El marc legal de l’elaboració dels avantprojectes de llei a Catalunya: una mirada a la legislació catalana i a la legislació estatal de recent aprovació

• Autores: Albert Capelleras González
• Localización: Activitat Parlamentària, ISSN-e 1577-7162, Nº. 29, 2016, págs. 23-63
• Idioma: catalán
• Enlaces
  • Texto completo
• Resumen
  • español

    El artículo analiza los progresos normativos en el diseño del procedimiento para elaborar anteproyectos de ley, con un análisis detallado de la legislación catalana y poniendo el foco en  las novedades que aporta la legislación estatal recientemente aprobada.    Los elementos nucleares del procedimiento para elaborar disposiciones y anteproyectos de  ley se regularon por primera vez en 1958, en la Ley sobre procedimiento administrativo, pero  con posterioridad, ya bajo la vigencia de la Constitución y los estatutos de autonomía, se han  aprobado nuevas leyes que han mejorado, desarrollado y precisado cómo preparar normas  de calidad y adecuadas a la legalidad.    El TC dejó establecido en 1989 que las comunidades autónomas disponían de competencia  exclusiva para regular el procedimiento de elaboración de sus disposiciones de carácter general.    Ese mismo año, en Cataluña se aprobó la Ley 13/1989, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad, que incluye una regulación innovadora  del procedimiento de elaboración de normas, con algunos elementos que avanzan los contenidos de la política de mejora de la regulación promovida a nivel internacional por la OCDE y  la Unión Europea a partir de los años noventa (Better Regulation y Smart Regulation).    El marco normativo actualmente vigente en Cataluña para elaborar los anteproyectos de ley  se configura alrededor de tres leyes de referencia. La primera, la Ley 13/2008, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, regula la iniciativa legislativa del ejecutivo catalán y  el procedimiento a seguir para elaborar los anteproyectos de ley. La segunda, la Ley 26/2010,  de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, incorpora  la evaluación integral del impacto de las medidas propuestas, tanto en los proyectos de disposiciones reglamentarias, en el marco del nuevo procedimiento de elaboración de estas  disposiciones, como los anteproyectos de ley, en este caso mediante la modificación de la  Ley 13/2008. Y la tercera, la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y  buen gobierno, aporta criterios concretos de transparencia y publicidad activa en todo el  procedimiento de elaboración de disposiciones, y, en el ámbito del buen gobierno, establece  principios de buena regulación y promueve los instrumentos de evaluación del impacto de  las normas y de la participación ciudadana.    Paralelamente, en los últimos años se asiste a la progresiva ocupación por parte del legislador estatal de ámbitos normativos relacionados con el procedimiento de elaboración de  normas, a pesar del reconocimiento de que la jurisprudencia constitucional había realizado  sobre la competencia exclusiva autonómica. Este proceso culmina con la inclusión, en contra  del parecer del Consejo de Estado, de un título específico sobre esta cuestión en la Ley  Resumen  Activitat parlamentària – Núm. 29    ‐59‐    39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que debe entrar en vigencia el 2 de octubre de 2016. La nueva normativa establece principios de  buena regulación, con determinados requisitos de justificación de su cumplimiento, y obliga  a evaluar periódicamente las normas y a establecer un plan anual normativo. Igualmente, regula diferentes instrumentos de participación ciudadana, entre los que destaca una consulta  pública previa a la elaboración del texto de la disposición, que, como norma general, es obligatoria, pero con importantes excepciones.    Al final del artículo, el autor hace una reflexión crítica sobre el alcance de los progresos conseguidos con el diseño del procedimiento para redactar textos legales. Si bien las mejoras introducidas con cada nueva regulación deberían incrementar la calidad de las leyes, otros factores coyunturales, como la crisis económica, o de otra índole, como la aceleración de los  ritmos políticos, pueden dar lugar a legislaciones urgentes y poco meditadas. La entrada en  vigor de la nueva normativa estatal, a pesar de los problemas competenciales que plantea,  puede ser una buena ocasión para intentar revertir esta tendencia. 

