The external dimension of EU migration policy and the functioning of the conditionality mechanism in partner countries

• Tineke Strik ^[1]
  1. [1] Radboud University Nijmegen

     Radboud University Nijmegen

     Países Bajos

     
• Localización: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Revista del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ISSN 2254-3295, Nº. 130, 2017 (Ejemplar dedicado a: Migraciones Internacionales), págs. 45-71
• Idioma: inglés
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• Resumen
  • español

    Este artículo trata sobre las consecuencias de la externalización de las políticas migratorias de la UE a terceros países, para los emigrantes y las políticas de dichos terceros países. De forma más específica, tiene como objetivo aclarar el posible impacto del mecanismo de condicionalidad y cómo este impacto influye en la coherencia de la dimensión externa de la política migratoria de la UE.

    Desde el Tratado de Ámsterdam, la UE ha desarrollado un complejo sistema de instrumentos políticos, legales y financieros para definir la cooperación con terceros países en la gestión de la migración, las fronteras y el asilo político dentro del denominado Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (según sus siglas en inglés GAMM). Estos incluyen, por ejemplo, los acuerdos de readmisión y obtención de visados, movilidad y agendas comunes sobre migración y movilidad, diálogos a alto nivel, declaraciones conjuntas y marcos económicos (Carrera et al. 2015; Eisele, 2014). Dentro de las políticas de migración externa de la UE hay una tendencia a desviar el centro de atención desde los países de origen a los de tránsito, a pesar de que conseguir los compromisos de estos países de tránsito es más complejo ya que carecen de obligaciones legales para readmitir emigrantes que pasen por sus países. Por tanto, es crucial crear apoyos y ofrecer incentivos a los terceros países a cambio de cooperación en estos temas. Bajo el principio de «más por más», las negociaciones con terceros países sobre el control de migración incluyen incentivos, tales como beneficios comerciales, liberalización de visados o apoyo financiero directo para fortalecer sus controles aduaneros, restringir sus políticas de visados y readmitir a los emigrantes irregulares. No obstante, a pesar del número creciente de instrumentos y políticas implicadas en la cooperación sobre la migración, la UE todavía está buscando unos incentivos más satisfactorios para combatir la migración irregular y dirigir la migración legal hacia la UE. En su Marco de Asociación de 2016, la Comisión anunció que desviaría su enfoque del mecanismo «más por más» al «menos por menos», incluyendo los apoyos y las herramientas de más áreas políticas, como la ayuda para el desarrollo.

    En su formato original, la condicionalidad de la ayuda extranjera se centró en la promoción de la protección de derechos humanos, el buen gobierno y la aplicación de la ley. Este nuevo movimiento de condicionalidad tiene un mayor carácter de transacción, y se centra en lograr resultados específicos en cuanto a las políticas del país donante. Debido a que este enfoque global, que incluye los beneficios o inconvenientes potenciales relacionados con todas las áreas políticas, tales como las políticas de vecindad, ayudas al desarrollo, comercio, energía, etc., puede provocar conflictos internos de los objetivos de la UE y conducir a cuestiones sobre la priorización y coherencia de los objetivos de la UE frente a las aspiraciones de las políticas de países socios, pero también sobre el impacto en los países socios y los emigrantes que residen en los mismos. A medida que se elaboran las consecuencias (potenciales) de este mecanismo de condicionalidad, este artículo analiza hasta qué punto la UE retoma los objetivos GAMM de lograr una situación beneficiosa para todos (tanto para la UE como para terceros países y para los emigrantes) y crear una asociación en términos igualitarios.

