Resumen de La arcaica figura de la prórroga legal de los plazos en el proceso contencioso-administrativo
El autor analiza la figura conocida como rehabilitación o prórroga legal de los plazos introducida en nuestro ordenamiento por el Decreto-Ley de 2 de abril de 1924 y que hoy sólo conserva vigencia en el proceso contencioso-administrativo.
II. PLAZOS SUSTANTIVOS Y PLAZOS PROCESALES 1. Sus conceptos respectivos Se entiende por plazos sustantivos aquellos que operan antes de que exista un proceso. Recordemos que con arreglo al art. 410 de la LEC la litispendencia, con todos sus efectos procesales, se produce desde la interposición de la demanda, si después es admitida. En el proceso contencioso-administrativo, éste comienza en el supuesto normal con el escrito de interposición (art. 45 de la LJCA) y sólo en supuestos especiales con el escrito de demanda (recurso de lesividad, inexistencia de terceros interesados, procedimiento abreviado). Los plazos para presentar la demanda en el proceso civil y para presentar el escrito de interposición/demanda en el proceso contencioso-administrativo son, por tanto, plazos sustantivos.
Por el contrario, los plazos procesales son aquellos que operan una vez que ya existe un proceso y tienen su origen en una actuación procesal (notificación, citación, emplazamiento o requerimiento). Son los plazos para contestar a la demanda, para practicar pruebas, para interponer recursos, etc.
2. Su normativa Los plazos sustantivos vienen establecidos, generalmente, en normas también sustantivas: el Código Civil, la Ley de Propiedad Horizontal, etc. pero, en ocasiones, también en normas procesales, así p.ej: el plazo para la interposición de los procesos contencioso-administrativos viene regulado en la LJCA (arts. 46,115,127). En principio, su cómputo se realiza de acuerdo con lo dispuesto en el art. 5º del Código Civil y no pueden beneficiarse del mecanismo de la rehabilitación de plazos.
Los plazos procesales vienen regulados en las Leyes rituarias: art. 185 de la LOPJ y Leyes reguladoras de los distintos procesos, debiendo tenerse en cuenta el carácter supletorio de la LEC (art. 4º: "En defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley"). A ellos se aplica la figura de la rehabilitación de plazos.
III. LA IMPRORROGABILIDAD DE LOS PLAZOS EN LOS PROCESOS DISTINTOS DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO En todos los procesos, salvo el contencioso-administrativo, el efecto derivado del transcurso de los plazos y de la finalización de los términos previstos para la realización de los actos sin haber efectuado los mismos consiste en que se entenderá perdida la oportunidad de realizar ese acto y, si se hubiese presentado algún escrito una vez transcurridos los plazos o términos, habrá de devolverse a la parte que lo ha presentado siendo completamente ineficaz.
Ese principio aparece consagrado en el art. 134.1 de la LEC: "Los plazos establecidos en esta Ley son improrrogables", señalando su consecuencia el art. 136: "Transcurrido el plazo o pasado el término señalado para la realización de un acto procesal de parte se producirá la preclusión y se perderá la oportunidad de realizar el acto de que se trate. El Secretario Judicial dejará constancia del transcurso del plazo por medio de diligencia y acordará lo que proceda o dará cuenta al Tribunal a fin de que dicte la resolución que corresponda".
El mismo principio se encuentra en el proceso laboral (art. 43.3 de la LPL) o en el penal (art. 202 de la LECrim. referido a los "términos judiciales").
IV. LA REGLA GENERAL (IMPRORROGABILIDAD DE PLAZOS) CONVERTIDA EN EXCEPCIÓN EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO El art. 128.1 de la LJCA �en la nueva redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de implantación de la Nueva Oficina Judicial� recoge en su primer inciso el principio general en el Derecho procesal de que "los plazos son improrrogables y una vez transcurridos el Secretario Judicial correspondiente tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse".
