Ambivalent character of leave policies development in Croatia: between pronatalist and gender equality agenda
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Ivana Dobrotic [1]
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[1] University of Zagreb
University of Zagreb
Croacia
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- Localización: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Revista del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ISSN 2254-3295, Nº. 136, 2018 (Ejemplar dedicado a: Políticas de permisos y su aplicación en países del Mediterráneo y Sudamérica), págs. 107-126
- Idioma: inglés
- Títulos paralelos:
- Carácter ambivalente del desarrollo de las políticas de permisos parentales en Croacia: entre la promoción de la natalidad y la igualdad de género
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Resumen
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En este artículo se analiza el desarrollo de las políticas de permisos parentales en Croacia, haciendo hincapié en las razones para las reformas y considerando dicho desarrollo como prioritario desde el punto de vista de la igualdad de género. Más concretamente, dependiendo de las ideas y normas dominantes en un país y época dados, el diseño de las políticas de permisos parentales presenta varios aspectos que implican diferentes supuestos en cuanto a la igualdad de género y clase social. Conocer esto es especialmente importante si se quieren comprender los resultados del diseño concreto de una política de permisos, así como trabajar en la dirección necesaria para transformar la igualdad de género dentro de las políticas de permisos parentales. Croacia presenta un caso interesante para analizar la interacción entre las diferentes ideas sobre las políticas de permisos y la dimensión sesgada por la igualdad de género en cuanto al diseño de las mismas. Por un lado, demuestra la resistencia al cambio de unas políticas establecidas anteriormente y evidencia que las ideas incoherentes en el nuevo diseño de políticas de permisos no sirven para reemplazar directamente a las establecidas. Sin embargo, por otro lado, estas ideas sirven para introducir nuevos elementos de forma gradual en el diseño de dichas políticas, que pronostican cambios específicos en la igualdad de género a lo largo de la línea social.
Tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Croacia formaba parte del Estado socialista de Yugoslavia, se produjo un gran desarrollo de las políticas de permisos parentales. Dichas políticas formaban parte de un paquete de medidas cuyo objetivo era ampliar el mercado laboral femenino, muy demandado dentro del contexto de la industrialización extensiva.
El proceso de emancipación de la mujer dirigido por el gobierno introdujo un permiso de maternidad postnatal de un año de duración destinado a las mujeres trabajadoras, con un nivel de prestación similar al salario previo y dividido en permiso de maternidad, que podía utilizarse 28 (o 45) días antes del parto y hasta que el hijo cumpliera los seis meses de edad, y un permiso de maternidad adicional hasta el primer año de vida del hijo. El diseño de esta política de permisos estaba basado en el supuesto de igualdad de género y dirigido exclusivamente a madres trabajadoras, en tanto que no se cuestionaba el papel del trabajo del padre como sustento principal del hogar. Se fomentaba de forma explícita un modelo paternal dentro del cual se esperaba que, tras el parto, la mujer abandonara el mercado laboral de forma temporal, lo cual está profundamente arraigado dentro de los valores y normas sociales actuales de Croacia.
