Democracia y gobierno abierto: una nueva cultura administrativa
- Autores: Silvia Carmona Garias
- Directores de la Tesis: Lucía Casado Casado (dir. tes.)
- Lectura: En la Universitat Rovira i Virgili ( España ) en 2017
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Luciano José Parejo Alfonso (presid.), Josep Ramon Fuentes i Gasó (secret.), José Luis Blasco Díaz (voc.)
- Programa de doctorado: Programa de Doctorado en Derecho por la Universidad Rovira i Virgili
- Materias:
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- Resumen
Esta investigación tiene por objeto principal la necesaria innovación administrativa de la relegitimación de los poderes públicos, concretamente se centra la atención sobre el gobierno abierto como nuevo paradigma político-administrativo de gestión pública que trata de incidir sobre el núcleo del Derecho administrativo, y pivota principalmente en torno a tres pilares fundamentales que son: la transparencia y el acceso a la información pública, la participación ciudadana y la colaboración ciudadana, en un contexto caracterizado por el uso intensivo de las nuevas tecnologías. En ese sentido, nos interesa especialmente el concepto de la colaboración como evolución o vuelta de tuerca de la participación ciudadana, que va más allá y se relaciona con la inteligencia colectiva sobre la que teorizó Pierre Levy, pues las Administraciones se ven presionadas para actuar en entornos altamente complejos que requieren respuestas que no pueden hallar sin aprovechar los conocimientos que se encuentran diseminados en la sociedad, ni sin explorar vías de resolución de problemas públicos de forma colaborativa con todos los agentes sociales. Es el concepto que nos parece más innovador y que de aplicarlo adecuadamente supondría una auténtica revolución en nuestra cultura tanto ciudadana como administrativa. Así pues, se dedica esta investigación principalmente al estudio de este concepto, el gobierno abierto, que carece de una definición unívoca porque es totalmente expansivo y transversal. Para justificar la importancia del tema se parte del contexto actual, en el que se constata una gran desafección y desconfianza ciudadana para con los poderes públicos, incluyendo que se expande tanto al gobierno como a la Administración, pero lo que más llama la atención y que permite dar entrada a iniciativas de gobierno abierto es que, paralelamente a esta desafección, los ciudadanos, cada vez más, se sienten capaces de influir en la gestión de lo público, siguen viéndolo como algo complejo, pero creen que pueden influir en el poder y que merecen que sus aportaciones sean tenidas en cuenta en la toma de decisiones que afecten al interés general. Por primera vez los resultados arrojados por las encuestas sociológicas nos dicen que en los indicadores de eficacia política subjetiva se está incrementando en su vertiente interna, es decir, que los ciudadanos tienen la sensación de que tienen conocimiento suficiente y fuerza suficiente para influir en la toma de buenas decisiones en la gestión pública, mientras que en su vertiente externa la tendencia es decreciente, es decir, que los ciudadanos consideran que los políticos no responden a sus necesidades. De modo que, actualmente, estamos ante un complejo escenario en el que conviven las estructuras tradicionales de la democracia representativa con emergentes manifestaciones de una nueva cultura participativa, con ciudadanos empoderados y con valores más propios del norte de Europa, de modo que es necesario reinventar las vías de relación entre instituciones públicas y ciudadanos, y un modo recomendable de hacerlo es mediante la adaptación de estos modelos a la filosofía del gobierno abierto.
