Sector eléctrico en Paraguay: su régimen jurídico
- Autores: Fredy Francisco Génez Báez
- Directores de la Tesis: Antonio Embid Irujo (dir. tes.)
- Lectura: En la Universidad de Zaragoza ( España ) en 2017
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Martín María Razquin Lizarraga (presid.), Sergio Salinas Alcega (secret.), Liber Martín (voc.)
- Materias:
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- Resumen
El objetivo principal de la tesis consiste en ofrecer una visión panorámica del Régimen jurídico del Sector eléctrico en Paraguay, realizándose un profuso estudio de la evolución histórica y el análisis jurídico desde la perspectiva del Derecho público, en especial, desde el Derecho público económico (constitucional y administrativo); el Derecho internacional público; el Derecho ambiental y el Derecho de aguas. La estructura de la investigación comprende cuatro capítulos, distribuidos de la siguiente manera: el primero de ellos, describe la evolución histórica e identifica sus diferentes etapas; el segundo, realiza un análisis de la distribución de competencias y del entramado institucional del Sector; el tercero, consiste en un trabajo monográfico a profundidad de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), en su carácter de eje central del Sector eléctrico; y el cuarto y último, el análisis del Régimen jurídico de la generación, transporte, distribución y comercialización de la energía eléctrica. La investigación se corona con las respectivas conclusiones.
En el primer capítulo se realiza una descripción de la evolución del Sector eléctrico paraguayo; para ello, se comienza con una reseña de la evolución de los conocimientos y las aplicaciones del fenómeno físico de la electricidad en el mundo, la cual es dividida en cinco etapas a saber: 1) de los estudios del fenómeno físico de la electricidad; 2) del tratamiento científico de la electricidad; 3) de los avances de los conocimientos científicos y fijación de las bases de la industria eléctrica; 4) de la maduración de los conocimientos científicos de la electricidad y diversificación de sus aplicaciones prácticas; y, finalmente 5) de la invención e imposición de la corriente alterna y el dominio definitivo de la electricidad. El capítulo continúa con las distintas formas de energía utilizadas en los diferentes periodos históricos del Paraguay; es decir, en el periodo precolonial, colonial e independiente, identificando el momento en que el fenómeno físico de la electricidad y la energía eléctrica comienzan a ser utilizados en el país. Seguidamente, tomando como criterio la configuración jurídica del Sector eléctrico, éste es dividido en cuatro etapas: 1) del suministro eléctrico como actividad reglamentada de explotación empresarial (1890 – 1948); 2) de la nacionalización del servicio público de energía eléctrica (1948–1964); 3) de la gestión directa del servicio público de la electricidad a través de una empresa pública de carácter nacional (1964 – 2006); y, 4) del servicio público bajo gestión directa con gradual y limitada apertura al sector privado (2006 – actualidad). Cada una de las etapas contiene, a modo introductorio, el contexto social y político, el marco constitucional y los mecanismos de intervención estatal en cada uno de ellos, así como también una separación entre los avances a nivel interno y en el contexto internacional.
El segundo capítulo empieza con el desmenuzamiento del contenido básico y de las precisiones terminológicas del Derecho público paraguayo, realizándose delimitaciones conceptuales respecto de los términos de Estado, Gobierno, Poder Ejecutivo, Administración pública, Sector público y Sector eléctrico, en su acepción doctrinaria y jurídica en el Derecho paraguayo. Seguidamente realiza el análisis de la organización territorial, política y administrativa del Estado paraguayo y de la distribución de competencias en general, para luego dar paso a las estructuras organizativas del Sector público con competencias en el sector eléctrico en particular. Estas estructuras organizativas se clasifican en: 1) del sector público administrativo; 2) del sector público empresarial; y, 3) las comisiones interministeriales y comisiones de participación interadministrativa. El capítulo cierra con el estudio de la actuación del Sector eléctrico paraguayo en el contexto internacional, analizando los mecanismos de participación e identificando los diferentes espacios en que ella se da, agrupándolos en acuerdos bilaterales y multilaterales relacionados al sector eléctrico; participación en organizaciones internacionales de carácter global y regional con competencias generales y especializadas del sector energético; la participación en estructuras comunitarias con los procesos de integración; y finalmente, en las organizaciones internacionales no gubernamentales.
