Resumen de Los entes locales en la acción climática global: responsabilidades, retos y perspectivas jurídicas
El cambio climático antropogénico constituye un problema global de primer orden y uno de los grandes retos del siglo XXI. Pese a su carácter global y a la necesaria acción internacional y nacional en este ámbito, la actuación de los gobiernos locales resulta también imprescindible.
El papel de los municipios y de los gobiernos locales, como administraciones más próximas a los ciudadanos, es crucial en la lucha contra el cambio climático, puesto que, actualmente, más de la mitad de la población mundial vive en las ciudades y en ellas se localiza una cuota significativa del crecimiento económico, del consumo energético y de las emisiones de gases con efecto invernadero.
Estos factores, unidos a los desafíos que conlleva la problemática del cambio climático, hacen del todo necesaria la corresponsabilización de los entes locales y su implicación activa en una acción climática conjunta.
En el contexto delineado, el problema jurídico que originariamente se pretendía abordar en la presente tesis doctoral vertía sobre la supuesta falta de competencias de los entes locales, en el marco jurídico español, para abordar el problema del cambio climático en su vertiente de mitigación y de adaptación. Sin embargo, el estudio de un fenómeno tan polifacético como es el cambio climático ha conllevado, por un lado, la dificultad de acotar el ámbito del análisis a desarrollar, y, por el otro, ha hecho aflorar nuevas inquietudes que nos han conducido a modificar la hipótesis inicial.
En efecto, el reconocimiento por parte de la doctrina de la importancia de la acción local para abordar el cambio climático nos ha hecho plantear dudas acerca de si los entes locales forman efectivamente parte de esta acción climática conjunta y cómo se integran en ella.
Bajos estas premisas, la tesis se propone, finalmente, satisfacer dos líneas temáticas que reflejan tanto las nuevas preocupaciones acerca de la efectividad de la integración de los entes locales en la global governance climática, como las preocupaciones iniciales, relativas al margen de actuación político-administrativa de los entes locales, en lo tocante a la definición y atribución normativa de sus competencias.
Nuestras hipótesis son, de una parte, la inexistencia de mecanismos jurídicos que permitan la integración efectiva de los entes locales en la acción climática conjunta y, de otra, la falta de competencias jurídicas, que imposibilita a los entes locales contribuir con su parte de solución al problema climático.
Justificación de la investigación Hace 30 años, la Conferencia de Río de Janeiro colocó el cambio climático en el centro de los debates sociales, científicos y políticos mundiales. Desde entonces los foros y debates sobre el tema no han hecho más que incrementarse, evidenciando la preocupación existente por la materia desde múltiples perspectivas y aproximaciones.
En este contexto evolutivo, los discursos y planteamientos doctrinales extrajurídicos sobre el cambio climático han instado al derecho para que se ocupe del tema. Pese a ello, la doctrina jurídica internacional y nacional han percibido solo recientemente el cambio climático como un problema prioritario también para el derecho.
Junto con ello, el cambio climático presenta enormes desafíos para los sistemas de gobernanza. Los nuevos impulsos y discursos de acción climática global de matriz internacional y europea han producido –e incontestablemente seguirán produciendo–, cambios profundos en la concepción de la gobernanza, con consecuencias inevitables sobre el derecho constitucional y administrativo, entre otros.
Hasta el punto de que la doctrina ya teoriza el nacimiento de una nueva disciplina jurídica, el “derecho del cambio climático”, que no se configura como una mera subespecialidad del derecho ambiental, y que tiene implicaciones incluso más allá del derecho público.
En esta senda, parte de la doctrina administrativista se encuentra ya construyendo el sustrato teórico del surgimiento de un derecho local del cambio climático (Simou).
Con esta investigación se pretende realizar una pequeña aportación a este nuevo debate. Concretamente, se busca averiguar si los cauces normativos actuales de nuestro País son idóneos para permitir, por un lado, la acción climática local y, por el otro, la integración de los entes locales en la acción climática global. Únicamente si las respuestas a estas preguntas son afirmativas en el escenario planteado, podremos dotar de contenido y sentido jurídico al concepto de “glocal”.
Metodología de la investigación A causa de la complejidad y transversalidad del objeto, el método de investigación seguido también se ha caracterizado por tener múltiples aristas. Desde un punto de vista metodológico, el enfoque que puede utilizarse para aproximarse al tema objeto de investigación puede ser transversal o, por el contrario, sectorial y específico, abordado desde una o diversas disciplinas académicas.
En primer lugar, hemos optado por adoptar un enfoque teórico interdisciplinar, convencidos de que, en un tema polifacético y complejo como es el cambio climático, análisis extrajurídicas e incursiones en otras ramas del conocimiento no solamente son enriquecedoras, sino que son obligadas.
