Resumen de Europa Central: inercia y cambio en la esfera productiva
Desde que se implantó la planificación administrativa, los países de Europa central y oriental que son objeto de estudio -Hungría, Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Eslovenia- han funcionado (al igual que ha ocurrido con los otros países del bloque del Este) como economías de oferta. Desde esta perspectiva se pueden examinar un conjunto de rasgos esenciales de su vertebración económica. El volumen y la composición de la producción se determinaban desde la esfera política y aparecían como objetivos obligatorios en el plan de la economía nacional; el resultado era que los recursos necesarios para cumplir aquellos objetivos se asignaban a las empresas desde las instancias administrativas. En estas condiciones, la búsqueda de economías de escala y la máxima especialización se convertían en dos motores fundamentales para la reducción de los costes; no así la competencia, que desempeñaba un papel irrelevante.
El mercado, en tanto que instrumento para la asignación de los recursos productivos, quedaba confinado a un estatus periférico, siempre controlado por las instancias planificadoras. Cuando surgían e incluso cobraban cierta entidad las relaciones mercantiles en el seno del propio sector estatal, era como consecuencia de las perversiones y las ineficiencias de la regulación administrativa.
Lo mismo sucedía con la demanda, que era tenida en cuenta sólo en la medida en que los responsables de adoptar las decisiones eran capaces de percibir -y de satisfacer- las necesidades de la población y las empresas. En cuanto a la estrategia de desarrollo, el sistema burocrático dispensaba la máxima prioridad a la utilización de los factores productivos domésticos -materias primas, recursos naturales, población activa- alentados por una intensa vocación autárquica.
Entre otros objetivos, los nuevos dirigentes reformistas han pretendido desplazar el centro de gravedad de la reflexión teórica y de la política económica desde el plano de la oferta al de la demanda. Este viraje debía convertirse en uno de los impulsos básicos de la estrategia de transformación para permitir la obtención de nuevos equilibrios productivos y macroeconómicos.
Los ejes básicos de la reforma se diseñaron con una nueva concepción, que consistía básicamente en activar aquellos instrumentos de política económica destinados a regular el comportamiento de la demanda. De esta manera, se llevaron a cabo planes de ajuste macroeconómico, en los que las políticas monetarias restrictivas desempeñaron un papel estelar, las empresas tuvieron que enfrentarse a unas políticas crediticias más exigentes, se permitió que los precios transmitiesen las tensiones entre la oferta y la demanda, que el grado de utilización de los recursos productivos domésticos se determinase por las necesidades de los agentes económicos y que el mercado interno estuviese expuesto a la competencia internacional.
Con una propuesta de política económica de estas características -re-forzada por una decidida estrategia privatizadora y por la creación de un nuevo marco legal e institucional similar al que existía en los países capitalistas-, se pretendía levantar un nuevo aparato productivo, configurado a partir de una base técnica moderna, una cultura empresarial capitalista y unos agentes económicos capaces de desenvolverse con éxito en espacios competitivos abiertos. Esa estrategia también debía propiciar la reconversión -o, si ello no era posible, la liquidación- del tejido productivo heredado del sistema administrativo.
Planteada la discusión en estos términos, la propuesta de reforma de los primeros gobiernos postcomunistas sí contenía un diseño productivo. Pero la solidez del mismo descansaba en factores tales como: el rigor financiero, tanto en el sector público como en el privado, una estructura de precios relativos capaz de transmitir una información significativa, unos mercados que funcionasen de manera ordenada, permitiendo alcanzar nuevos equilibrios entre la oferta y la demanda, y un firme compromiso con el proceso de acumulación por parte de los nuevos propietarios y los capitales foráneos.
Pero la intervención de estos factores en el proceso de modernización y surgimiento de nuevas estructuras productivas ha sido desigual, y en algunos casos ha alentado una dinámica contradictoria y más débil de lo que imaginaban los nuevos dirigentes reformistas.
Apenas se suscitó el debate sobre la conveniencia de aplicar políticas activas dirigidas a modificar la situación de las condiciones productivas, con un fuerte componente industrial, que fuesen anclaje y escenario de referencia para las reformas que se introducían en diferentes planos del sistema económico.
Para los gobiernos postcomunistas, esas propuestas fácilmente podían tomar una deriva conservadora, a favor de la vieja nomenclatura industrial, y servir de refugio para los intereses de esos grupos cuyo única pretensión sería preservar su posición privilegiada; podía transmitir una información confusa sobre la determinación de los gobiernos de abordar transformaciones fundamentales y sobre la orientación estratégica de las mismas; en fin, la crisis financiera de los estados nacionales era otro argumento esgrimido contra la viabilidad de las políticas industriales. Al contrario, los máximos esfuerzos debían dirigirse a la estabilización macroeconómica y a dotar de credibilidad a las reformas: ésta era, según la opinión de los responsables gubernamentales, la única política industrial que resultaba factible y pertinente.
Así pues, el rumbo seguido por la oferta en los países de Europa central analizados ha estado determinado por tres aspectos: la confianza en los nuevos mercados y en las estrategias desplegadas por los agentes que operan en ellos; una política económica cuyo objetivo esencial ha sido gestionar la demanda agregada; y la renuncia explícita a llevar a cabo objetivos e instrumentos propios de las políticas industriales.
