Resumen de Mercado electrico y energías renovables. Estudio comparado entre españa y méxico tras las últimas reformas legislativas en materia
El trabajo de investigación que se presenta se fundamenta en el estudio comparado del sector eléctrico, con especial referencia a la producción eléctrica procedente de fuentes de energías renovables, entre España y México.
El motivo fundamental por el cual el autor ha decidido llevar a cabo esta investigación ha sido, por un lado, la posibilidad que da la realización de un estudio comparado entre dos países de abarcar, desde el punto de vista jurídico, la disciplina propia del Derecho Económico Regulado así como la del Derecho Administrativo, los dos aplicados a la regulación en materia; y, por otro lado, la comparación entre España y México presenta una interesante cuanto diferente situación económica-jurídica sectorial, dado que la primera tiene un sector eléctrico maduro en plena trasformación, gracias a la implementación de la transición energética impulsada por el Acuerdo de París y el “Pacto Verde” de la Unión Europea, mientras que México está apenas en su primera etapa de desarrollo sectorial, la cual ha llevado la introducción de importantes novedades en el sector eléctrico que han sido reconocidas a nivel internacional, especialmente en lo que corresponde al sector renovable. La comparación de estos dos modelos ofrece, además, una importante panorámica sobre las perspectivas regulatoria-económicas que presentan tras las últimas reformas en materia, especialmente en lo que concierne el gran impacto que estas tendrán tanto en España como en México en el periodo 2020-2030.
Otra fundamental razón que ha impulsado esta investigación se encuentra en la posibilidad de poder desarrollar un trabajo que abarque áreas científicas distintas, pero complementarias, a la del derecho. Es decir, a modesto juicio del autor, hoy en día resulta imposible en esta materia, o por lo menos muy limitativo, hacer un estudio direccionado exclusivamente al área jurídica-regulatoria, dado que para poder entender de una forma profundizada y más clara las temáticas y las dinámicas que se dan en el sector eléctrico se tienen que tener en cuenta los aspectos históricos-políticos, económicos-financieros y también los tecnológicos propios de la ingeniería de este sector. La separación de estos aspectos en un trabajo de investigación como el presente privaría al lector de las bases fundamentales para poder tener un cuadro completo del cómo y del por qué se hayan tomado determinadas decisiones y de cuáles podrían ser las perspectivas a futuro del sector, especialmente en lo que corresponde a la generación procedente de fuentes de energías renovables.
En lo que corresponde a la metodología que se ha utilizado para desarrollar el presente trabajo de investigación, el autor ha utilizado el método histórico, el método dogmático deductivo enfocado en el análisis de las principales normas tanto del mercado eléctrico como de la producción eléctrica procedente de las energías renovables, y de último, pero por esto no menos importante, al método comparado, elemento clave que da un valor añadido y de originalidad al trabajo en cuanto permite el análisis de la evolución del sector eléctrico en dos sistemas que se han desarrollado de forma distinta a pesar de que, hoy día, estén utilizando una estructura similar, propia de un sector económico liberalizado.
La tesis presenta una estructura de seis capítulos de los cuales se van a evidenciar los principales rasgos.
El primer capítulo delinea de forma profundizada las principales corrientes económico-jurídicas que se han desarrollado en el siglo pasado, a nivel internacional, en lo que corresponde a los sectores económicos regulados, haciendo especial énfasis en el sector energético.
La centralidad e importancia de este estudio de carácter histórico-económico-jurídico-social, se fundamenta en la necesidad de relacionar todas estas áreas, propias de los sectores económicos regulados, para poder presentar un cuadro completo que lleve el lector a entender los principales motivos que han llevado los Estados, a lo largo del tiempo, a hacer determinadas elecciones jurídico-regulatorias en materia.
En este sentido, el capítulo desarrollará los principales aspectos que abarcan el proceso de transición desde los monopolios públicos hacia los mercados en libre competencia. Se analizará en paralelo el desenvolvimiento de las políticas y de las teorías económicas más importantes del siglo pasado que han abarcado tanto España, incluyendo la Unión Europea, como México, resaltando los principales eventos que tuvieron un gran impacto en estas áreas, como, por ejemplo, la Segunda Guerra Mundial y el plan Marshall para Europa, y la Revolución Mexicana de inicio del siglo y las consiguientes luchas de poder internas en México.