Por ello, para la investigación ha sido fundamental el estudio doctrinal, que se ha sustentado por la aportación de la doctrina jurídica, pero también politológica y ecológica que recae sobre el ámbito objeto de investigación. Al mismo tiempo para la elaboración de esta tesis también han sido imprescindibles incursiones en el derecho constitucional, internacional y europeo.
La investigación se ha llevado a cabo a partir de más de 500 materiales, entre libros, artículos y documentos de autores españoles, italianos, pero sobre todos de habla inglesa. Ello ha sido posible gracias al análisis bibliográfico y documental, realizado en diferentes bases de datos del sistema de bibliotecas públicas de Cataluña. Asimismo, el acceso a las fuentes ha sido posible también gracias a las consultas en las bibliotecas de la Universitá di Bologna (Italia) y de la Rijksuniversiteit Groningen (Países Bajos) durante las dos estancias de investigación. Por otro lado, en un tema específico del estudio se ha optado por un enfoque comparativo. En concreto, la falta de una coordinación político-administrativa entre los diferentes niveles territoriales en España en el ámbito climático, que la investigación ha evidenciado, nos ha animado a buscar soluciones fuera de nuestro país, precisamente en los Países Bajos. Nos ha aparecido que, con los debidos ajustes por la diversidad del sistema institucional neerlandés en relación con el nuestro, los instrumentos analizados podrían ser funcionales para repensar la colaboración y la planificación conjunta para la formulación de políticas y normativas climáticas consensuadas y coherentes en nuestro país. Finalmente, sobre todo en la última parte de la investigación, se ha recurrido a la exégesis de las normas jurídicas pertinentes y al método dogmático formalista.
El debate doctrinal y el marco legal acerca del cambio climático se hallan en continua evolución. Esto ha requerido un esfuerzo añadido para poner un punto final a la presente tesis doctoral, aunque no a la investigación sobre ella. Esta misma ha sido la razón por la que se ha decidido incorporar a la tesis doctoral las publicaciones que han sido fruto del proceso de investigación, aunque en muchos casos ellas contienen referencias a legislación derogada. Todas las publicaciones aportadas forman parte de un proceso de más de tres años de investigación, aprendizaje y divulgación de resultados, que son la esencia misma de la investigación que ha culminado en esta tesis doctoral. Por este motivo, se ha decidido proporcionarles un espacio propio en ella. El resultado es una tesis “híbrida”, que consta de cinco publicaciones y de cinco capítulos inéditos.
Por último, la investigación incorpora necesariamente el incipiente debate relativo a la nueva crisis sanitaria provocada por la COVID-19 y su relación con el propio fenómeno del cambio climático. Sin embargo, la crisis sanitaria ha hecho aflorar también fortalezas y debilidades de los entes locales, sobre las cuales se ha considerado oportuno reflexionar. Conclusiones más relevantes La realidad sociopolítica del Antropoceno se basa en la interdependencia, cada vez más evidente, entre los procesos de globalización y urbanización. En este sentido, dentro de la actual crisis sistémica, las ciudades representan la unidad básica de medición de todos los problemas que conforman la crisis global, así como de sus síntomas.
De hecho, la urbanización y el cambio climático están confluyendo en una peligrosa dirección que supone una seria amenaza no solo para la estabilidad medioambiental, sino también para la estabilidad económica y social – y tras los recientes acontecimientos, seguramente también sanitaria – a escala planetaria.
Esto demuestra que es imprescindible considerar la dimensión territorial del cambio climático. No obstante, debe abandonarse el equívoco convencimiento de que los problemas globales no pueden ser abordados por las ciudades: los asuntos globales son asuntos de las ciudades. De este modo, la lucha contra el cambio climático plantea, a la vez, un desafío y una oportunidad única para los gobiernos locales, para cambiar los patrones de desarrollo urbano actual, en aras de alcanzar los objetivos ambiciosos de reducción de GEI y de resiliencia frente a los efectos del cambio climático y aspirar a un desarrollo urbano más sostenible.
Por otra parte, el cambio climático como fenómeno multiescalar y multidimensional debe de ser abordado mediante una combinación de esfuerzos conjuntos y complementarios de todas las esferas de la gobernanza, institucionales y no institucionales.
En esta senda, el análisis del marco teórico de la gobernanza del cambio climático ha puesto de manifiesto como las teorías politológicas han impulsado una reestructuración del mapa de la governance climática, pasando de una governance internacional a una governance global, abriendo las puertas, en mayor o menor medida, a sujetos de diferente naturaleza y reconfigurando sus relaciones.
No obstante, pese al reconocimiento teórico de la trascendencia de la governance global en ámbito climático (y, dentro de esta, concretamente de la Multilevel governance), su implementación práctica presenta carencias significativas.