Con todos estos elementos en mente, se ha estructurado el trabajo en seis capítulos, distribuidos en tres partes. La primera parte se dedica a establecer el marco teórico en el que se encuadra esta nueva filosofía , reflexionando sobre la democracia y la administración de calidad, haciendo referencia a la dimensión ética de la vida pública, al buen gobierno y la buena administración, enfatizando sobre la reinterpretación que puede hacerse de conceptos y principios tradicionales a la luz del gobierno abierto, y viendo los principales motivos que han llevado a los ciudadanos al punto de inflexión en el que se encuentran, con un modelo agotado por motivos como la corrupción, la partitocracia o la vulneración de la separación de poderes en muchos ámbitos. Es decir, se realiza una aproximación a las deficiencias de la situación actual para ver cuáles son las alternativas existentes. Lo que nos lleva a la segunda parte, dedicada a la participación ciudadana y su mutabilidad morfológica, derivando en la colaboración y su consecuente potencial para renovar los valores de nuestra cultura político-administrativa. Es en esta parte donde se incluye el capítulo dedicado al open government, por entender el gobierno abierto como máxima expresión en el derecho comparado, concretamente en el norteamericano por el impulso de la Administración de Obama, de esa evolución democrática, de esa nueva participación ciudadana, además de incluir un apartado dedicado a la perspectiva iberoamericana en esta materia, pues de forma previa a la irrupción de esta filosofía ya promovían el diseño de estrategias concretas para diseñar modelos de participación ciudadana y democracia directa, sin partir necesariamente de la fórmula de gobierno abierto propiciada por el expresidente estadounidense, siendo reflejo de este cambio global que requiere la gestión pública.
Por último, la tercera parte traslada el punto de vista específicamente a España, se analiza el estado del arte en materia de gobierno abierto en los distintos niveles organizativos tanto a nivel jurídico como a nivel fáctico, se observa cómo se valoran estos avances y qué pasos son necesarios para la consecución real de un gobierno abierto en España desde diferentes perspectivas, como son la puramente administrativa, la politológica, la sociocultural o la constitucional.
Para ello se han identificado los principales textos legales (Leyes, Reales Decretos, Reglamentos, entre otros) que amparan el funcionamiento del gobierno abierto en España, señalando también los que se han considerado más relevantes de otros países, y en base a su comparación, se han determinado las principales carencias y dificultades en el desarrollo del gobierno abierto en España desde una perspectiva legal. De modo que el presente estudio sigue la metodología propia del ámbito jurídico, basada en la revisión de los principales textos legales que conforman el marco normativo del gobierno abierto en el país, desde una perspectiva cualitativa y de interpretación jurídica, analizando también a tal efecto la jurisprudencia y la doctrina especializada en la materia.
Entre las conclusiones más relevantes podríamos citar que existen numerosos obstáculos para una implantación efectiva de la participación ciudadana, como el escaso interés del ciudadano si no existe un interés directo, o los costes organizativos, además de los peligros y riesgos inherentes a la participación ciudadana, que se han tratado en la investigación, como el tránsito de lo importante a lo trivial o la búsqueda continua del consenso. El marco normativo existente en España sobre esta materia, pese a sus buenas intenciones, peca de ser excesivamente genérico, sin tomar en consideración todas las limitaciones que se han señalado. Resulta evidente que para promover realmente una participación democrática y plural, los legisladores han de diseñar textos normativos capaces de suprimir, o cuanto menos, minimizar tanto como sea posible, todos estos obstáculos, en la búsqueda de la mayor satisfacción del interés general, suponiendo una garantía para la ciudadanía frente a la discrecionalidad de los poderes públicos a la hora de permitir o no la participación, y frente a los potenciales cambios de gobierno del mismo o distinto color político. Aunque la fuerza de la participación ciudadana no dependa tanto de su reconocimiento jurídico como de la cultura y valores políticos dominantes en la sociedad y sus clases dirigentes, se debe afirmar que las políticas legislativas pueden facilitar el ejercicio de los instrumentos y mecanismos puestos a disposición de los ciudadanos para canalizar la participación y fomentar estas prácticas. Y si bien el escenario normativo señalado no es perfecto, hay que felicitar la voluntad de mejorar la calidad del sistema democrático, y conminar a las autoridades para que sigan avanzando por ese camino tomando una actitud más ambiciosa y arriesgada que la que les ha caracterizado hasta ahora.
A pesar de que este problema podría solventarse en la práctica a través del poder normativo de que gozan las Comunidades Autónomas, se ha visto que uno de los problemas más preocupantes se halla en la excesivamente restrictiva interpretación del Tribunal Constitucional en este ámbito, sirva como ejemplo su criterio a la hora de admitir las consultas por vía referéndum en el caso catalán, o lo ocurrido con una ley aprobada por el País Vasco que creaba un referéndum específico sobre el derecho a decidir de los vascos, que fue anulada en 2008 por el Tribunal. De manera que, aunque la descentralización estatal permite un mayor autogobierno a las entidades subestatatales, y esto facilita que se consagren derechos e instituciones participativas en dichos ámbitos de decisión pública, parece que no va a implicar en ningún caso la configuración de un modelo singular de democracia a nivel territorial distinto del modelo constitucional general, de claro predominio de la democracia representativa.