Los ejes principales del análisis que se propone en este capítulo abarcarán el estudio y el desarrollo de las teorías del Estado del Bienestar, del Neoliberalismo, del Fenómeno de la Globalización y de la importancia del proceso de regulación, poniendo especial énfasis sobre el concepto y la implementación del proceso de Neoregulación.
El segundo capítulo abarca el estudio comparado del régimen jurídico del sector eléctrico de España y México y se estructura fundamentalmente en tres partes.
La primera parte evidencia la especialidad que presenta el sector eléctrico y la electricidad con respecto a los otros sectores económicos liberalizados. En este sentido, se destaca la importancia de entender por qué la regulación en esta materia no puede prescindir del conocimiento de las características técnicas de la electricidad, con la finalidad de poder estructural el mismo para que pueda funcionar tanto técnicamente como jurídico-económicamente de la forma apropiada.
En esta parte se estudiarán además los varios modelos jurídico-económicos de mercado eléctrico que se han desarrollado desde el siglo pasado hasta hoy, lo cual permitirá entender de forma detenida los cambios que se han dado y que se están dando en el sector eléctrico, tanto en España como en México, y los problemas a los cuales se han enfrentado y que quedan pendientes de ser resueltos.
La segunda parte de este segundo capítulo se ocupará de analizar de forma comparada el modelo de mercado eléctrico en México y en España que se desarrolló bajo el control exclusivo del Estado, hasta llegar a las primeras normativas que propusieron aspectos de apertura a los privados en el mismo.
En esta línea se analizará por un lado el concepto de Servicio Público, determinante para la nacionalización del sector, y por el otro las normativas sectoriales, de forma comparada, que fundamentan el estudio: - Decreto Ley de 12 de Abril de 1924 (España) y la Ley de Industria Eléctrica, de 11 de febrero de 1939 (México); - Ley 49/1984, de 26 de diciembre, de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional (LEUSEN) en España y de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, de 22 de Diciembre de 1975 en México; - La Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN) y la Reforma Constitucional de 1982 y de la Ley del Servicio Público del Sector Eléctrico de 1983 en México como antecedentes a la apertura, parcial o total, del Mercado Eléctrico; La tercera y última parte del tercer capítulo se ocupará de cambio de modelo en el mercado eléctrico, es decir la liberalización del mercado y la construcción de un mercado eléctrico en libre competencia.
En esta línea, se analizará el cambio de concepción del Servicio Público con la elaboración doctrinaria del concepto del Servicio de Interés Económico General, así como la importancia y centralidad de la separación de las actividades.
Se abarcará el estudio de la estructura jurídico-económica que presenta el nuevo modelo actualizado de la Ley del Sector Eléctrico 24/2013, de 26 de Diciembre por lo que concierne España, la Directiva Europea 2009/72/CE sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad por lo que concierne la Unión Europea, el Decreto de 20 de Diciembre 2013 por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía por lo que concierne México, así como la Ley de la Industria Eléctrica, de 11 de agosto 2014.
En línea con la metodología antes evidenciada, se desarrollará el estudio de forma comparada, en los capítulos restantes (3-6) de las actividades del sector eléctrico, a la luz del nuevo modelo en competencia, que son: - Generación eléctrica, con especial referencia a la generación de fuentes de energías renovables (Cap. 3).
- Las redes de transmisión y distribución (Cap. 4).
- La comercialización de la energía eléctrica (Cap. 5).
- El regulador del sector (Cap. 6).
De las actividades anteriormente mencionadas, se analizarán las problemáticas que se han desarrollado en relación con las mismas, de las cuales se pueden destacar desde ahora: el problema del acceso a las redes, el poder de mercado en la producción eléctrica, los retrasos en la construcción de un mercado europeo de electricidad, el problema del déficit de tarifa y la modernización de las redes.
El tercer capítulo, relativo a la generación eléctrica, presenta una primera parte dedicada a la producción eléctrica procedente de fuentes de energías renovables. En la misma, el autor, por un lado, ha elaborado una definición propia de energías renovables y, por el otro, se ha dedicado, por cada tipología de energía renovable, a describir su evolución histórico-técnica.
