La consolidación de la gobernanza de la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina : elementos clave para una transición a partir del Social Network Analysis y la experiencia de países que han aplicado leyes específicas

Resumen

En el año 2015, América Latina y el Caribe cerró un ciclo exitoso con el cumplimiento de las metas relacionadas con el hambre, que fueron establecidas por la comunidad internacional en la Cumbre Mundial de la Alimentación y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A pesar de los logros obtenidos, erradicar el hambre y la malnutrición es un desafío que aún está latente, pues alrededor de 34 millones de personas se encuentran en condiciones de subalimentación y seis millones de niños sufren de desnutrición crónica. Además, el sobrepeso afecta a más de la mitad de la población de ciertos países de la región, se estima que 360 millones de personas sufren de sobrepeso y 140 millones padecen de obesidad. El reto de erradicar el hambre y la malnutrición se retoma en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los cuales establecen un punto de inflexión importante al imponer metas más ambiciosas que solo pueden ser alcanzadas con estrategias innovadoras y propuestas integrales. Desde la década de los 2000, la región ha experimentado un creciente compromiso político que ha buscado cimentar las bases políticas e institucionales para alcanzar la seguridad alimentaria y nutricional. Uno de los resultados más relevantes ha sido la aprobación de leyes específicas, desde las cuales se promueve nuevos acuerdos de gobernanza que pretenden reorganizar el marco de actuación institucional. En la práctica, la conformación de estructuras interinstitucionales específicas de la seguridad alimentaria ha registrado un progreso diferenciado, pues algunos países han conseguido mayores avances que otros. Los motivos por los que la región no avanza a la misma velocidad, a pesar de haber fortalecido los marcos legales e institucionales, son un llamado a la reflexión. Para identificar los factores de éxito y los obstáculos que limitan el desarrollo de la estructura institucional de la seguridad alimentaria, una parte significativa del análisis debe pasar por la gestión de la gobernanza. Por consiguiente, en esta Tesis Doctoral se planteó el objetivo de caracterizar los sistemas de gobernanza que se impulsan desde los marcos legales específicos de la seguridad alimentaria en América Latina. La metodología utilizada fue el social network analysis, con el cual, a través del estudio de tres medidas de centralidad y el análisis de diferentes escenarios temporales, se buscó entender el comportamiento de los actores que conforman las redes de actuación conjunta y los avances en la conformación de las estructuras interinstitucionales que interactúan en diferentes escalas territoriales. Además, se realizó un estudio comparativo de la complejidad estructural que se promueve desde los marcos legales de este ámbito. El análisis parte de las leyes nacionales específicas que han sido aprobadas y profundiza en el estudio de caso de cuatro países de la región. Los resultados obtenidos en el segundo capítulo presentan tres modelos de gobernanza que se promueven desde las leyes de la seguridad alimentaria y nutricional. El modelo A presenta un enfoque bottom-up al permitir una mayor incidencia de la ciudadanía sobre el ciclo de política pública. Por otra parte, los modelos B y C presentan características de actuación top-down. Estos tienen mayor dependencia de su organigrama gubernamental para poner en marcha iniciativas de combate al hambre, el modelo B se diferencia al proponer instancias de articulación interinstitucional a nivel descentralizado. De los modelos identificados, el modelo A presenta mejores resultados en su implementación. Para el desarrollo del tercer capítulo, se seleccionó un representante de cada modelo para profundizar el entendimiento de la gobernanza. Del modelo A se seleccionó a Brasil, del modelo B se seleccionó a Nicaragua y del modelo C a Ecuador. El análisis de estos países demostró que no se han logrado consolidar las estructuras de la seguridad alimentaria propuestas en las leyes. Así también, se evidenció que los actores responsables de la puesta en marcha de las políticas públicas, después de cinco años de la entrada en vigencia de los marcos legales, no han alcanzado los niveles de incidencia previstos en las leyes. A pesar de que las leyes impulsan un liderazgo multisectorial de la arquitectura de la seguridad alimentaria, los actores gubernamentales, que tradicionalmente han estado a cargo de este ámbito, aún conservan mayores niveles de incidencia, en especial aquellos relacionados con el sector agroproductivo. Posteriormente, se profundizó el entendimiento de la gobernanza a nivel local con el caso de estudio de Nicaragua, a través del análisis del comportamiento de los actores que conforman los Comités Municipales de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Aquí se evidenció que los actores gubernamentales mantienen un peso específico relevante en la red. Por otra parte, la organización de la sociedad civil que presenta Nicaragua favorece su presencia e incidencia en la generación de políticas públicas. Estas arenas de diálogo y negociación de las políticas locales se presentan como espacios que potencian el trabajo de los gobiernos locales, al suplir sus debilidades técnicas y económicas, y permiten que la planificación conjunta, evite la duplicación de funciones y dispersión de esfuerzos. En el cuarto capítulo se analizó el caso de estudio de El Salvador. A través del análisis de tres escenarios temporales distintos, se observaron diferencias marcadas entre las interrelaciones que han logrado consolidar los actores y la arquitectura institucional que se plantea alcanzar según lo propuesto en el proyecto de ley que está en debate en la Asamblea de aquel país. Los actores gubernamentales son reconocidos como los de mayor incidencia en la puesta en marcha de las políticas públicas, y su comportamiento demuestra división del núcleo de la red. Esta separación se interpreta como dificultades al momento de articular iniciativas multisectoriales. La división del principal grupo de actores de la red es una debilidad que refleja un liderazgo débil y traslape de esfuerzos. A través de las evidencias generadas en esta Tesis, se observa la importancia de que los marcos legales mantengan un enfoque amplio que permita ir construyendo gradualmente la estructura institucional adecuada, que a su vez facilite la incorporación de actores según avanza el proceso y no deje fuera a ningún actor de los procesos políticos. Es importante que el desarrollo de dicha estructura tenga en cuenta las dinámicas existentes en los territorios, para sobre ellas