Las políticas de empleo público en España (1996-2017): diagnóstico y propuestas para su modernización y eficiencia

• José María de Luxán Meléndez ^[1]
  1. [1] Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

     Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

     Madrid, España

     
• Localización: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Revista del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ISSN 2254-3295, Nº. 141, 2019 (Ejemplar dedicado a: Economía y Sociología), págs. 141-172
• Idioma: español
• Títulos paralelos:
  • Public employment´s policies in Spain (1996-2017): diagnosis and a modernization/efficiency agenda
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• Resumen
  • español

    Por su dependencia del poder político y por su especialización en el interés general, el sector público se caracteriza por la utilización masiva del contrato de lealtad que para garantizar su imparcialidad y profesionalidad incorpora una exigencia de mérito y capacidad en la selección y en la promoción de los empleados públicos, y una garantía de inamovilidad reforzada. A esta idea se asocia una retribución mayor para los nombramientos y contratados indefinidos, que para los temporales, y para estos un modo de selección más flexible, que se adapte a necesidades inmediatas y no a las exigencias del ingreso en una carrera profesional, que se presume de larga duración, por lo que una variación significativa del peso de la temporalidad en el sector público parece incorporar una dualidad de las relaciones laborales y una importante disfunción de la naturaleza del empleo público que altera la calidad del servicio público.

    En España la política de empleo público actúa en un marco institucional centralizado que no tiene suficientemente en cuenta la presencia de políticas públicas y centros de poder político diferenciados, y en la que el ámbito de la negociación colectiva aparece limitado y fragmentado. Y en este contexto que en los últimos se desarrolla lastrada por la crisis financiera y económica internacional de 2008, que en España se extiende hasta 2013, ¿cuál ha sido la orientación de la política de empleo público en las Administraciones Públicas?, y ¿qué efecto puede haber tenido esta política pública en la capacidad de actuación de los poderes públicos? ¿Ha mejorado o empeorado la igualdad, la inclusión social, la capacidad de innovación y de liderazgo del sector público en la sociedad del conocimiento? ¿Altera el contrato de lealtad?, son las preguntas que se plantean en este trabajo.

    En este trabajo, se analizan las características de las fuentes estadísticas del empleo público, se describen alguno de los rasgos principales de la política de empleo público entre 1996 y 2017 y a partir de la información de la Encuesta de Población Activa y de la Contabilidad Nacional, se presenta su impacto en algunas variables del sector público que condicionan su capacidad de actuación y configuran el marco de relaciones laborales: el número de empleados, los costes de producción, el empleo de profesionales científico-técnicos, la edad, la temporalidad, el desempleo, la igualdad de género, y la inclusión social.

    Una administración pequeña y relativamente cara.

    España tiene una Administración Pública relativamente pequeña, tiene menos empleados y dedica menos gasto público que el promedio de países de la OCDE y de la Unión Europea, y los costes de producción de la administración son menores, pero para retribuir a sus empleados públicos relativamente gasta algo más que ellos.

    Una administración con menos capacidad de innovación y de liderazgo de la sociedad del conocimiento y del cambio social.

    La administración al disminuir la incorporación de técnicos, profesionales, científicos e intelectuales, al reducir la presencia de las cohortes de edad formadas en la democracia, puede haber frenado su capacidad de comprensión y liderazgo de la sociedad del conocimiento, lo que a medio plazo dificulta sus posibilidades de adaptación y pone en cuestión su capacidad de liderar el cambio social al que está obligada para remover los obstáculos que impidan o dificulten la igualdad.

    Al modificar las pautas de las relaciones laborales se han alterado las condiciones del contrato de lealtad que sustenta la Administración Pública. En la administración española se ha acentuado una pauta de relaciones laborales dual, en la que a los más jóvenes se oferta precariedad y se reserva la estabilidad del contrato de lealtad para los mayores.

    Una administración progresivamente envejecida en la que en 2017, como ya pasaba en 1987, el grupo mayoritario de sus empleados han nacido antes de 1968, y forma parte de las generaciones predigitales, cuya primera formación fue previa al cambio político y al proceso de modernización socioeconómica de la democracia.

    Un marco institucional rígido y centralizado al que le falta información estadística sobre el empleo público.

    A partir de criterios de política económica, orientados a favorecer el crecimiento de la economía, y reducir el déficit público, pero sin una consideración expresa sobre sus efectos a medio plazo en la política de empleo o en las políticas públicas a las que atiende, las decisiones más relevantes sobre el empleo público, que implican de manera rígida a la totalidad de las instituciones públicas, se siguen adoptando, en el marco del debate de los Presupuestos Generales del Estado, de manera detallada y centralizada por el Gobierno, modulado en los periodos de relevancia del dialogo social por los acuerdos Gobierno-Sindicatos y por el peso de las administraciones territoriales y funcionales.

    El modelo no cuenta con un sistema de información integral que vincule el registro de función pública con las estadísticas laborales o con los registros administrativos fiscales, de la Seguridad Social o de dependencia.

    Incrementar el empleo y estabilizar el gasto.