En lo que corresponde a la necesidad de elaborar una definición propia de energías renovables, esta nació de la inquietud de no haber encontrado en el desarrollo doctrinal relativo a este concepto una explicación que incluyera todos los aspectos propios de estas fuentes de energía.
En esta línea, el principal elemento que no se ha podido apreciar, y de fundamental importancia, en la elaboración de las definiciones de energías renovables es la evolución tecnológica fruto del trabajo del hombre para el aprovechamiento de las mismas.
En efecto, este aspecto es el que permite que los elementos naturales puedan ser aprovechados de la forma adecuada y para las finalidades que más interesan al hombre, especialmente para la producción de energía eléctrica. Por esta razón el autor ha puesto el acento sobre esta cuestión, incluyendo la misma en la definición de energías renovables, que de tal forma resulta ser más completa.
El segundo aspecto analizado en esta parte es la exposición técnica de cuáles son las fuentes de energías renovables, de cuál ha sido su evolución histórica y que perspectiva de crecimiento presentan.
A pesar de ser un capítulo técnico y más de corte de ingeniería que jurídico, el autor ha decidido incluirlo en esta investigación por dos razones: la primera es que cualquier estudioso de derecho de esta área debería tener una idea técnica, aunque sea básica, de cuáles son las principales características que presentan las tecnologías renovables que se van a regular. El segundo, es evidenciar como el potencial renovable que existe en la Tierra y la variedad de las diferentes tecnologías de generación, representan un elemento clave para el desarrollo del sector eléctrico de cara a futuro. A este propósito se evidencia, desde ahora, que las tecnologías objeto de estudio serán la solar, fotovoltaica y térmica; la eólica, de tierra y marina; la geotérmica; la hidráulica y la minihidráulica; la biomasa y se hará una breve mención a todas las nuevas fuentes de energías renovables que apenas son en fase de elaboración y estudio, en particular el hidrogeno.
La segunda parte del capítulo se dedica al análisis del marco jurídico comparado de la generación eléctrica entre España y México. En este sentido, siempre en línea con la primera parte del mismo, el autor ha querido, por su importancia y centralidad, en primer lugar, hacer un análisis relativa a la generación procedente de fuentes de energías renovables desde el punto de vista del marco internacional, con particular énfasis al desarrollo que han tenido en la Unión Europea; en segundo lugar, se realizará el estudio comparado de la regulación en materia desarrollada en España y México a la luz de las liberalización del sector y de los problemas que se han presentado con respecto a la misma.
En lo que corresponde al análisis de la normativa internacional, es oportuno evidenciar desde ahora que la Unión Europea, y casi paralelamente la Comunidad Internacional, se han ocupado de dar impulso de forma vigorosa a la difusión y al desarrollo de las energías renovables.
Entre las normativas y programas más importantes que se analizarán se pueden destacar desde ahora: el Acta Única Europea, la Convención de Río, el Protocolo de Kioto, el programa ALTENER y el Quinto Programa sobre Medio Ambiente, los Libros Blancos y el Libro Verde sobre energías renovables, la Directiva 2001/77/CE relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, el programa 20/20/20 de la Unión Europea, la Directiva 2009/28/CE de 23 de abril de 2009 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y de último el Tratado de Lisboa y, sobre todo, la nueva regulación en materia que ha impulsado de forma contundente la transición energética y el fomento de las energías renovables en el sector eléctrico, es decir, el Acuerdo de Paris y el consecuente “Cuarto Paquete” de Directivas de la Unión Europea en materia.
Este marco internacional resulta decisivo a la hora de entender la forma y los tiempos en los cuales se han difundido las energías renovables en España y México y como se han regulado.
Así, en el análisis comparado del marco jurídico de los dos países, se hará una primera comparación entre la Ley para el aprovechamiento de energías renovables y el financiamiento de la transición energética del 28 de noviembre de 2008 (LAERFTE), por lo que concierne México, y el Real Decreto 661/2007, por lo que concierne España, que representan las normativas que han impulsado prima facie el desarrollo de la generación procedente de fuentes de energías renovables en los dos países.