Para intentar compensar estas carencias, además de multiplicar los discursos en favor de una movilización climática global – de todos los agentes institucionales y no institucionales – la doctrina politológica ha empezado a buscar mecanismos para fortalecer la necesaria interacción entre distintos niveles.
El análisis del contexto internacional ha remarcado la labor, por un lado, de la Organización de las Naciones Unidas para impulsar la acción climática local, a través de la Agenda 21 Local, la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana; por el otro, ha subrayado el trabajo de las redes climáticas transnacionales, entre otras cosas, por su actividad de intermediarios, a través de los cuales las ciudades están empezando a abrirse espacio en la arena internacional. Asimismo, el Acuerdo de París, ha representado un importante cambio de perspectiva respecto del rol de los gobiernos subnacionales, y entre ello los locales, en la implementación de los objetivos climáticos mundiales y, en concreto, de las NDCs.
En la misma dirección va el cometido de la Unión Europea. El sucinto análisis del contexto europeo ha puesto de manifiesto que las instituciones de la UE se están ocupando cada vez más de como integrar las ciudades en la acción climática conjunta. En tal sentido, el Reglamento de Gobernanza obliga los Estados Miembros a tener en cuenta los niveles subestatales en la planificación de los PNIEC. El análisis de los dos contextos ha revelado la intensificación del dialogo de las instituciones no solamente sobre las ciudades, sino que, además, con las ciudades.
1. En el contexto descrito, la primera hipótesis que esta tesis doctoral ha planteado ha sido la inexistencia de mecanismos jurídicos que permitan la integración efectiva de los entes locales en la acción climática conjunta en España.
Por ello, ha resultado fundamental el análisis del contexto español. El modelo descentralizado de las autonomías en España se caracteriza por una tangencialidad, concurrencia y entrecruzamiento de intereses y de competencias jurídicas, que se acentúa aún más con referencia al cambio climático.
La Constitución Española carece de referencias expresas a la materia del cambio climático que, por otra parte, empiezan a aparecer en los nuevos estatutos de autonomía de las CCAA, que integran el bloque de constitucionalidad.
La falta de un título específicamente climático ha conducido el legislador estatal y autonómico a encuadrar el conjunto de políticas, normativas y actuaciones administrativas para hacer frente al fenómeno del cambio climático en las rígidas casillas competenciales ya existentes, en primer lugar, la competencia relativa al medioambiente, pero también la energética, la urbanística, la de movilidad. Este galimatías de competencias sectoriales y su repartición entre Estado y CCAA, ha generado, máxime con referencia al cambio climático, una fuerte conflictividad competencial que se ha evidenciado ulteriormente tras la aprobación de las primeras Leyes autonómicas de Cambio climático. Por ello, se ha evidenciado como, en primer lugar, en España es imprescindible superar la cuestión de qué nivel del gobierno debería ocuparse de forma unilateral de un problema como el cambio climático. Es evidente que no existe un nivel de gobierno que pueda ostentar la prerrogativa de “patrimonializar” este asunto y que, en el marco de los impulsos internacionales y europeos, una acción climática conjunta requiere la implicación activa de todos los niveles de gobierno. Pero, además, como se ha puesto de manifiesto, en una necesaria “acción climática conjunta” el ejercicio de la acción local no puede ser aislado respecto a la acción de las demás administraciones, en aras de lograr una coherencia de estrategias y fines. Por otro lado, el análisis de las técnicas orgánicas relacionales interadministrativas previstas en nuestro ordenamiento administrativo ha demostrado, por un lado, como son insuficientes para abordar problemáticas, como el cambio climático, fuertemente transversales; y, por el otro, como ellas prescinden de los entes locales. Todo ello, nos ha llevado a evidenciar, en nuestro país, una ausencia de cultura y una escasa actitud política hacia la colaboración. Asimismo, se ha observado una falta de foros de diálogos específicamente climáticos que prevean la participación de los entes locales. En definitiva, nuestra primera hipótesis ha sido, sin duda alguna, confirmada.
2. En cuanto a la segunda hipótesis, habíamos postulado una falta de competencias jurídicas, que imposibilitaba a los entes locales contribuir en la lucha conjunta contra el cambio climático.
La investigación ha evidenciado, en cambio, como los entes locales tienen competencias suficientes, si bien obviamente ampliables, e instrumentos jurídicos para que puedan hacer frente a la mitigación y a la adaptación al cambio climático desde el ámbito municipal. Por lo que esta segunda hipótesis debe ser refutada.
Sin embargo, el análisis ha evidenciado, una vez más, que las competencias, tal como están configuradas actualmente, alientan una acción local fragmentada y sectorial, que entorpece con la concepción sistémica del nuevo “derecho local del cambio climático”.
