régimen sancionador, en este punto, podría vulnerar los principios de proporcionalidad e igualdad.
- English
This article examines the problems derived from the application of income limits in relation to the assistance benefit of unemployment in Spain. The analysis has been made from the study of the most recent jurisprudence of the Fourth Chamber of the Supreme Court. This work is approached from a systematic and critical perspective.
It begins with a brief introduction, in which the evolution of unemployment protection in Spain is explained. The modern protection of unemployment arises in Spain with Law 62/1961, of July 22, which configures a clearly contributory scheme. This scheme is maintained until the Basic Employment Law of 1980, which introduces assistance protection, although within the framework of a mixed scheme. A complementary benefit is created, which consists of an allowance for the unemployed under the conditions of a typically defined assistance benefit: it is necessary to prove a situation of specially qualified need for lacking income above the minimum wage and for having family responsibilities. But the new protection lacks a universal scope, since it only protects those who “have used up the benefit”; it is, then, a simple continuation of contributory protection subject to the condition of insufficient resources. However, this complementary benefit is going to have non-contributory financing, since the Basic Employment Law foresees a 40% participation of the State in financing.
The reform of Law 31/1984 revised the level of assistance, expanding the entries and adjusting the duration. Basically, this line will be maintained in the subsequent reforms which, within this framework, will impose improvements or restrictions depending on the different political situations and financial demands. The last crisis, which began in 2008, has acted in a double direction, because, together with clearly restrictive measures on expenditure, such as the increase of age and the double requirement of income (personal and family) for the subsidy to support retirement, the use of new benefit extensions has also been promoted.
After this short presentation, the paper analyses the requirement of insufficient income, as it is currently configured, examining the problems that have been raised in jurisprudence. In the first place, the evolution of the concept of “income” in judicial doctrine is explained, going from a civil concept to a concept closer to the fiscal model after Law 45/2002.
Then, the paper deals with the subjective income allocation by making a distinction, in this respect, between the requirement of lack of income and that of “family responsibilities”. The former is a general requirement that only takes the income of the applicant into account and operates as a prerequisite. Only when this generic requirement is fulfilled, it will it be possible to assess, if applicable, the income of the family unit for the purpose of checking whether the additional requirement of family responsibilities is also met. Once it has been clarified that these are two different requirements, each of them is analysed. The personal nature of the income raises the question of the allocation of the spouses’ income when the matrimonial economic regime is that of joint property. In relation to this issue, this paper explains that, from the start, jurisprudence opted for the taxation criterion of individual income instead of the civil criterion of accumulation, by distinguishing two assumptions: a) when income is obtained exclusively by the applicant of the subsidy, it should be charged to him in full to determine whether or not the requirement of lack of income is met and this is true even if the marriage is governed by the legal regime of joint property; b) when it is proven that the income in question is obtained by both spouses, it must be divided among them according to their quota of obtaining. This judicial solution is then reflected in the regulatory standard.
In this article, a critical assessment of the criterion of individualization is made and some examples are presented in order to show its dysfunctions.
Regarding the additional requirement of family responsibilities, it is explained that, in reality, it operates as a double condition: the applicant for the subsidy must have, at least, one family member in charge; if this first requirement is met, a second one must still be met: the family unit, taken as a whole, must not exceed the established income limit. In this sense, it is understood that the relative who is in charge is the one whose income is below the legal limit. In order to determine the income of the family unit on its own, the income of all the members of such unit must be added and the result must be divided by the number of persons that include it, bearing in mind that the unit is also composed of the relatives who are not in charge of the applicant.
Subsequently, the specific problems presented by each type of income are analysed: work income, Social Security benefits, capital returns -movable and real estate-, income from economic activities, capital gains and allocation of presumed income.
This article concludes by examining the effects produced by the non-fulfilment of the requirement of lack of income and / or family responsibilities on the right to the subsidy that has already been recognized, for which STS (Supreme Court Judgement) 19.2.2016 is analysed in detail (resource 3035/2014). It is an important sentence in which it is clearly stated that the regulation provided for in article 279 LGSS (General Law on Social Security), in relation to the suspension and termination of the right to subsidy, is not contradictory with the provisions of articles 25.3 and 47 of the LISOS (Law on Offences and Penalties in the Social Order), but complementary. If the beneficiary obtains additional income that exceeds the legal threshold and the managing entity is informed, the extinction or suspension of the right will take place, depending on whether the obtaining of this income is maintained for a time equal to or greater than twelve months or it does not reach that time frame. However, if the beneficiary does not inform about it, we move to sanctioning regulations: his behaviour means a serious infraction that, in accordance with the provisions of article 47 of LISOS, is penalised with the extinction of the right to subsidy. After critically evaluating this judgement and the two particular votes that accompany it, this paper defends that it would have been preferable to raise a question of unconstitutionality because the sanctioning regime, at this point, could violate the principles of proportionality and equality.