Las SSTS de 4 y 28 de mayo de 2010, dictadas por la Sección 6ª de la Sala Tercera del TS, ponente: Lesmes, dicen al respecto:
«El inciso primero del art. 128 de la Ley de la Jurisdicción, en línea con lo señalado en el art. 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, proclama el carácter improrrogable de los plazos procesales, con la consecuencia de la pérdida del trámite que hubiere dejado de utilizarse en el tiempo señalado para ello.
El mandato de improrrogabilidad es una exigencia de orden y una garantía del proceso. Éste no podrá alcanzar los fines que le son propios si los plazos se dejan al arbitrio de las partes o del Tribunal, sin perjuicio de que puedan interrumpirse o suspenderse cuando la Ley así lo prevea, como ocurre en los casos en que así se solicita para completar el expediente, antes de formalizar demanda».
Sin embargo, vamos a ver seguidamente que ese principio general de la improrrogabilidad de los plazos en el proceso contencioso-administrativo no es cierto.
V. LA EXCEPCIÓN (LA PRÓRROGA LEGAL/REHABILITACIÓN DE PLAZOS) CONVERTIDA EN REGLA GENERAL 1. La prórroga legal/rehabilitación de plazos El art. 128.1 de la LJCA establece en su inciso segundo una norma peculiar del orden contencioso-administrativo al señalar que "no obstante, se admitirá el escrito que proceda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique la resolución", hay que entender que se refiere a la resolución en que se declara caducado el trámite para la parte que no ha presentado el escrito dentro del plazo legal.
Se trata de una excepción convertida en regla general y así lo reconocen las citadas STS de 4 y 28 de mayo de 2010:
«Sin embargo, este mandato de improrrogabilidad no es tan taxativo en el proceso contencioso-administrativo como parece deducirse de los enunciados anteriores. El propio art. 128, en su segundo inciso, se encarga de recordárnoslo de inmediato al establecer una excepción que por su generalidad es casi una regla. Dice así:"No obstante,...". El trámite que había perecido renace por rehabilitación del plazo para practicarlo, aunque dicha rehabilitación sólo sea por un día, más bien por día y medio, ya que alcanza hasta las 15 horas del día siguiente».
2. La declaración de caducidad: concepto, forma y competencia para dictarla a) La declaración de caducidad Una vez transcurrido un plazo procesal sin haberse presentado el escrito, se dicta una resolución procesal que deja constancia de ello y declara precluido el trámite. Esa resolución procesal se viene denominando en el proceso contencioso-administrativo "de caducidad".
b) Forma y competencia para dictarla antes de la Ley sobre la Nueva Oficina Judicial Las citadas SSTS de 4 y 28 de mayo de 2010 se refieren a la forma que revestía la declaración de caducidad antes de la Ley 13/2009 en estos términos:
«Pero para que esta excepcional rehabilitación se produzca es preciso que se dicte por el órgano judicial una resolución que declare la caducidad del trámite por expiración del plazo. El artículo 128 de la Ley Jurisdiccional refiere "dentro del día que se notifique el auto" en tanto que la anterior Ley de 1956 en su artículo 121 refería "dentro del día que se notifique la oportuna providencia". Incluso en la nueva redacción del artículo 128, introducida por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, aún de forma implícita se exige también una decisión del Secretario Judicial en la que se declare tener por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse.