Tras la caída del Estado socialista, Croacia heredó este permiso postnatal de maternidad de un año de duración con el nivel de prestación del salario previo y los elementos básicos del régimen de permisos parentales han mostrado una fuerte resistencia a las nuevas ideas procedentes tanto de los actores nacionales como internacionales. Sin embargo, unos pocos elementos de estas nuevas políticas se han integrado de forma gradual dentro de este régimen, basándose en ideas procedentes de varios modelos de políticas y que, finalmente, han acabado aportando un carácter contradictorio en el diseño de las políticas de permisos. Como se muestra en este artículo, las iniciativas de la reforma desde 1990 se han basado en ideas y elementos intrínsecos de diferentes modelos con distintos objetivos y características para el diseño de las políticas de permisos. Por un lado, con la llegada de la transición, Croacia ha experimentado un cambio en el modelo que guía el desarrollo de las políticas de los permisos, el cual ha traído consigo nuevos objetivos e instrumentos. Se ha producido un cambio evidente desde el modelo de familia de doble renta promocionado por el Estado hacia el modelo centrado en la familia; el primero se basaba en el permiso de maternidad de un año y los servicios de Educación y Cuidado de la Primera Infancia desarrollados moderadamente en aquel momento (según sus siglas en inglés ECEC), que anticipaban la activación del modelo de inversión social. El modelo centrado en la familia proponía refrendar los objetivos pronatalistas y los roles de género tradicionales, asignando a la mujer la función reproductiva como rol primario y demandaba políticas de permisos que les permitieran abandonar el mercado laboral para contribuir a la «renovación demográfica». Tras el fracaso de las propuestas de dichas políticas, que pretendían suplantar las políticas de permisos parentales heredadas del período socialista (por ejemplo, con la introducción de un permiso de maternidad obligatorio de tres años y la profesión remunerada de cuidadora maternal, seguida de la eliminación de guarderías), estas demandas llevaron finalmente a la introducción de un permiso de maternidad de tres años para los padres que tuvieran tres o más hijos y en el caso de múltiples nacimientos, así como al aumento de la prestación. Por otro lado, las políticas pronatalistas nacionales que solicitaban reformas centradas en la familia se enfrentaban de forma ocasional con las ideas que provenían de los actores internacionales. En primer lugar, las instituciones financieras internacionales exigían un modelo liberal-residual de bienestar, demandando recortes también en el área de los permisos parentales, que se puso en marcha en la década de 1990 y primeros años de la de 2000. Posteriormente, la UE saltó al ruedo con sus políticas ambiguas de igualdad de género y exigió las cuotas de los padres dentro del diseño de las políticas de permisos, implantando en 2013 las cuotas de dos meses para ellos. Sin embargo, las cuotas solamente se aprobaron para las familias de doble renta y para el caso de los permisos parentales de ocho meses (anteriormente seis meses para el permiso de maternidad adicional), los cuales pueden utilizarse en el caso del nacimiento del primer y segundo hijos, imponiendo diferentes acuerdos de género para diferentes grupos de padres.
Por todo ello, Croacia fracasó en la formulación de un modelo coherente de políticas que llevasen a reformas en los permisos; sin embargo, solo se consiguieron unas reformas desacertadas y faltas de coordinación que introdujeron una amalgama ambivalente en el diseño de políticas de permisos. Así, se combina el modelo centrado en la familia (un largo permiso de maternidad, un permiso de tres años para algunos padres, la condición de padre-cuidador en la ciudad de Zagreb) con elementos orientados hacia el modelo de igualdad de género (cuotas de dos meses para padres) así como con elementos pronatalistas (permisos más largos y régimen de cuidados retribuidos para familias con más hijos), con el riesgo de fomentar que las mujeres con más hijos y un nivel socioeconómico más bajo abandonasen el mercado laboral. Las políticas de permisos jugaron un papel totalmente decisivo y se consideraron principalmente como un instrumento político a favor de las políticas pronatalistas y no como un instrumento de igualdad de género en sí mismas.
Las recientes reformas y debates, esto es, el hecho de basar las propuestas de reforma en elementos tanto del modelo familiar como el de gasto social y la introducción real de la condición de padre-cuidador en la ciudad de Zagreb, que abogaba por una solución apropiada especialmente para las madres sin cualificación profesional y familias con bajos ingresos (también familias que viven en zonas despobladas), solamente han servido para fortalecer las políticas mencionadas anteriormente. También han fomentado la ambigüedad del diseño de políticas de permisos e introducido un riesgo del desarrollo adicional de regímenes de permisos contradictorios en su forma, que tienden a insistir en diferentes acuerdos de igualdad de género divididos según las líneas sociales.
- English
The paper explores the development of childcare-related leave policies in Croatia, putting a specific focus on «rationale» behind the reforms, with the leave policies development being considered primary through a gender lens. Namely, depending on dominant ideas and norms in particular country and time, leave policy design may have various features, involving different gender and class-related assumptions. Their understanding is particularly important if one wants to understand the outcomes of particular leave policy design as well as to work to transform the gendered nature of leave policies. Croatia makes an interesting case to explore the interaction between different policy ideas and the gendered dimension of leave policy design. On the one hand it demonstrates a resistance of once established policies as changeable and incoherent ideas behind the leave policy-making failed to undermine directly once established leave scheme; however, on the other hand these ideas succeed in gradual introduction of new elements in leave policy design, which foresee specific gender arrangements along social lines.