Pero el colapso productivo de los primeros años de la reforma ha abierto importantes grietas en aquella concepción de la política económica, por más que los defensores más entusiastas de las denominadas terapias de choque y más críticos con la herencia dejada por el sistema administrativo, han defendido la necesidad de proceder a una drástica eliminación de una parte sustancial de la capacidad productiva heredada, convirtiendo este objetivo en un ingrediente decisivo -y previo- de la estrategia modernizadora.
La discusión sobre las causas de ese desplome productivo, la supuesta inevitabilidad del mismo, la responsabilidad de la política económica y las consecuencias que tuvo sobre el conjunto de la actividad económica, continúan siendo aspectos importantes en la reflexión sobre el balance de las reformas aplicadas en la región desde finales de los años ochenta.
Asimismo, la nueva etapa de crecimiento que afecta a la mayor parte de los países de Europa central y oriental es merecedora de una reflexión en profundidad. Si se aspira a una orientación adecuada de la política económica, es necesario identificar los factores que están promoviendo y las debilidades de la actual coyuntura expansiva. En las páginas que siguen a esta introducción, pretendemos hacer una incursión en esta temática -necesariamente sucinta, dada la complejidad y densidad de la misma-, convencidos de que la dirección y la intensidad de las transformaciones operadas en la oferta condicionan de manera decisiva el curso futuro de las reformas y el potencial de crecimiento de la economía en su conjunto.
El objeto de este trabajo es examinar con esta perspectiva si la actual fase de expansión de la actividad económica se sustenta en transformaciones básicas de la esfera de la oferta, o si, por el contrario, se alimenta de las estructuras, los agentes económicos y las pautas de comportamiento propios de la etapa administrativa; o en qué medida se yuxtaponen elementos de ambas dinámicas.
En el caso de verificarse el primer supuesto, los años en los que la actividad económica experimentó una profunda recesión deberían ser interpretados no sólo como una fase de intensa destrucción de capital físico y humano heredados del sistema administrativo, sino también como un periodo en el que se desencadenaron profundas alteraciones sistémicas -en las relaciones de producción, la gestión de las empresas y la base tecnológica de la producción- suficientemente amplias y profundas como para que surja, si bien todavía de una manera incipiente, una nueva cultura empresarial, nuevas instituciones y nuevos agentes económicos y sociales capaces de protagonizar un crecimiento sostenido y cualitativo.
El segundo supuesto nos colocaría en un escenario distinto y menos favorable. En este caso, las pérdidas de capacidad productiva y la desorganización macroeconómica habrían dificultado la recomposición del aparato productivo y frenado los impulsos modernizadores. La superposición de elementos heredados del pasado y de nuevos factores de crecimiento, en un contexto en el que dominarían los primeros, daría lugar a una situación híbrida, contradictoria y más incierta. En este escenario, la recuperación del crecimiento se alimentaría, más bien, de las capacidades heredadas del viejo sistema, junto a una serie de factores de naturaleza coyuntural (como, por ejemplo, la eventual expansión de la demanda externa). Entre tanto, el nuevo potencial productivo estaría confinado a unos pocos enclaves con una limitada capacidad de arrastre sobre su entorno más atrasado.
El poco tiempo transcurrido hasta el momento y la complejidad de los procesos de transición -en particular, en su dimensión productiva-, determinan que en la actualidad de facto se dé una combinación de ambos escenarios. El solapamiento y la articulación de nuevas y viejas capacidades de crecimiento -igual que sucede en otros ámbitos de la actividad económica-, obligan a una cuidadosa caracterización de las nuevas relaciones que se establecen y a acometer un análisis cualitativo de la información disponible con el objeto de identificar las fuerzas y las tendencias dominantes; en este sentido, otra vez hay que reivindicar la originalidad de las estrategias de transición hacia el capitalismo en el Este, no sólo por la singularidad histórica, sistémica y estructural de las mismas, sino también por los resultados que están propiciando, en gran parte distintos del modelo capitalista occidental desarrollado al que se pretenden orientar.
Esta propuesta de análisis, aunque necesaria para un mejor conocimiento de la situación actual y del futuro de los procesos de reforma, no está exenta de dificultades. Algunas son de orden estadístico. La información disponible para analizar las transformaciones en la oferta es escasa, la calidad de la misma es deficiente y, con frecuencia, no es suficientemente amplia y homogénea. Se requiere, pues, más y mejor información; para lo cual, probablemente, también es necesario encontrar un nuevo equilibrio en los estudios sobre los procesos de reforma, en los que la oferta productiva reciba una atención preferente. Téngase en cuenta, además, que los agregados estadísticos reflejan de manera poco satisfactoria los cambios en la composición y la calidad de los bienes y servicios ofertados.
Otras dificultades tienen que ver con la existencia de múltiples factores -coyunturales y estructurales, endógenos y externos al proceso económico- que inciden sobre el plano de la oferta. Identificarlos, establecer una jerarquía que los ordene en cuanto a su importancia, señalar las relaciones de causalidad entre ellos, supone una compleja tarea que supera las posibilidades y el objetivo de este capítulo.
Nuestro propósito es mostrar los cambios cualitativos que se están operando en el proceso productivo, para, desde ahí, evaluar la consistencia de la nueva etapa expansiva. Para ello se examinarán dos aspectos que se encuentran directamente relacionados entre sí: las transformaciones en la composición de la oferta y la financiación del proceso de acumulación.