La exigencia de una resolución declarando expresamente la caducidad tiene sentido por la necesidad de impulsar de oficio el procedimiento, de conformidad con lo establecido como principio general para todo tipo de proceso en el art. 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, según la redacción dada al precepto por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que dispone que "salvo que la Ley disponga otra cosa, se dará de oficio al proceso el curso que corresponda, dictándose al efecto las resoluciones necesarias". Mediante estas resoluciones se da vida a un nuevo trámite declarando extinguido el anterior».
c) Forma y competencia para dictarla después de la Ley sobre la Nueva Oficina Judicial El art. 128.1 de la LJCA no dice qué forma ha de tener la resolución del Secretario Judicial que declare caducado el derecho. A nuestro juicio, habrá de revestir la forma de decreto, desde luego en aquellos casos en que la caducidad lleve aparejada la terminación del procedimiento (art. 206.2 de la LEC) pero también en aquellos en que la caducidad no suponga la terminación del procedimiento, sino simplemente la pérdida de un trámite para la parte y ello, tanto por analogía con la situación existente hasta la reforma de la Ley 13/2009 en que la LJCA decía que debía revestir la forma de auto (aunque, en la práctica, en muchas ocasiones esa declaración de caducidad revestía forma de providencia), como porque será preciso razonar lo resuelto (arts. 206.2 y 208.2 de la LEC). Contra ese decreto del Secretario Judicial declarando la caducidad podrá interponerse recurso directo de revisión ante el Juez o Tribunal, si el mismo pusiese fin al procedimiento o impidiese su continuación (art. 102 bis.2 de la LJCA) o recurso de reposición ante el Secretario Judicial en los demás casos (art. 102 bis.1 LJCA).
Si el Secretario Judicial declarase la caducidad por diligencia de ordenación, ello puede ser aprovechado por la parte que ni siquiera ha presentado el escrito extemporáneo el día en que se le notificó esa diligencia de ordenación para conseguir un nuevo plazo recurriendo en reposición la diligencia de ordenación y presentando el escrito antes o el mismo día en que se le notifique el decreto previsiblemente estimatorio de ese recurso de reposición.
d) El régimen especial de la caducidad por falta de presentación en plazo del escrito de demanda El art. 52.2 de la LJCA no ha sido modificado por la Ley sobre la Nueva Oficina Judicial y sigue conservando su redacción primitiva: "Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de oficio, declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitirá el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notificare el auto".
Es decir que, en relación al escrito de demanda, la Ley 13/2009 no ha seguido la regla general de atribuir a los Secretarios Judiciales la declaración de caducidad por falta de presentación en plazo de los escritos procesales y la subsiguiente preclusión, sino que ha mantenido la situación anterior de reservar la competencia de la misma a los Jueces y Salas.
La razón de esa excepción pudiera encontrarse en la distinción entre las decisiones que ponen fin a las actuaciones de la instancia �como es una declaración de caducidad de la demanda- y que cierran el acceso a una primera decisión jurisdiccional sobre el fondo del asunto, las cuales se han querido reservar a los Jueces y Magistrados, y las demás declaraciones de caducidad que ya no cierran el acceso a esa primera decisión judicial y que pueden ser dictadas por los Secretarios Judiciales. Esa distinción encuentra su reflejo en la nueva redacción del art. 206.1,2º de la LEC: "También revestirán la forma de auto las resoluciones... que pongan fin a las actuaciones de una instancia o recurso antes de que concluya su tramitación ordinaria, salvo que, respecto de estas últimas, la Ley hubiera dispuesto que deban finalizar por decreto".
3. Presentación del escrito dentro del día en que se notifique la resolución de caducidad y presentación anticipada Hay que superar la dicción legal del art. 128.1 de la LJCA y entender que el escrito extemporáneo será rehabilitado no sólo cuando se presente dentro del día en que se notifique la resolución que declare la caducidad, sino con mayor razón cuando el mismo se presente en cualquier momento del lapso temporal que se abre con la conclusión del plazo legal para presentar el escrito y que termina con la resolución de declaración de caducidad.