    Respecto al impacto sobre los emigrantes, tendré en cuenta el enfoque del desarrollo humanitario que incluye los derechos fundamentales y el desarrollo del emigrante, siguiendo las líneas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (véase Sen 1999; PNUD 2009). A pesar de que el GAMM tiene en mente a los emigrantes como uno de sus objetivos, este enfoque global está ausente en la actualidad en la aplicación del GAMM. Según una evaluación reciente de los pilares del GAMM, se llegó a la conclusión de que el enfoque en la construcción de capacidades y el fortalecimiento institucional puede que no se traduzca finalmente en un beneficio directo para los emigrantes. (Picard y Greco Tonegutti, 2014). Por el contrario, la cooperación más bien conduce a un empeoramiento de la situación de los derechos humanos de los emigrantes, ya que un cierto número de los países socios presenta un conocido historial negativo respecto a los derechos humanos. (Roig y Huddleston, 2007). En la actualidad, parece estar fallando algún tipo de condicionalidad entre ciertos estándares sobre la protección y los derechos humanos. (Trauner y Carrapico, 2012). Sin embargo, debido a que la cooperación sobre la migración ya conduce a la transformación del «tránsito» hacia una inmigración más extensa, incluso semipermanente (Cherti y Grant 2013, Düvell y Vollmer 2009), la presencia de los mecanismos de protección y el papel de la legislación en dichos países adquiere, por tanto, una mayor importancia. En muchos de ellos, sin embargo, los refugiados se enfrentan a problemas para obtener acceso a la protección, otros emigrantes se encuentran atrapados en un limbo legal, sin posibilidad de regresar a su país de origen ni construirse un futuro en el país de tránsito. Estas consecuencias ponen en tela de juicio cómo garantizar el acceso a la protección y la dignidad y, más que nada, si la cooperación dentro del GAMM requeriría cumplir ciertos estándares sobre la protección y los derechos humanos en el país socio. ¿Hasta qué punto la UE pide responsabilidades a los países de tránsito en cuanto a los emigrantes readmitidos de la Unión Europea, especialmente para aquellos que encuentran obstáculos para regresar a sus países de origen? Se observa que los propios países de tránsito tienden a derivar sus responsabilidades hacia otros países mediante el envío de emigrantes aún más lejos (Balzacq 2008; Coleman 2009). La última consecuencia de este proceso continuo de desvío puede que obligue a los emigrantes a encontrar obstáculos para salir de su país de origen, incluso aunque tengan razones de peso que les fuercen a abandonar el país. ¿Cómo estas posibles consecuencias están relacionadas con los objetivos generales del GAMM y con la responsabilidad de la UE en cuanto al incumplimiento de los derechos fundamentales? Otro elemento de esta situación beneficiosa para todos se refiere a los derechos y libertades de los ciudadanos de los países socios. En lugar de promocionar remesas y «migración sostenible de retorno» como temas habituales de desarrollo de la migración, el informe de desarrollo del PNUD propone ampliar los esquemas para el trabajo temporal, aumentar el número de visados para trabajadores no cualificados y salvaguardar los derechos fundamentales de los emigrantes. (PNUD 2009). Los objetivos del GAMM para promocionar la migración legal y hacer que sea beneficioso para el desarrollo de terceros países, parecen estar subordinados por el interés de la UE en combatir la migración irregular. Al mismo tiempo que se analizan las razones de este hecho, este artículo cuestiona cómo las competencias del GAMM están divididas entre la UE y los estados miembro, y cómo los diferentes intereses pueden suponer un obstáculo para la atención igualitaria tanto a la migración legal como a la irregular.

    Además, el artículo analiza cómo los objetivos del GAMM están relacionados con los de la UE, entre ellos, promocionar una buena gobernanza, desarrollo y cumplimiento de la ley.

    En este contexto, también analiza las posibles consecuencias del GAMM sobre las políticas de los países socios, sus políticas internas respecto a los emigrantes, pero también sus políticas externas hacia los países vecinos. La presión de la UE para restringir la política de visados y fortalecer los controles aduaneros puede afectar a la movilidad regional y la cooperación, por ejemplo, dentro del marco de CEDEAO (ECOWAS, por sus siglas en inglés). El artículo cuestiona la compatibilidad de dichas consecuencias con la política europea de vecindad y el objetivo de la construcción del área de la Unión Europea.

  • English

    This article centres on the consequences of externalizing the EU migration policy to third countries, for migrants as well as third country’s policies. More specifically it aims to shed light on the possible impact of the conditionality mechanism, and how this impact influences the coherence of the external dimension of EU migration policy.