An intense development of leave policies in Croatia started after the Second World War, when Croatia formed a part of socialist Yugoslavia. Leave policies formed a lynchpin of policy package which aimed to expand women’s labour market supply, greatly needed in the context of extensive industrialisation. The state-led process of women’s emancipation thus brought a one-year, post-natal maternity leave aimed at employed women, paid at the level of previous salary – divided into maternity leave which could be used 28 (or 45) days before the birth and until the child turns six months of age, and additional maternity leave which may be used until the child turns one. The leave policy design was based on gendered assumptions and it supported solely working mothers, while the father’s role as a primary breadwinner was not questioned. It explicitly supported a parenting model within which it was expected from women to temporary withdraw from the labour market after the childbirth, deeply ingrained in present values and norms in Croatia.
After the collapse of state socialism, Croatia inherited a one-year, post-natal maternity leave paid at the level of previous salary, and the basic elements of the leave scheme have shown a high resistance to new policy ideas coming from both national and international actors. However, few new policy elements become gradually integrated within this scheme, relying on ideas coming from various policy paradigms and eventually bringing in an inconsistent character of leave policy design. As shown in this paper, reform initiatives since 1990s relied on ideas and elements inherent to different policy paradigms, asking for different goals as well as the features of leave policy design. On the one hand, with the onset of transition, Croatia has experienced a shift in main paradigm driving the leave policy development, which brought in new policy goals and instruments. There was a clear shift from state-led promotion of dual-earner family model, which reposed on oneyear maternity leave and for that time moderately developed early childhood education and care services, prefiguring in some respects the activation dimension of the social investment paradigm, towards the familialistic paradigm. Familialistic paradigm aimed to endorse pronatalist goals and traditional gender roles, assigning women a reproductive function as a primary one, and asked for leave policies which would allow them to withdraw from the labour market in order to contribute to «demographic renewal». After a failure of policy proposals, which aimed to directly undermine leave policies inherited from socialist period (e.g. introduction of compulsory three-year maternity leave and a paid profession of mother caregiver, followed by the withdrawal of nurseries), these demands eventually resulted in introduction of three-year maternity leave for parents of three or more children and in the case of multiple births as well as increased leave benefits.
On the other hand, a domestic-driven pronatalist agenda which asked for familialistic reforms was occasionally confronted with ideas coming from international actors. First, international financial agencies demanded a liberal-residual welfare regime, asking for cuts also in the area of leave benefits which was implemented in 1990s and early 2000s.
After that also the EU entered the policy arena with its ambiguous gender equality agenda, and demanded father’s quotas within the leave policy design, bringing in twomonths fathers quotas in 2013. However, the quotas were enacted solely for dual-earner families and in the case of eight-months parental leave (former six-months additional maternity leave), which may be used in the case of the birth of the first and the second child, imposing different gender arrangements for different groups of parents.
Croatia thus failed to formulate a coherent policy paradigm, which would drive a leave policy reforms, what resulted in often, ill-advised and uncoordinated reforms and brought an ambivalent amalgam of leave policy design. It combines both familialistic (e.g.
comparatively long maternity leave, a three-year leave for some parents, parent-caregiver status in the City of Zagreb) and gender equality (e.g two-months father’s quotas) oriented elements as well as pronatalist elements (e.g. longer leaves and cash-for-care scheme target families with more children), and run the risk to encourage women with more children and of lower socio-economic status to withdraw from the labour market.
Leave policies remained highly instrumental and primary seen as a policy instrument, which may serve pronatalist agenda, and not a gender equality per se. Recent reforms and discussion, i.e. the reliance on elements of both familialistic and social investment paradigm in reform proposals and actual introduction of parent-caregiver status in the City of Zagreb, which started to be advocated as a solution appropriate especially for lowskilled mothers and low-earning families (also families living in depopulated areas), only strengthen this. It also strengthened an ambiguity of leave policy design, and pose a risk of further development of leave scheme inconsistent in its character, which tend to insist on different gender arrangements divided along social lines.
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