Evaluación de los co-beneficios sobre el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza de proyectos de mitigación del cambio climático en Brasil

Resumen

El cambio climático y los diferentes aspectos del concepto de “desarrollo” están intrínsecamente interconectados. Por un lado, el desarrollo económico de nuestras sociedades ha contribuido a un aumento insostenible de las emisiones de gases de efecto invernadero, las cuales están desestabilizando el sistema climático global, generando al mismo tiempo una distribución desigual de la capacidad de las personas para hacer frente a estos cambios. Por otro lado, en la actualidad existe un amplio consenso sobre que el cambio climático impacta directamente y de manera negativa sobre el denominando desarrollo sostenible. De igual manera, cada vez existe un mayor consenso de que el cambio climático va a desafiar sustancialmente nuestra capacidad de erradicar la pobreza a medio y largo plazo. Ante esta realidad, no cabe duda de que las estrategias de adaptación son esenciales para mantener el desarrollo. Es por esto que hasta el momento, los mayores esfuerzos realizados por unir las agendas globales de la lucha contra la pobreza y del cambio climático se han dado en el entorno de la adaptación al cambio climático. Sin embargo, cada vez son más los actores que defienden, desde distintos escenarios, que existen sinergias entre la mitigación de emisiones y la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables, favoreciendo así un “desarrollo sostenible” sin disminuir los recursos financieros destinados a la adaptación. Para hacer efectivo este potencial, es imprescindible identificar diseños de estrategias de mitigación que incrementen los resultados de desarrollo, contribuyendo al desarrollo sostenible al mismo tiempo que a reducir la pobreza. En este contexto se sitúa el objetivo principal de esta investigación, consistente en analizar los co-beneficios locales, para el desarrollo sostenible y la reducción la pobreza, de proyectos de mitigación del cambio climático que se implementan en Brasil. Por co-beneficios se entienden, en el lenguaje de las discusiones internacionales de cambio climático, aquellos beneficios que van más allá de la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) intrínsecas por definición a los proyectos de mitigación. Los proyectos de mitigación más relevantes hasta el momento bajo el paraguas de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), son los denominados Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto. Sin embargo, existen alternativas de proyectos de mitigación (tales como los denominados “estándares adicionales” a los MDL de los Mercados Voluntarios de Carbono y las Tecnologías Sociales), que también serán tenidos en cuenta en el marco de este estudio. La elección del tema se justifica por la relevancia del mismo en un momento histórico en el que se está decidiendo el futuro del régimen climático a partir del año 2020. Aunque en el momento de redactar este documento, todavía no se ha acordado la forma que tendrán los futuros instrumentos de mitigación, sí que se sabe que los co-beneficios de estos instrumentos serán tan importantes, o incluso más, que las reducciones de GEI que generan. Esto se debe, principalmente, a las presiones realizadas en las negociaciones climáticas por parte de los países menos desarrollados, para los cuales el mayor incentivo de formar parte de dichas negociaciones se basa principalmente en estos potenciales co-beneficios. Los resultados de la tesis se estructuran alrededor de tres preguntas de investigación: ¿cómo están contribuyendo los MDL implementados en Brasil a generar co-beneficios que fomenten el desarrollo sostenible y reduzcan la pobreza?; ¿existen proyectos de mitigación en Brasil que por tener compromisos más exigentes en cuanto a su contribución al desarrollo sostenible y/o la reducción de la pobreza que los MDL estén siendo más eficientes que estos en relación a los co-beneficios que generan?; y ¿qué características de los proyectos de mitigación pueden resultar críticas para potenciar sus co-beneficios en las comunidades en las que se implementan? Para dar respuesta a estas preguntas, se ha desarrollado durante cuatro años una labor de investigación estructurada en varias fases y en la que se combinan diversas metodologías, que abarcan desde el desarrollo de un modelo de análisis de cobeneficios, hasta la aplicación del mismo tanto a nivel documental sobre 194 documentos de diseño de proyecto (denominado análisis ex-ante), como a través de 20 casos de estudio (denominado análisis ex-post). Con la realización de esta investigación, se ha confirmado que los requisitos existentes hasta el momento para registrar un proyecto como MDL bajo la CMNUCC no favorecen sustancialmente la generación de co-beneficios locales para las comunidades en las que se implementan. Adicionalmente, se han identificado prácticas y factores, que vinculadas a las actividades intrínsecas de los proyectos de mitigación, son efectivas para incrementar sus co-beneficios. Estas prácticas y factores podrán ser tenidas en cuenta tanto para mejorar los requisitos de los actuales proyectos MDL, como para apoyar la definición de los nuevos instrumentos climáticos. ABSTRACT Climate change and development are inextricably linked. On the one hand, the economic development of our societies has contributed to the unsustainable increase of Green House Gases emissions, which are destabilizing the global climate system while fostering an unequal distribution of people´s ability to cope with these changes. On the other hand, there is now a consensus that climate change directly impacts the so-called sustainable development. Likely, there is a growing agreement that climate change will substantially threaten our capacity to eradicate poverty in the medium and long term. Given this reality, there is no doubt that adaptation strategies are essentials to keep development. This is why, to date, much of the focus on poverty in the context of climate change has been on adaptation However, without diverting resources from adaptation, there may exist the potential to synergize efforts to mitigate emissions, contribute to sustainable development and reduce poverty. To fulfil this potential, it is key identifying how mitigation strategies can also support sustainable development and reduce poverty. In this context, the main purpose of this investigation is to explore the co-benefits, for sustainable development and for poverty reduction, of climate change mitigation projects being implemented in Brazil. In recent years the term co-benefits, has been used by policy makers and academics to refer the potentially large and diverse range of collateral benefits that can be associated with climate change mitigation policies in addition to the direct avoided climate impact benefits. The most relevant mitigation projects developed during the last years under the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) are the so-called Clean Development Mechanisms (CDM) of the Kyoto Protocol. Thus, this research will analyse this official mechanism. However, there are alternatives to the mitigation projects (such as the "add-on standards" of the Voluntary Carbon Markets, and the Social Technologies) that will also be assessed as part of the research. The selection of this research theme is justified because its relevance in a historic moment in which proposals for a future climate regime after 2020 are being negotiated. Although at the moment of writing this document, there is not a common understanding on the shape of the new mitigation instruments, there is a great agreement about the importance of the co-benefits of such instruments, which may be even more important for the Least Developed Countries that their expected greenhouse gases emissions reductions. The results of the thesis are structured around three research questions: how are the CDM projects being implemented in Brazil generating local co-benefits that foster sustainable development and poverty reduction?; are other mitigation projects in Brazil that due to their more stringent sustainable development and/o poverty reduction criteria, any more successful at delivering co-benefits than regular CDM projects?; and what are the distinguishing characteristics of mitigation projects that are successful at delivering co-benefits? To answer these research questions, during four years it has been developed a research work structured in several phases and combining various methodologies. Those methodologies cover from the development of a co-benefits assessment model, to the application of such model both to a desktop analysis of 194 project design documents, and to 20 case studies using field data based on site visits to the project sites. With the completion of this research, it has been confirmed that current requirements to register a CDM project under the UNFCCC not substantially favour co-benefits at the local level. In addition, some practices and factors enablers of co-benefits have been identified. These characteristics may be taken into consideration to improve the current CDM and to support the definition of the new international market mechanisms for climate mitigation.