Así lo reconocen las mencionadas SSTS de 4 y 28 de mayo de 2010:
«El caso litigioso presenta no obstante alguna peculiaridad a la que no podemos dejar de referirnos. Ya dijimos que el escrito de proposición de prueba se presentó fuera de plazo pero en momento anterior al dictado de la providencia declarando precluido el trámite, a lo que se añade que, recurrida en súplica esta resolución, la proposición de prueba fue reiterada en el mismo escrito de recurso, escrito que se presentó antes de las 15 horas del día siguiente hábil al de la notificación de la providencia y por tanto tempestivamente a los efectos de la rehabilitación prevista en el art. 128. Bastaría este hecho para entender presentado en plazo la proposición de la prueba. Pero aún en el caso de que la proposición de prueba no hubiera sido reiterada en el recurso de súplica, no tendría sentido su denegación por haberse presentado antes del dictado de la providencia pues carece de toda lógica que hagamos de mejor condición a aquel que deja pasar los plazos y espera para la presentación del escrito a la notificación del auto o de la providencia de caducidad, circunstancia que puede producirse meses después, frente a aquel otro que pese a presentarlo extemporáneamente, lo hace apenas unos días después de la expiración del plazo y en todo caso antes del dictado de la resolución de caducidad».
4. En la prórroga legal/rehabilitación de plazos también se aplica el art. 135.1 de la LEC Hay que tener en cuenta que en la rehabilitación de plazos también juega el art. 135.1 de la LEC, de forma que no sólo se admitirá el escrito que proceda dentro del día en que se notifique la resolución de caducidad como dice el art. 128.1 de la LJCA, sino también el que se presente antes de las 15 horas del día siguiente a esa notificación.
Como dice la STS de 21 de octubre de 2008, recurso núm. 2.239/2004, ponente: Herrero:
«En contra de la conclusión sentada no puede alegarse que en el artículo 128.1 de la Ley de esta Jurisdicción se establece un sistema de presentación de escritos específico del proceso contencioso-administrativo. Dicho artículo, al igual que el artículo 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil establece que los plazos son improrrogables, si bien, y es esta una singularidad del proceso contencioso-administrativo, existe la posibilidad, conforme al apartado 1 de dicho artículo 128, de presentar el escrito que proceda dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse.
Pero preciso es resaltar que en dicho art. 128.1 no se regula una forma de régimen de presentación de escritos de término (Juzgado de guardia, en la normativa anterior a la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, buzón, presentación del modo establecido en el artículo 135.1 de aquella, o cualquier otra, que pudiera establecerse), sino una rehabilitación de plazos salvo en los supuestos que en el mismo artículo se establecen. Por lo tanto, para verificar si en el repetido artículo 128.1 se establece alguna singularidad en el proceso contencioso-administrativo respecto del civil, dicho artículo se debe poner en relación, como se ha indicado, con el artículo 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por referirse ambos a la improrrogabilidad de los plazos, pero no se puede comparar con lo dispuesto en el artículo 135.1 de dicha Ley procesal civil al regularse en éste algo distinto como es la forma de presentación de un escrito cuando dicha presentación está sujeta a plazo.
Tampoco puede oponerse a la conclusión que se ha sentado sobre la aplicación del repetido art. 135.1, diciendo que en el artículo 128.1 de la Ley de esta Jurisdicción se contiene un sistema de presentación de escritos, específico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, al establecer que la presentación del escrito que proceda, una vez transcurrido el plazo en principio establecido, debe hacerse, por imperativo de dicho artículo, "dentro del día en que se notifique el auto". Este precepto establece cuándo se debe presentar el escrito de que se trate después de transcurrido el plazo originario, pero no regula la forma de presentarlo el día del vencimiento (Juzgado de guardia, sistema del art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, buzón o cualquier otro que pudiera establecerse) cuando no es posible hacer dicha presentación en la Secretaría del Juzgado o Tribunal, o en la oficina de servicio de registro central que esté establecido. Tampoco se indica en el referido artículo 128 la forma de presentar un escrito de término el día del vencimiento del plazo inicialmente concedido.