El tercer capítulo de la investigación hace referencia al estudio monográfico de la Administración Nacional de Electricidad, y su estudio en particular está justificado en razón de que la entidad es un actor ubicuo dentro del sector eléctrico, ejerciendo todas las formas posibles de intervención y estando presente en todas las fases de la electricidad, constituyéndose en el eje central del sector eléctrico paraguayo. El capítulo está divido en seis partes: la primera, se trata de una introducción y planteamiento del tema; la segunda, un análisis de la Carta orgánica de la ANDE; la tercera, una descripción del gradual desdibujamiento que fue sufriendo la configuración inicial de la entidad a lo largo de los años; la cuarta, consiste en la individualización de los diferentes mecanismos de control y tutela que recaen sobre la entidad en su carácter integrante del sector público; la quinta, unas consideraciones respecto a la ANDE en su carácter de socia de las entidades binacionales de ITAIPU y YACYRETA; y, finalmente, una sexta parte con las perspectivas de futuro de la ANDE a partir de la identificación de dos principales propuestas que existen respecto a ella.
El cuarto capítulo se inicia con el estudio de las particularidades técnicas y económicas de la energía eléctrica, las que se convierten en presupuestos esenciales de consideración para su configuración jurídica. El derecho regulador de la energía eléctrica se enfrenta no solo con esas particulares características, sino que, además, la consideración de la energía eléctrica como un sector básico de la economía, a la par de ser un servicio público, aportan importantes dosis de complejidad que el derecho debe armonizar y encontrar las formas equilibradas para su regulación. Estas razones llevan a que la primera parte del último capítulo se inicie con el estudio de las particularidades técnicas y económicas de la energía eléctrica para luego realizar unas consideraciones respecto al Derecho regulador del sector eléctrico, con especial atención a sus implicancias medioambientales. Luego se realiza un estudio de las normas e institutos en particular de las fases del ciclo eléctrico, las que tradicionalmente se separan desde un punto de vista técnico y económico en generación, transporte, distribución y comercialización. Finalmente, el capítulo comprende unas consideraciones sobre la situación de la eficiencia energética y de la electricidad como derecho humano en Paraguay.
Entre las principales conclusiones de la investigación se destacan que la energía eléctrica fue objeto de consideración por el Derecho desde fines del siglo XIX, respondiendo a la necesidad de regular la generación industrial de la energía eléctrica con fines comerciales masivos; sin embargo, a la fecha no existen fundamentos suficientes que puedan sostener que haya llegado a constituirse en una rama autónoma del Derecho; esto, a pesar de que existen algunas opiniones aisladas que hablan de la existencia de un Derecho de la electricidad. Sí es posible identificar dentro del Derecho público económico, un segmento más o menos autónomo, bajo la denominación de Derecho energético, que engloba a varios sectores, incluyendo al eléctrico. Posteriormente, desde inicios de la década de los 80, este Derecho energético evolucionaría en la mayoría de los países europeos y en algunos países latinoamericanos hacia un nuevo concepto más amplio aún: el de Regulación energética.
En armonía con la tendencia mundial, el punto de partida del Régimen jurídico del Sector eléctrico en Paraguay se encuentra en el año 1890 con la primera concesión para la prestación del servicio público de energía eléctrica, y a partir de allí fue evolucionando hasta adquirir en el año 1964 su diseño actual, con el dictado de la Ley de la ANDE. Por otro lado, si bien la declaración formal de la provisión de energía eléctrica como servicio público se verificó recién en el año 1948; los niveles de intervención estatal en todos los momentos históricos, permiten afirmar que ya desde sus orígenes, la provisión de energía eléctrica recibió la consideración de servicio público.
La configuración jurídica actual del Régimen Jurídico del Sector eléctrico paraguayo es, materialmente, el resultado las particularidades técnicas y económicas propias de la electricidad; de las decisiones políticas tomadas en las diferentes etapas; de las condicionantes medioambientales y de la inserción del país en la sociedad internacional. Si bien las diferentes actividades necesarias para la provisión de energía eléctrica implican indefectiblemente la concurrencia de varias disciplinas y con ellas sus respectivos regímenes jurídicos (civil, comercial, penal, laboral, urbanístico, etc.), es posible concluir que el Régimen jurídico del Sector eléctrico paraguayo está integrado principalmente por cuatro ramas del ordenamiento jurídico: el Derecho público económico (particularmente constitucional y administrativo); el Derecho internacional público; el Derecho ambiental y el Derecho de aguas. El Derecho público económico, fija el marco constitucional del sector, las competencias de los distintos niveles de Gobierno y de las reparticiones administrativas. Asimismo, regula la organización y prestación del servicio de provisión de energía eléctrica. El Derecho internacional público, a través de tratados y notas reversales, regula los aprovechamientos conjuntos de cursos de agua internacionales y las interconexiones eléctricas en el marco de la integración energética. Asimismo, muchas de las directivas emitidas por las diferentes organizaciones internacionales, de las cuales Paraguay es parte, son internalizadas, moldeando el ordenamiento jurídico del sector; el Derecho ambiental, procura que las fases de la energía eléctrica, así como su consumo, impliquen el menor daño ambiental posible; y, finalmente, el incipiente Derecho de aguas, regulador de la utilización del agua con fines energéticos, en un país eminentemente hidroeléctrico, tanto en lo que respecta a su potencia instalada, como también en sus proyecciones.