Así las cosas, el derecho comparado muestra experiencias innovadoras que tratan de suplir todas las carencias de un modelo democrático tradicional que no se adecua a las necesidades de las sociedades actuales. De entre todas, la que cobra una mayor importancia es el gobierno abierto. Pese a la evolución del concepto desde sus orígenes hasta la actualidad, sigue manteniendo su núcleo esencial: compartir y ceder poder a los ciudadanos para que sean cada vez más corresponsables y actores activos en la búsqueda de soluciones de los problemas públicos.
La base fundamental de este nuevo enfoque parte de tres elementos imprescindibles: la transparencia, la participación ciudadana y la colaboración ciudadana, todo ello potenciado gracias al uso intensivo de las nuevas TIC, aprovechando al máximo todas las oportunidades que estos progresos ofrecen en el ámbito público para potenciar estos elementos. Esto acaba comportando que se considere el gobierno abierto como una potente plataforma en la que gobernantes y gobernados trabajan como iguales para cocrear valor público.
Esta nueva concepción requiere compartir información, construir conocimiento y, lo más importante, utilizar ese conocimiento a la hora de diseñar e implementar políticas públicas. El gran reto es invertir el paradigma tradicional top-down, hasta ser bottom-up, dejando atrás los sistemas de organización centralizados y verticales que no se adaptan a la realidad social actual, en la que la tendencia es la organización en red.
Los gobiernos anglosajones que se han ido mencionando a lo largo del presente estudio (Estados Unidos, Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelanda), son los claros referentes del gobierno abierto. Tanto es así que se identifica con el primer discurso de Obama, y el surgimiento del resto de iniciativas internacionales toma como modelo el patrón establecido por el open government estadounidense.
No es casual que esta nueva filosofía se haya propagado a una gran cantidad de países alrededor del mundo. Simplemente constata la necesidad de un cambio de ciclo, una regeneración democrática más acorde con los ciudadanos del siglo XXI, hastiados de una Administración obsoleta y excesivamente burocratizada, en la que no se sienten representados y de la que desconfían.
Se ha visto que la crítica de las políticas de transparencia estadounidenses se centra en problemas técnicos, como la calidad y precisión de la información. Además de en el diseño de las políticas, que aun comportando una mayor transparencia no se traducen en una mayor, y mejor, rendición de cuentas. Esto es así porque se publica una gran variedad de información que puede ser útil para diversos propósitos pero que, generalmente, no tiene nada que ver con la rendición de cuentas, o si puede ser útil para esta se publica de forma incomprensible y compleja, evitando el control ciudadano. Todas estas cuestiones deben tenerse muy presentes a la hora de diseñar políticas públicas en España si realmente se quiere implementar el modelo de gobierno abierto, para no crear más frustraciones entre los ciudadanos de la sociedad de la información, cada vez más conscientes de las carencias y perversiones en la actuación de sus gobernantes.
España lleva un clamoroso retraso en este ámbito y los pasos que se han dado hasta ahora han sido demasiado comedidos y manifiestamente insuficientes. No han colmado las altas expectativas generadas en sus discursos de presentación, no obstante cualquier iniciativa en este sentido debe ser bienvenida, y no deben constituir un fenómeno anecdótico de una moda pasajera, sino que deben avanzar en el sentido de transformaciones estructurales de la sociedad y la política.
