La coordinación de la protección por desempleo en los Reglamentos de Coordinación de la UE y su reforma

• Alfredo Novales Bilbao ^[1]
  1. [1] Subdirector General Adjunto de Prestaciones por Desempleo. Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) (puesto ocupado en la fecha de redacción del artículo; actualmente Jefe de Sección de la Consejería de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social ante la OIT, en la Representación Permanente de España en Ginebra ante NU y otros OOII)
• Localización: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Revista del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ISSN 2254-3295, Nº. 142, 2019 (Ejemplar dedicado a: Derecho social Internacional y Comunitario), págs. 101-130
• Idioma: español
• Títulos paralelos:
  • Coordination of unemployment benefits in the Regulations of the European Union and their reform
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• Resumen
  • español

    La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el TFUE y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Además, la libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior que ha sido reafirmada por el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

    El principal instrumento normativo del derecho de la Unión para regular la libre circulación es la Directiva 2004/38 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

    Por otro lado, y con el principal objetivo de facilitar la libre circulación de los trabajadores e impedir los obstáculos a la libre circulación y la discriminación por razón de nacionalidad, el Reglamento (CE) 883/2004 sobre coordinación de los sistemas de seguridad social, establece unas normas comunes para proteger los derechos a prestaciones de seguridad social cuando se circula dentro de la UE (así como en Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza).

    Estas normas garantizan a los ciudadanos de la UE los siguientes derechos:

    • Buscar trabajo en otro país de la UE.

    • Trabajar sin necesidad de un permiso de trabajo.

    • Residir en el país con este fin.

    • Permanecer en el país después de que haya terminado el trabajo.

    • Disfrutar de los mismos derechos que los nacionales en el acceso al empleo.

    En el capítulo de las prestaciones por desempleo, quedan configurados una serie de mecanismos de coordinación, como son la totalización o agregación de períodos, la exportación de la prestación y el tratamiento de los trabajadores transfronterizos. Este artículo analiza en detalle la regulación de los mismos y profundiza en los debates que surgen en su aplicación.

    En diciembre de 2016, la Comisión Europea publicó una propuesta de reforma del Reglamento (CE) 883/2004 sobre coordinación de los sistemas de seguridad social con el objetivo de adaptar la normativa a los cambios sociales para impulsar los flujos migratorios y facilitar la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión; garantizar la eficiencia y efectividad de la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, dotando de mayor claridad, transparencia y facilidad de aplicación a las normas de coordinación en este ámbito; potenciar la correlación entre la recaudación de cotizaciones sociales y la responsabilidad en el abono de las prestaciones de seguridad social; y promover la eficiencia de las normas en términos de coste, cargas administrativas y riesgo de fraude o error administrativo.

    En concreto, en lo que respecta a las prestaciones por desempleo, el proyecto de Reglamento actualiza las normas sobre totalización y exportabilidad, y la coordinación de las prestaciones por desempleo para los trabajadores fronterizos y transfronterizos:

    • Permite a los Estados miembros prorrogar el periodo de tiempo durante el cual se autoriza a los solicitantes de empleo a exportar sus prestaciones por desempleo hasta la conclusión del periodo durante el cual tienen derecho a percibirlas, en lugar del límite actual de seis meses.

    • Fomenta un vínculo más estrecho entre el mercado de trabajo del Estado miembro responsable de proporcionar las prestaciones por desempleo y la persona desempleada, al permitir que los Estados miembros exijan que la persona trabaje al menos un mes en su territorio antes de totalizar los periodos anteriores en los que trabajó previamente a la solicitud de prestación por desempleo. De lo contrario, se hace cargo de la totalización el Estado miembro en el que la persona haya trabajado anteriormente, si esta ha trabajado allí al menos durante un mes.

    • Establece un vínculo más estrecho entre el mercado de trabajo del Estado miembro responsable de proporcionar las prestaciones por desempleo y la persona desempleada, al cambiar el Estado miembro responsable del pago de las prestaciones por desempleo, que pasa de ser el de residencia a aquel en el que estuviera situado el último empleo en caso de que la persona haya trabajado en él al menos durante tres meses.

    De los cuatro principales aspectos de la reforma, este artículo atenderá en concreto a las causas que motivan la propuesta y las consecuencias que derivarían de la aprobación de la modificación en los mecanismos de coordinación en el ámbito de las prestaciones por desempleo, con alguna referencia relacionada al acceso a las prestaciones sociales de los ciudadanos económicamente inactivos que se desplazan dentro de la UE.

    En cuanto a la metodología de trabajo, se ha analizado la extensa jurisprudencia que se cita a lo largo del artículo para poner el acento en las dificultades de interpretación y aplicación de los Reglamentos de Coordinación en el capítulo del desempleo. Los datos ofrecidos en el artículo han sido extraídos de las estadísticas anuales, hoy todavía muy incompletas, recabadas por la Comisión Europea, así como en los documentos de su propuesta de revisión de los reglamentos.

    El seguimiento del proceso de reforma se ha llevado a cabo mediante la participación en las reuniones del grupo de trabajo creado al efecto por la Comisión Europea.