  • català

    L’article analitza els progressos normatius en el disseny del procediment per elaborar avantprojectes de llei, amb una anàlisi detallada de la legislació catalana i posant el focus en les  novetats que aporta la legislació estatal recentment aprovada.     Els elements nuclears del procediment per elaborar disposicions i avantprojectes de llei es  van regular per primera vegada el 1958, en la Llei sobre procediment administratiu, però  amb posterioritat, ja sota la vigència de la Constitució i els estatuts d'autonomia, s’han aprovat noves lleis que han millorat, desenvolupat i precisat com preparar normes de qualitat i  adequades a la legalitat.     El Tribunal Constitucional va deixar establert l'any 1989 que les comunitats autònomes disposaven de competència exclusiva per regular el procediment d'elaboració de les seves disposicions de caràcter general.     Aquell mateix any, a Catalunya es va aprovar la Llei 13/1989, d'organització, procediment i  règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, que inclou una regulació innovadora del  procediment d'elaboració de normes, amb alguns elements que avancen els continguts de la  política de millora de la regulació promoguda a nivell internacional per l'OCDE i la Unió Europea a partir dels anys noranta (Better Regulation i Smart Regulation).    El marc normatiu actualment vigent a Catalunya per elaborar els avantprojectes de llei es  configura al voltant de tres lleis de referència. La primera, la Llei 13/2008, de la presidència  de la Generalitat i del Govern, regula la iniciativa legislativa de l’executiu català i el procediment a seguir per elaborar els avantprojectes de llei. La segona, la Llei 26/2010, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, incorpora l'avaluació integral de l'impacte de les mesures proposades, tant als projectes de disposicions reglamentàries, en el marc del nou procediment d'elaboració d'aquestes disposicions, com als avantprojectes de llei, en aquest cas mitjançant la modificació de la Llei 13/2008. I la tercera, la Llei  19/2014, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, aporta criteris concrets de transparència i publicitat activa en tot el procediment d'elaboració de disposicions, i,  en l'àmbit del bon govern, estableix principis de bona regulació i promou els instruments d'avaluació de l'impacte de les normes i la participació ciutadana.    Paral∙lelament, en els darrers anys s'assisteix a la progressiva ocupació per part del legislador  estatal d'àmbits normatius relacionats amb el procediment d'elaboració de normes, malgrat  el reconeixement que la jurisprudència constitucional havia fet de la competència exclusiva  autonòmica. Aquest procés culmina amb la inclusió, en contra del parer del Consell d'Estat,  d'un títol específic sobre aquesta qüestió en la Llei 39/2015, del procediment administratiu  comú de les administracions públiques, que ha d'entrar en vigència el 2 d'octubre de 2016. La  Resum  Activitat parlamentària – Núm. 29  ‐55‐    nova normativa estableix principis de bona regulació, amb determinats requisits de justificació del seu compliment, i obliga a avaluar periòdicament les normes i a establir un pla anual  normatiu. Igualment, regula diferents instruments de participació ciutadana, entre els quals  destaca una consulta pública prèvia a l'elaboració del text de la disposició, que, com a norma  general, és obligatòria, però amb importants excepcions.    Al final de l’article, l’autor fa una reflexió crítica sobre l’abast dels progressos aconseguits  amb el disseny del procediment per redactar textos legals. Si bé les millores introduïdes amb  cada nova regulació haurien d’incrementar la qualitat de les lleis, altres factors conjunturals,  com ara la crisi econòmica, o d’altra índole, com l’acceleració dels ritmes polítics, poden donar lloc a legislacions urgents i poc meditades. L'entrada en vigor de la nova normativa estatal, malgrat els problemes competencials que planteja, pot ser una bona ocasió per intentar  revertir aquesta tendència.