La arquitectura del régimen de distribución de competencias del Sector paraguayo, corresponde a un sistema centralizado, con competencias mínimas para los Gobiernos departamentales y municipales. La Administración Nacional de Electricidad es la piedra angular de la organización institucional y junto a ella fueron diseñadas otras unidades administrativas con competencias en el Sector, las que fueron configuradas principalmente como instancias interinstitucionales. A pesar de la proliferación institucional, no se consagró un ente rector independiente del Sector eléctrico y hasta tiempos recientes (octubre de 2016) no existía una Política energética común, siendo el corolario de la realidad descrita una dispersión de entidades y organismos con competencias segmentadas y muchas veces superpuestas, sin responder a una adecuada planificación, ni guiadas por una Política energética común.
Por la multiplicidad de funciones que cumple, sin duda, la ANDE es el eje central del Sector eléctrico en Paraguay. La entidad tiene importantes atribuciones en la formulación de la Política energética nacional, posee potestades reglamentarias, a la vez de actuar como una sociedad mercantil. En cuanto a su naturaleza jurídica, la ANDE es una figura híbrida del Derecho administrativo de difícil caracterización, la que puede ser catalogada como una empresa pública sui generis.
El concepto instalado, tanto en la doctrina como en la opinión pública, de que el servicio de energía eléctrica en Paraguay es prestado por una empresa pública verticalmente integrada, bajo el régimen de un monopolio legal, merece una revisión a la luz del dictado de nuevas normas a partir del año 2000 y la participación del sector privado en algunas fases de la cadena de valor de la electricidad.
En cuanto al régimen jurídico de las diferentes fases, la actividad de generación de energía eléctrica, según su titularidad, puede ser realizada bajo cuatro regímenes: generación binacional; b) generación estatal; c) generación en asociación público –privada; y generación bajo libre iniciativa empresarial. Cada una de las modalidades tiene su propia regulación, siendo necesario, como regla, la obtención de tres autorizaciones: la autorización industrial; la autorización ambiental; y, en el caso de la generación hidroeléctrica, de la autorización para la utilización de recursos hídricos. El parque paraguayo de generación eléctrica es abundante pero no diversificado. Es casi exclusivamente hidroeléctrico y, conforme a las estimaciones de la ANDE y la Prospectiva energética, en un plazo estimado de entre 8 y 13 años, el país estaría consumiendo la totalidad de la capacidad de sus centrales eléctricas (el excedente de energía es actualmente cedido a sus socios de las binacionales). En lo que respecta al régimen jurídico del transporte de electricidad, el mismo es realizado casi en su totalidad por el Sector público, aunque jurídicamente existe la posibilidad de participación del sector privado. En la actualidad, es la fase del ciclo eléctrico que menos dificultades presenta en el Sector eléctrico paraguayo. Por su parte, la fase de distribución, es claramente la que más dificultades y desafíos presenta. En Paraguay existe excedente en generación, no se verifican mayores inconvenientes en el transporte, pero la red de distribución es claramente insuficiente para satisfacer la demanda, siendo la mayor responsable de las pérdidas de la energía eléctrica y de las interrupciones en los momentos picos de consumo. Prácticamente la totalidad de la actividad de distribución está en manos del Sector público y su regulación conlleva a favor de la ANDE una serie de prerrogativas y privilegios (como las servidumbres, posibilidad de utilización de espacios públicos y remover construcciones, etc.); pudiendo concluir que los problemas en esta fase no son jurídicos sino económicos y de gestión. Finalmente, en cuanto a la fase de comercialización, esta actividad, al igual que la distribución, está casi íntegramente en manos de la ANDE y se verifica un sistema de costes basado en tarifas que se fijan sobre la base de unas previsiones legales con criterio técnico que no siempre se cumplen, primando por lo general el criterio político.
Por último, si bien existen disposiciones que pretenden fomentar la eficiencia energética, la inexistencia de variación tarifaria de acuerdo a los horarios de consumo, es uno de los factores por los cuales no se han producido avances más importantes en el tema. Un aspecto digno de destacar es la existencia en el Ordenamiento jurídico paraguayo de normas que hacen mención a que la energía eléctrica es un Derecho humano, aunque se trata más bien de una declaración cuyo único instrumento de concreción en la práctica ha sido la previsión de la tarifa social.