    La conclusión del proceso de reforma es todavía incierta. El documento del Consejo de 25 de marzo de 2019, ofrece un análisis del acuerdo provisional alcanzado que se someterá a una primera lectura en el Parlamento. De manera resumida, los aspectos que la Presidencia ha resuelto avanzar una vez discutido provisionalmente por el Parlamento la propuesta de reforma presentada por la Comisión Europea, son los siguientes:

    • Crear un vínculo mínimo de actividad del trabajador con el mercado laboral del Estado miembro antes de la agregación de los períodos de seguro, para que la protección por desempleo se conceda en uno de los dos últimos Estados de actividad.

    • Establecer un período mínimo de exportación de la prestación por desempleo, desde el Estado de actividad al Estado de residencia, con la posibilidad de que las instituciones competentes lo amplíen hasta el final del derecho de la persona a recibir beneficios.

    • Determinar el Estado miembro competente para aplicar el principio lex loci laboris en el caso de trabajadores fronterizos.

  • English

    The European Union citizenship grants every citizen of the EU a fundamental and individual right to move and reside freely within the territory of the Member States, subject to the limitations and conditions laid down in the TFEU and in the provisions adopted for its implementation. Furthermore, the free movement of persons constitutes one of the fundamental rights of the internal market which has been reaffirmed by Article 45 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

    The main legislative instrument of the European Union law to regulate free movement is Directive 2004/38 EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely in the territory of the Member States.

    On the other hand, and with the main objective of facilitating the free movement of workers and preventing obstacles to free movement and discrimination based on nationality, Regulation (EC) 883/2004 on the coordination of Social Security systems, establishes common rules to protect the rights to social security benefits when moving within the EU (as well as in Iceland, Liechtenstein, Norway and Switzerland).

    These rules guarantee EU citizens the following rights:

    • To look for a job in another EU country.

    • To work without a work permit.

    • To reside in the country for this purpose.

    • To stay in the country after the job is finished.

    • To enjoy the same rights as nationals in accessing employment.

    In the chapter on unemployment benefits, a series of coordination mechanisms are configured, such as the totalization or aggregation of periods, the export of benefits and the treatment of cross-border workers. This article analyses in detail the regulation of these ones and deepens into the debates that arise in its implementation.

    In December 2016, the European Commission published a proposal to reform Regulation (EC) 883/2004 on the coordination of social security systems with the aim of adapting the regulations to social changes to boost migratory flows and facilitate the freedom of movement of citizens of the Union; ensure the efficiency and effectiveness of the coordination of Social Security systems, providing greater clarity, transparency and ease of implementation to the coordination rules in this area; enhance the correlation between collecting social contributions and the responsibility for the payment of social security benefits;

    and promote the efficiency of rules in terms of cost, administrative burdens and risk of fraud or administrative error.

    In particular, with regard to unemployment benefits, the Regulation project updates the rules on totalization and exportability, and the coordination of unemployment benefits for border and cross-border workers:

    • It allows Member States to extend the period of time during which job seekers are authorized to export their unemployment benefits until the end of the period during which they are entitled to receive them, instead of the current limit of six months.

    • It fosters a closer bond between the labour market of the Member State responsible for providing unemployment benefits and the unemployed worker, by allowing Member States to require that workers work at least one month in their territory before totalling the previous periods when they worked before applying for the unemployment benefit. Otherwise, the Member State in which the worker has worked previously is responsible for the totalization, if the person has worked there for at least one month.

    • It establishes a closer bond between the labour market of the Member State responsible for providing unemployment benefits and the unemployed person, by changing the Member State responsible for the payment of unemployment benefits, which changes from the residence status to that in which the last job was located in case the person worked there for at least three months.

    Of the four main aspects of the reform, this article will particularly address the causes that motivate the proposal and the consequences that would result from the approval of the modification in the coordination mechanisms in the field of unemployment benefits, with some reference related to accessing social benefits for economically inactive citizens moving within the EU.

    Regarding the work methodology, the extensive jurisprudence cited throughout the article has been analysed in order to highlight the difficulties of interpretation and implementation of the Coordination Regulations in the unemployment chapter. The data offered in the article have been extracted from annual statistics, still very incomplete today, collected by the European Commission, as well as from the documents of the proposed revision of regulations.

    The follow-up of the reform process has been carried out through participation in the meetings of the working group created for this purpose by the European Commission.

    The conclusion of the reform process is still uncertain. The Council document of 25 March 2019 offers an analysis of the provisional agreement that will be submitted to a first reading in Parliament. In summary, the aspects that the Presidency has decided to move forward once the proposal for reform presented by the European Commission has been discussed provisionally by Parliament, are the following:

    • To create a minimum bond of activity of the worker with the labour market of the Member State before the aggregation of periods of insurance, so that unemployment protection can be granted in one of the last two States of activity.

    • To establish a minimum period of export of the unemployment benefit, from the State of activity to the State of residence, with the possibility that the competent institutions extend it until the end of the right of the person to receive benefits.

    • To determine the competent Member State to apply the lex loci laboris principle in the case of border workers.