ir fortaleciendo las relaciones existentes, consolidando la participación de nuevos actores y promoviendo el empoderamiento de estos procesos. En este aspecto, el análisis de la gobernanza a través del social network analysis, es una herramienta de interés para identificar los cuellos de botella que merman la interdependencia de la red de actores de la seguridad alimentaria y nutricional, y para establecer dónde se encuentran los conflictos que limitan el desempeño de los actores de forma individual y en conjunto. ----------ABSTRACT---------- In 2015, Latin America and the Caribbean closed a successful cycle through the achievement of the hunger-related goals set by the international community at the World Food Summit and the Millennium Development Goals. Despite the improvements made, eradicating hunger and malnutrition is still a latent challenge because almost 34 million people are suffering from malnutrition and six million children are suffering from chronic malnutrition. Furthermore, overweight affects more than half the population of certain countries in the region. It is estimated that 360 million people are overweight and 140 million are obese. The challenge of eradicating malnutrition was reconsidered in the Sustainable Development Objectives, which establish an important inflexion point stablishing more ambitious goals that can only be achieved with innovative strategies and integral proposals. Since the 2000s, the region has experienced a growing political commitment that has sought to cement the political and institutional foundations to achieve food security and nutrition. One of the most relevant results has been the adoption of specific laws, which promote new governance agreements to reorganize the framework of institutional action. The establishment of interinstitutional structures, specific to food security, has seen a differentiated progress, as some countries have achieved more progress than others have. The reasons why the region does not advance at the same speed, despite having strengthened legal and institutional frameworks, are a call to reflection. To identify success factors and constraints to the development of the institutional structure of food security, a significant part of the analysis must go through governance. Consequently, in this Doctoral Thesis, the main aim was to characterize the systems of governance that are promoted from the specific legal frameworks of food security in Latin America. The methodology used was the social network analysis, where three measures of centrality and the analysis of different temporal scenarios were used to understand the behavior of the actors in the network, and the advances in the conformation of the inter-institutional structures that interact in different territorial scales. In addition, a comparative study of the structural complexity that is promoted from the legal frameworks of this field was carried out. The analysis is based on the specific national laws that have been approved and delves into the case study of four countries in the region. Results from the second chapter show three models of governance that are promoted from the laws of food and nutritional security. Model A presents a bottom-up approach by allowing a greater incidence of citizens over the public policy cycle. On the other hand, models B and C present a top-down approach. These models are more dependent on their governmental organization to implement initiatives to combat hunger. Model B stands out because it proposes instances of inter-institutional coordination at decentralized level. From the identified models, model A presents better results in its implementation. In the third chapter, a country was selected from each model to deepen the understanding of governance. Brazil was selected from model A, from model B was selected Nicaragua and from model C Ecuador. The analysis of these countries showed that the food security structures proposed in the laws have not been consolidated. Likewise, it was shown that the actors responsible for the implementation of public policies, after five years of the entry into force of legal frameworks, have not reached the levels of incidence established in the laws. Although the laws encourage multisectoral leadership of the food security architecture, government actors that traditionally have been in charge of this area still have higher levels of incidence, especially those related to the agro-productive sector. Subsequently, the understanding of local governance was deepened with the case study of Nicaragua, through the analysis of the behavior of the actors that make up the Comités Municipales de Soberanía y Seguridad Alimentaria. As a result, it was evidenced that the governmental actors maintain a relevant specific weight in the network. In contrast, the organization of the civil society that has Nicaragua enhances its presence and incidence in the generation of public policies. These local policy instances are presented as spaces that enhance the work of local governments by filling their technical and economic weaknesses, and allow joint planning to avoid duplication of functions and dispersion of efforts. In the fourth chapter, the case study of El Salvador was analyzed. Through the analysis of three different temporal scenarios, some marked differences were observed between the interrelationships that have managed to consolidate the actors, and the institutional architecture that is proposed to achieve according to the law project. Government actors are recognized as having the highest incidence in the implementation of public policies, and their behavior demonstrates division of the core of the network. This separation is considered as a trouble to articulate multisector initiatives. The division of the main group of actors in the network is a weakness that reflects weak leadership and overlapping efforts. With the evidence generated in this thesis, it is possible to conclude that it is important for legal frameworks to maintain a broad approach that allows gradually building the appropriate institutional structure. In addition, it has to facilitate the incorporation of actors as the process progresses, and avoid leaving out any relevant actor of the political process. It is important that the development of this structure considers the existing dynamics in the territories, in order to strengthen existing relations, consolidate the participation of new actors and promote the empowerment of these processes. In this respect, the analysis of governance through social network analysis is an interesting tool to identify bottlenecks that undermine the interdependence of the network of food security and nutrition actors, and to establish where the conflicts that limit the performance of the actors are.