Una de las medidas estrella de gobierno abierto de nuestro país ha sido la aprobación de la Ley de transparencia y acceso a la información pública. La información es un presupuesto imprescindible de la participación y colaboración ciudadanas, se configura como un prerrequisito, pues para participar efectivamente en los asuntos públicos, en la toma de decisiones, todos los agentes deben partir de la misma base, con un conocimiento lo más parejo posible de las condiciones en las que se desarrolla el asunto de que se trate. A pesar de los esfuerzos por conseguir una Ley a la altura de los estándares internacionales, se trata de una ley incompleta, que llega tarde, y en la que existen aspectos problemáticos a los que se ha prestado especial atención en la investigación porque su aplicación en la práctica suscitará diversas dudas por generar tensiones estructurales, por utilizar una discutible técnica legislativa en algunos puntos, por ciertas incongruencias, y contener previsiones desafortunadas que van a mermar la eficacia de estos derechos y es insuficiente para ser el pilar de un sistema de transparencia fuerte y progresista que pueda ser también la base de las futuras políticas de gobierno abierto El gobierno abierto es una oportunidad única en materia de innovaciones en los sistemas democráticos, pero, aunque parezca paradójico, su impulso y desarrollo dependerá más de la madurez cívica de los ciudadanos y sus organizaciones que de la propia institucionalidad pública. No por ello pierden un ápice de importancia los problemas derivados de un régimen jurídico deficiente en este sentido, de la obsolescencia de los equipos y de problemas técnicos en el uso de estas nuevas tecnologías, pero los principales obstáculos que se encuentran en muchas ocasiones en el desarrollo e implementación del gobierno abierto es la cultura anclada al pasado de los ciudadanos, tanto empleados públicos como prestatarios de servicios. Por ello es necesario centrarse en buscar soluciones innovadoras para superar estos obstáculos.
Tal como se ha ido observando a lo largo del presente estudio, el caso español es un buen ejemplo de las complejidades e incoherencias internas de los procesos de apertura, pues se ha llevado a cabo un amplio abanico de iniciativas sin coordinación entre ellas, que hacen que en algunos aspectos la situación sea óptima, y en otros diste mucho de lo que se esperaría de un gobierno democrático de principios del siglo XXI. Siendo lo más criticable la ausencia de una estrategia integral y transversal que cubra la actividad pública de forma disciplinar con una visión y orientación compartidas para cumplir sus objetivos, sino que se han llevado a cabo medidas aisladas, sólo en algunos ámbitos, dificultado la implementación del gobierno abierto como nuevo paradigma de gestión pública.
No se puede dar la espalda a la obviedad de que las mejores decisiones son aquellas que se toman observando la realidad desde diferentes puntos de vista, tomando en consideración opiniones diversas, discutiendo las ventajas y desventajas de las diferentes alternativas, algo que ya había sido anunciado por autores clásicos como Aristóteles, quien afirmaba que las decisiones tomadas por muchos siempre serán mejores que las tomadas por unos pocos. En ese sentido, haber elegido un determinado político no implica que tenga una capacidad superior para generar buenas ideas a la de miles de ciudadanos alineados con el bien común.
La Administración y el sistema político actuales siguen modelos que responden a necesidades pasadas, por ende, deben adaptarse a las actuales, y un modo recomendable de hacerlo es mediante la adaptación de dichos modelos a la filosofía del gobierno abierto. Siguiendo las experiencias internacionales más ejemplificativas, se ha podido observar que la implantación de dicho gobierno abierto ha conjugado la labor de tres actores principales, a saber: la sociedad, los técnicos y empleados públicos y los líderes políticos.
El gobierno abierto permite un gobierno inclusivo, que delega poder de decisión en los ciudadanos y no supone únicamente una oferta de servicios de gobierno electrónico. Se debe abandonar esa cultura organizacional tan poco proclive al cambio y tan poco permeable a la transformación. La configuración de los cambios necesarios de forma meramente cosmética no se corresponde ni con la realidad ni con la entidad de los procesos que encierran esos cambios, no hay que caer en errores anteriores, hay que hacer grandes esfuerzos, y que estos no sean en vano.
Es necesario modificar la mentalidad de todos los ciudadanos y la normativa para dar un paso en el modelo participativo de la Administración de los ochenta, treinta años más tarde debe plasmarse la evolución que se ha producido en esta materia y que se ha acelerado en los últimos años. Es el momento de la participación eficaz y real, necesaria para el equilibrio entre la democracia representativa y directa, necesaria para salir de la crisis económica e institucional: es el momento de modernizar la administración, hacerla más ágil, asequible, transparente, eficiente y accesible para todos y utilizar las nuevas tecnologías como herramienta para conseguirlo: es el momento de que el gobierno abierto sea una realidad.