    Si se quiere que el sector público español se parezca más al promedio europeo y en su conjunto al de los países desarrollados, se debería optar por, en términos de PIB, estabilizar el gasto y en términos de Población Activa, incrementar el empleo público, lo que requiere para sustituir a la generación de los jóvenes de la transición incorporar 1.300.000 empleos, lo que no añadiría crecimiento neto alguno, y si para alcanzar la media de la zona OCDE o la media europea incorporar 385.000 empleos netos adicionales, de manera que la oferta de nuevo empleo durante los próximos 15 años debería estar próxima a 1.700.000 empleos.

    Para alcanzar el promedio de la OCDE o de la Unión Europea un modelo sencillo consiste en cambiar retribuciones por empleo y su viabilidad estará condicionada por el ritmo de crecimiento de la economía. Con diferentes variantes esta orientación supone que se puede tener en cuenta el crecimiento económico y consolidar las retribuciones de los ya empleados, asegurando en mayor o menor medida que su valor se actualiza, y con distintitas proporciones emplear el margen en nuevos empleos. No se trataría solo de dibujar un proceso de convergencia en el volumen de gasto o de empleo, si no preguntar por el modo de decidir y por el tipo de empleo que se quiere incorporar.

    Crecer en innovación y asegurar una trayectoria profesional sostenible.

    La capacidad de innovación para atender las demandas y multiplicar los apoyos de las políticas públicas vinculadas al cambio y a las transformaciones de la sociedad del conocimiento se verá favorecida si se acelera el ritmo de incorporación al sector público de técnicos y profesionales, científicos e intelectuales, en un escenario que integre una oferta de estabilidad laboral y una nueva estructura retributiva que mejore la carrera profesional, limitando las retribuciones del inicio y sin ampliar las diferencias salariales internas, alargar el tiempo necesario para llegar hasta los escalones de mayor retribución, extendiendo el principio de mérito y capacidad como único criterio para la mejora retributiva, de manera que pueda asegurarse una trayectoria profesional sostenible, que además de la igualdad de género en la dirección de las Administraciones Públicas, permita acelerar la incorporación de personas con discapacidad.

    Crecer en innovación debe ir acompañado de una significativa reducción de la precariedad de la oferta a los nacidos en la democracia, y configurar un programa de empleo orientado a incorporar en el sector público a las generaciones formadas en la sociedad en red, una apuesta para incorporar las cohortes de edad digitales, que permita rejuvenecer los servicios públicos y evitar un reemplazo generacional abrupto.

    Flexibilizar el modelo de decisión, impulsar la negociación colectiva y mejorar la estadística de empleo público.

    Es imprescindible contar instrumentos para medir, con un observatorio para evaluar el desarrollo de una política pública, pero su alcance solo sirve para informar no para sustituir la decisión pública, para lo cual además es imprescindible mejorar la estadística de empleo público.

    El modo actual de decisión sobre el empleo público participa de una concepción que supone una organización única en la que desde los Presupuestos Generales del Estado se toman decisiones muy detalladas que afectan de manera estructural a la totalidad de las instituciones públicas. Un modo que en gran medida actúa de manera centralizada sobre una pluralidad de políticas públicas y de centros de poder político diferenciados, que responden a una gran diversidad de demandas y apoyos sociales y que cuenta con una anómala dualidad en la negociación colectiva, que por razones históricas según el tipo de contrato o nombramiento separa el ámbito negociación y participación de los trabajadores de la misma institución y limita la capacidad de negociación, que se presenta frenada por el ejercicio del poder soberano.

    Reducir la rigidez e incrementar la descentralización funcional y territorial en el proceso de decisión permitiría mejorar la conexión entre ingresos y gastos, aumentar la transparencia y facilitar la participación de los actores sociales y territoriales. Una cuestión clave del proceso de decisión está necesariamente unida al papel del diálogo social, que necesita reforzar la negociación colectiva en el ámbito público, y eliminar la duplicidad de cauces de representación.

  • English

    Because of its dependence on political power and its specialization in the general interest, the public sector is characterized by the massive use of a loyalty contract that, in order to guarantee its impartiality and professionalism, incorporates a requirement of merit and capacity in the selection and promotion of public employees, and a guarantee of enhanced immobility. This idea is associated with higher salaries for appointments and permanent contracts than for temporary ones, and for these ones a more flexible mode of selection, which is adapted to immediate needs and not to the requirements of entering a professional career, of a longer duration, presumably, so a significant variation of the weight of temporality in the public sector seems to incorporate a duality of labour relations and an important dysfunction of the nature of public employment that alters the quality of public service.

    In Spain, the public employment policy acts in a centralized institutional framework that does not sufficiently take into account the presence of public policies and differentiated centres of political power, and in which the scope of collective bargaining appears limited and fragmented. And within this context, in the last few years such policy has been burdened with the international financial and economic crisis of 2008, which was extended until 2013 in Spain, several questions arise: What has been the orientation of the public employment policy in public administrations? What effect could this public policy have had on the ability of public authorities to act? Have equality, social inclusion, capacity for innovation and leadership of the public sector improved or worsened in the knowledge society? Does it alter the loyalty contract? In this paper, we analyse the characteristics of the statistical sources of public employment, describe some of the main features of the public employment policy between 1996 and 2017 and from the information of the Active Population Survey and National Accounts, we present its impact on some variables of the public sector that determine its capacity of action and configure the framework of labour relations: number of employees, production costs, employment of scientific-technical professionals, age, temporary employment, unemployment, gender equality, and social inclusion.