Ligado con estas, se hará un análisis relativo al reparto de competencia, especialmente en lo que corresponde a las autorizaciones de las instalaciones, el acceso a las redes y a las retribuciones, poniendo de relieve todos los problemas que se han podido apreciar en estas áreas.
En línea con cuanto dicho, se analizarán las importantes modificaciones aportadas con la Ley 24/2013, en España y la Ley de la Industria Eléctrica, en México. De estas, se profundizará el estudio de la regulación del Autoconsumo en España y de la Generación Distribuida y Abasto Aislado en México, evidenciando las principales características de las mismas.
Ligada con esta regulación se analizarán las principales problemáticas de esta regulación, como son el poder de mercado en la generación eléctrica y la separación de las actividades, así como el espinoso, cuanto actual, problema del déficit de tarifa, el cual incluye el análisis del nuevo régimen económico español fruto del RD L 23/2020 y del RD 960/2020.
El capitulo cuarto analiza la regulación de las redes de transmisión y distribución. En este sentido, se da espacio al análisis de la diferente estructura que presenta la regulación en materia entre los dos países, sobre todo en lo que corresponde la distribución de la energía eléctrica.
Además, se analizan los operadores de las redes, es decir Red Eléctrica Española y el Centro Nacional de Control de Energía y se pone el foco sobre las temáticas relevantes de estas actividades, es decir, a) el libre acceso a las redes, como medio fundamental para garantizar la libre competencia en el sector eléctrico, incluyendo el RD 1183/2020 de España; b) los intercambios intracomunitarios e internacionales de electricidad, que representan el futuro de estos sectores; y, c) la modernización de las redes, con especial referencia a la importancia de la implementación de redes inteligentes en el sector eléctrico.
El quinto capítulo analiza, siempre de forma comparada, la comercialización de la energía en los dos mercados. Así, se estudian la estructuración y el funcionamiento del mercado eléctrico mayorista y minorista de los dos países.
La investigación abarca de forma detallada la estructura del mercado eléctrico mayorista, es decir, estructura y funcionamiento del mercado eléctrico de corto plazo, que funciona de forma similar en España y México, y, en lo que corresponde al mercado mexicano, el mercado de balance de potencia, los certificados de energías limpias y los derechos financieros de transmisión. De la misma forma, se presentan y detallan quienes son los participantes del mercado y cuáles son las características esenciales que tienen que presentar para participar en el mismo.
Por otro lado, se analiza el mercado eléctrico minorista, resaltando del mismo la forma en los cuales los consumidores pueden comprar la energía en España, es decir los Precios Voluntarios para el Pequeño Consumidor y la Tarifa de Último Recurso, comparándolo y diferenciándolo con el mercado mexicano en el cual, la venta de energía al consumidor se hace a través de una tarifa regulada que le cobra el suministrador de servicios básicos, el cual, a su vez, y esa es una de las grandes novedades que introduce la regulación mexicana, compra energía eléctrica y los productos asociados a través de subastas eléctricas competitivas que han llevado el país a tener, en su momento, la generación eléctrica renovable más barata de toda América.
De último, se analizan y comparan las figuras del operador del mercado, el OMIE, para España y el CENACE, para México.
El último capítulo de este trabajo de investigación, el sexto, se dedica al análisis de la figura del regulador del sector eléctrico.
Por un lado, la nueva figura de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en España, y por el otro, la Comisión Reguladora de Energía, presentan unas diferencias en lo que corresponde sus áreas de competencia, ya que el regulador español es fruto de una fusión de varios organismos reguladores de áreas diferentes, mientras el mexicano es dedicado, y, unas similitudes en lo que es el mandato y el objetivo que los dos presentan en proteger la libre competencia en el sector.
Se analizará, por su importancia e impacto sobre todo en España, también la figura de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de Energía a la luz de la nueva normativa dictada por el “Cuarto Paquete” de la Unión Europea.
De último, se evidenciarán las problemáticas que está afrontando el regulador mexicano en mantener su posición de independencia a raíz de las nuevas políticas energéticas dictadas por el nuevo gobierno mexicano.