Debe indicarse asimismo que si en el proceso contencioso-administrativo se presenta un escrito, tal como se sostiene en esta resolución, en la forma prevista en el art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando se trate de un escrito de aquellos cuya presentación ha de hacerse "dentro del día en que se notifique el auto", la presentación en la forma expresada en el indicado artículo producirá todos los efectos legales pues, en virtud de la ficción legal presente en dicho artículo, habrá que entender que la presentación en cuestión se hizo dentro del día en que se notificó el auto».
5. Plazos que no admiten prórroga legal/rehabilitación Aparte de los plazos sustantivos antes señalados, hay trámites procesales que no admiten rehabilitación pues el art. 128.1 de la LJCA in fine declara expresamente que la figura de la rehabilitación de plazos no se aplica a los plazos para preparar o interponer recursos.
Las SSTS de 4 y 28 de mayo de 2010 ratifican que:
«Conviene aclarar, no obstante, que no todos los plazos procesales son susceptibles de rehabilitación. Sólo podrán serlo aquéllos previstos para realizar un acto dentro de un proceso existente, razón por la que este mecanismo no es posible respecto de los plazos establecidos para iniciar el proceso contencioso-administrativo (art. 58) por no ser propiamente un plazo procesal amén de su carácter perentorio o preclusivo stricto senso, anudando expresamente la propia Ley la consecuencia de la inadmisibilidad sin excepción alguna, como tampoco es posible este privilegio de la rehabilitación para el plazo establecido para deducir recursos contra los actos de los órganos jurisdiccionales (preparar o interponer dice el art. 128) por estar expresamente excluidos por la Ley por razones de orden público procesal».
6. Es dudosa la admisión de la prórroga legal/rehabilitación de plazos en los escritos de oposición de los recursos de casación así como los escritos de demanda y contestación en el proceso de protección de los derechos fundamentales A favor de la rehabilitación de plazos se encuentra el hecho de que esos escritos no se encuentran excluidos del mecanismo de rehabilitación de plazos por el art. 128.1 de la LJCA. Las mencionadas STS de 4 y 28 de mayo de 2010 parecen aceptar la generalidad de ese precepto:
«Hechas estas salvedades podemos afirmar que, como regla general en el proceso contencioso-administrativo, los plazos procesales son susceptibles de beneficiarse del mecanismo de la rehabilitación, sin que se pueda alcanzar otra conclusión a la luz del precepto examinado, no pudiendo compartirse la interpretación que hace la Sala de instancia de que el privilegio deba reservarse estrictamente al plazo de formalización de demanda, pues tal posibilidad está ya contemplada expresamente en el artículo 52.2 �lo que haría innecesaria, por reiterativa, la previsión del art. 128� y porque se compadece mal esta interpretación con los términos literales del precepto que no establece más restricciones que la fijada para los plazos para preparar o interponer recursos, de suerte que el plazo señalado en el art. 60.4 de la Ley Jurisdiccional para la proposición de prueba �plazo de quince días� es susceptible de rehabilitación siempre y cuando el escrito en que se propongan se presente el mismo día en que se notifique a la parte el auto o providencia declarando caducado dicho trámite, o a lo más tardar antes de las 15 horas del día hábil siguiente por aplicación del art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil» .
En contra de la rehabilitación de plazos en los escritos de oposición de los recursos de casación se encuentra la redacción de los preceptos reguladores de los escritos de oposición a la casación, los cuales parecen dar por supuesta la inexistencia de un trámite de declaración de caducidad de los escritos no presentados en plazo. Así, el art. 94.2 de la LJCA dice para el recurso de casación ordinario que "transcurrido el plazo (de treinta días), háyanse o no presentado escritos de oposición, la Sala señalará día y hora para celebración de la vista o declarará que el pleito está concluso para sentencia". Por su parte, el art. 97.6 de la LJCA establece para los recursos de casación para la unificación de doctrina que: "presentado el escrito o escritos de oposición al recurso, o transcurrido el plazo para ello, la Sala sentenciadora elevará los autos y el expediente administrativo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, poniéndolo en conocimiento de las partes". Y, por último, para los recursos de casación en interés de la Ley, el art. 100.6 de la LJCA dice que: "transcurrido el plazo de alegaciones, háyanse o no presentado escritos, y previa audiencia del Ministerio Fiscal por plazo de diez días, el Tribunal Supremo dictará sentencia".