    Since the Treaty of Amsterdam, the EU has developed a complex matrix of policy, legal and financial instruments delineating cooperation with third countries in the management of migration, borders and asylum in the so-called Global Approach to Migration and Mobility (GAMM). These include, for instance, readmission agreements, visa facilitation agreements, mobility partnerships and common agendas on migration and mobility, high level dialogues, joint declarations and financial frameworks (Carrera et al. 2015; Eisele, 2014). There is a tendency of the EU external migration policy to shift its focus from home countries to transit countries, although achieving commitments from transit countries is more complex as they lack any legal obligation to readmit migrants who passed their country. Creating leverage and offering incentives to third countries in exchange for cooperation on these issues is therefore crucial. Under the «more for more» mechanism, negotiations with third countries on migration control include incentives such as trade benefits, visa liberalisation, direct financial support, so as to strengthen their border controls, restrict their visa policy and readmit irregular migrants. However, despite the growing number of instruments and policy areas involved in cooperation on migration, the EU is still in search for more successful incentives in order to combat irregular migration and steer legal migration to the EU. In its Partnership Framework of 2016, the Commission announced to shift its emphasis from the «more-for more» to the «less for less» mechanism, including leverages and tools from more policy areas, like development aid.

    In its original form, conditionality of foreign aid was focused on the promotion of human rights protection, good governance and rule of law. This new wave of conditionality is more transactional, and focused on effecting specific donor policy outcomes. As this comprehensive approach including the potential benefits or drawbacks related to all policy areas, such as neighbourhood policy, development aid, trade, energy etc., might cause internally conflicting EU objectives, it leads to questions on the prioritization and consistency of EU objectives vis-a-vis the policy aspirations of the partner countries, but also on the impact on the partner countries and migrants residing there. While elaborating the (potential) consequences of this conditionality mechanism, the article will analyse to what extent the EU takes its GAMM objectives of a achieving a win-winwin situation (for the EU, third countries and migrants alike) and creating an equal partnership into account.

    Regarding the impact on migrants, I will take the human development approach that includes fundamental rights and development of the migrant, in line with the UNDP (see Sen 1999; UNDP 2009). Although the GAMM aims to be migrants centred, this inclusive approach is currently absent in the application of the GAMM. A recent evaluation of this GAMM pillar concluded that the focus on capacity building and institutional strengthening may ultimately not translate into direct benefits for migrants (Picard and Greco Tonegutti, 2014). On the contrary: the cooperation rather leads to a worsening of the human rights situation of migrants, as a number of the partner countries has notorious negative human rights records (Roig and Huddleston, 2007). A form of conditionality between certain standards on protection and human rights is currently failing (Trauner and Carrapico, 2012). However, as the cooperation on migration already leads to the transformation of «transit» into more extended, even semi-permanent immigration (Cherti and Grant 2013, Düvell and Vollmer 2009), the presence of protection mechanisms and the role of law in those countries therefore gains importance. In many of them however, refugees face problems in gaining access to protection, other migrants may find themselves locked up in a legal limbo, with no possibility of returning to their home country nor building a future in the transit country. These consequences call into question how access to protection and dignity can be guaranteed and, more principally, if entering into GAMM cooperation would require certain standards on protection and human rights in the partner country. To what extent does the EU ask from transit countries to take responsibility for migrants readmitted from the EU, especially for those who face obstacles to return to their country of origin? It is observed that transit countries themselves tend to shift out the responsibility to other countries by sending migrants further away (Balzacq 2008; Coleman 2009). The ultimate consequence of the continued shifting out process, may be that migrants face obstacles in departing their country of origin, even if compelling protection reasons force them to leave. How do those possible consequences relate to the overall objectives of the GAMM and to the EU responsibility for breaches of fundamental rights? Another element of the win-win-win situation concerns the rights and freedoms of the people of the partner countries. Instead of promoting remittances and «sustainable return migration» as the regular migration-development themes, the UNDP Development Report proposes to expand schemes for seasonal work, increase the numbers of visa for lowskilled workers and safeguard the fundamental rights for migrants (UNDP 2009). The aims of the GAMM to promote legal migration and to make this beneficial for development of the third countries, seem to be subordinated by the EU focus on combatting irregular migration. While exploring the reasons for that, the article will problematize how the competences of the GAMM are divided between the EU and the member states and how the different interests may be an obstacle for equal attention to both legal and irregular migration.

    The article will furthermore explore how the GAMM objectives relate to EU aims like promoting good governance, development, and the rule of law. In this context, it will also analyse the possible consequences of the GAMM for the policy of the partner countries, its internal policies regarding migrants, but also its external policies towards neighbouring countries. The EU pressure to restrict visa policy and strengthen border controls may affect the regional mobility and cooperation, for instance in the framework of ECOWAS.

    The article will question the compatibility of those consequences with the European Neighbourhood policy and the EU-goal of region-building.