    A small and relatively expensive administration.

    Spain has a relatively small public administration with fewer employees and spends less public expenditure than the average of OECD countries and the European Union, and the production costs of the administration are lower, but it relatively spends more than them to pay its public employees.

    An administration with less capacity for innovation and leadership in the knowledge society and social change.

    Due to the reduction in the number of technicians, professionals, scientists and intellectuals, by decreasing the presence of age groups educated in the democracy period, the administration may have slowed down their capacity of understanding and leadership in the knowledge society, which in a medium term makes it difficult to adapt and question its capacity to lead the social change to which it is obliged in order to remove the obstacles that impede or hinder equality.

    By modifying the patterns of labour relations, the conditions of the loyalty contract that supports the public administration have also been altered. In the Spanish administration, a dual labour relation pattern stands out, in which precarious work is offered to the youngest and the stability of the loyalty contract is reserved for the elderly.

    A progressively ageing administration in which in 2017, as it happened in 1987, the majority of its employees were born before 1968, and is part of the predigital generations, whose first education was previous to the political change and to the process of socioeconomic modernization of the democracy period.

    A rigid and centralized institutional framework that lacks statistical information on public employment.

    Based on economic policy criteria, aimed at encouraging the growth of economy, and reducing public deficit, but without taking into consideration its medium-term effects on employment policy or on the public policies it deals with, most relevant decisions on public employment, which rigidly imply the totality of public institutions, are still adopted, in the framework of the debate of the General State Budget, in a detailed and centralized manner by the Government, modulated in periods of relevance of social dialogue by the agreements Government-Unions and by the weight of regional and functional administrations.

    The model does not have a comprehensive information system that links the registry of public function with labour statistics or fiscal administrative records, social security or dependency.

    Increasing employment and stabilizing expenditure.

    If we want the Spanish public sector to be more similar to the European average and, as a whole, to that of developed countries, in terms of GDP, we should stabilize expenditure and, in terms of Active Population, we should increase public employment, which requires 1,300,000 jobs to replace the generation of young people who belong to the political transition period; however, this action would not add any net growth, and to reach the average of the OECD area or the European average we should create 385,000 additional net jobs, so that the offer of new employment during the next 15 years should be close to 1,700,000 jobs.

    In order to reach the OECD average or that of the European Union, a simple model consists of changing remuneration for employment and its viability will be conditioned by the economic growth rate. With different variants, this orientation means that economic growth can be taken into account and the salaries of those already employed can be consolidated, ensuring, to a greater or lesser extent, that their value is updated, and with different proportions to use the margin in new jobs. It would not be just a matter of drawing a process of convergence in the volume of expenditure or employment, but of asking about the way of making decisions and the type of employment that one wants to incorporate.

    Growing in innovation and ensuring a sustainable career.

    The capacity for innovation to meet the demands and multiply the support of public policies linked to change and transformations in the knowledge society will be favoured if the pace of incorporation of technicians and professionals, scientists and intellectuals into the public sector is speeded up. Such an scenario should integrate stable employment and a new salary structure that improves professional careers, limiting the remuneration of the beginning and without widening the internal salary differences, extending the time necessary to reach the highest salary levels, extending the principle of merit and capacity as the sole criterion for compensation improvement, so that a sustainable career path can be ensured, which together with gender equality in the management of public administrations, allows to accelerate the inclusion of people with disabilities.

    The growth in innovation must be accompanied by a significant reduction in the number of precarious jobs offered to those born in democracy, and by setting up an employment program aimed at including the generations educated in the networked society into the public sector, a commitment to incorporate the digital age cohorts, which allows rejuvenating public services and avoiding an abrupt generational replacement.

    Making the decision model more flexible, promoting collective bargaining and improving public employment statistics.

    It is essential to have instruments to measure, with an observatory to evaluate the development of public policies, but its scope only serves to inform, not to replace public decisions, for which it is also essential to improve public employment statistics.

    The current mode of making decisions on public employment is related to the conception of a unique organization in which very detailed decisions are taken from the General State Budget and structurally affect the totality of public institutions. To a large extent, such mode acts in a centralized manner on a plurality of public policies and differentiated centres of political power, which respond to a great diversity of demands and social support and that has an anomalous duality in collective bargaining, which for historical reasons according to the type of contract or appointment, separates the negotiation and participation of workers from the same institution and limits the negotiation capacity, which is held back by the exercise of sovereign power.

    Reducing rigidity and increasing functional and regional decentralization in the decision-making process would improve the connection between revenues and expenditure, increase transparency and facilitate the participation of social and regional actors. A key issue in the decision-making process is necessarily linked to the role of social dialogue, which needs to reinforce collective bargaining in the public sphere, and to eliminate the duplicity of representation channels.