Y en contra de la rehabilitación de plazos en los escritos de demanda y contestación del proceso especial de derechos fundamentales, se encuentran los términos de la LJCA (art. 118:"...para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar la demanda..."; art. 119:"...presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de ocho días...") que, después de señalar el carácter improrrogable de esos plazos no establecen ninguna excepción al mismo como realiza el art. 128.1 de la LJCA, además del carácter urgente de ese proceso especial.
VI. LA APLICACIÓN EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LA EXCEPCIÓN A LA IMPRORROGABILIDAD DE LOS PLAZOS CONTENIDA EN EL ART. 134.2 DE LA LEC El art. 134 de la LEC de 2000 después de establecer en su núm.1 el principio clásico de que "los plazos establecidos en esta Ley son improrrogables" añade en su núm. 2 que: "podrán, no obstante, interrumpirse los plazos y demorarse los términos en caso de fuerza mayor que impida cumplirlos, reanudándose su cómputo en el momento en que hubiera cesado la causa determinante de la interrupción o demora. La concurrencia de fuerza mayor habrá de ser apreciada por el Tribunal, de oficio o a instancia de la parte que la sufrió, con audiencia de las demás".
Tal precepto ha de considerarse plenamente aplicable en el proceso contencioso-administrativo. Así lo reconoció la Sala Tercera del TS incluso antes de la LEC de 2000 (cfr. ATS de 22 de junio de 1998, recurso de queja n.º 6.506/1997, trascrito al margen), y lo acepta la más reciente doctrina del TS (Cf. ATS de 31 de mayo de 2010, recurso n.º 11/2009, igualmente reproducido al margen).
Tampoco podemos olvidar la jurisprudencia comunitaria relativa al error excusable en la presentación extemporánea de recursos (Cf. ATJCE de 29 de octubre de 2004, asunto C-360/02P, también trascrito al margen).
VII. EPÍLOGO El art. 521 de la LEC de 1881, en su redacción originaria, dejaba completamente en manos de las partes el impulso procesal de forma que el paso de un acto procesal a otro dependía de la petición de aquéllas. La situación se hizo insostenible y a remediarla vino el Decreto-Ley, de 2 de abril de 1924, que introdujo el impuso oficial en el proceso civil español pero que en su art. 2.º contenía el siguiente párrafo: «Se admitirá, sin embargo, cuando se trate de términos prorrogables, el escrito que proceda y producirá sus efectos legales si se presentase dentro del día en que se notifique esta providencia (la providencia declarando transcurrido un plazo)».
Tal es el origen de la llamada rehabilitación de plazos o �de forma más precisa� prórroga legal de los plazos, consistente en permitir a las partes que, aunque hubiese transcurrido el plazo fijado en la Ley para cumplimentar un trámite, puedan, no obstante, presentar el correspondiente escrito en tanto no exista una resolución procesal que haya constatado la misma �lo que se denomina resolución de caducidad� e incluso hasta las 15 horas del día siguiente a aquel en que se le notifique esa resolución de caducidad.
Pues bien, esa prórroga legal/rehabilitación de los plazos procesales sólo tiene ya vigencia en el proceso contencioso-administrativo y en la LJCA habiendo desaparecido de los demás procesos y de las restantes Leyes rituarias. En las páginas precedentes hemos realizado un estudio de esa anacrónica figura a la luz de la más reciente doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y de las modificaciones que en el art. 128.1 de la LJCA ha introducido la Ley 13/2009 sobre la Nueva Oficina Judicial.
