Resumen de Los mecanismos jurídicos de protección voluntaria del patrimonio natural. La custodia del territorio como instrumento de refuerzo de la función pública de conservación
La Tesis realiza un examen histórico de la protección jurídica de la Naturaleza en España y en derecho comparado para abordar en la segunda parte la substantivación de los mecanismos jurídicos de protección voluntaria del patrimonio natural, centrándose en la figura de la Custodia del Territorio, como una institución absolutamente consolidada en fuera de nuestro país, pero sin apenas referencias en la doctrina jurídica española. El objetivo final de la Tesis era caracterizar jurídicamente esta figura en España, en el marco de un sistema en que la conservación de la naturaleza ha sido tradicionalmente un fin reservado casi en exclusiva a instituciones jurídicas de derecho público.
En primer lugar se aborda un bloque de análisis de los fenómenos que han condicionado históricamente las relaciones hombre-naturaleza. Aquí la investigación realizada sólo tenía una finalidad aproximativa que, sin embargo, resultaba necesaria para poder realizar una valoración general relativa al diverso grado de implicación de la sociedad y del sistema jurídico del que ésta de dota en aras de la conservación de la naturaleza.
En segundo lugar, en cuanto al análisis del origen de la protección jurídica de los espacios naturales bajo figuras de segregación de ámbitos territoriales consagrados a la conservación del patrimonio natural heredado, la Tesis se centra en estudiar las figuras homologables y reconocibles y, más concretamente, en los espacios delimitados bajo la denominación de parques nacionales. Para ello se analizan los casos de EUA, Suecia y España desde una vertiente de derecho histórico comparado.
En tercer lugar la Tesis se enfrenta al estudio de la tendencia actual normativa en que la nueva generación de leyes de conservación de la naturaleza pretende la extensión cuantitativa y cualitativa de las áreas a proteger. Doctrinalmente la Tesis se esfuerza en configurar y definir lo que denomina modelo integral e integrador que puede ser caracterizado como un salto evolutivo hacia la consolidación de un objetivo estratégico: la conservación efectiva del Patrimonio Natural; estos son en realidad los presupuestos objetivos del modelo que en la Tesis configura y denomina "protección integralista" y que se opone diametralmente a la denominada "protección excluyente" que históricamente había hecho fortuna durante décadas.
En cuarto lugar cabía analizar los orígenes y evolución de la Custodia del Territorio desde una perspectiva histórico-jurídica y de derecho comparado. La Custodia surge como respuesta a determinadas inquietudes ante el desacople producido entre el desarrollo industrial y económico experimentado en Inglaterra y los EUA a lo largo de la primera mitad del siglo XIX, y los consiguientes efectos sobre el medio; en la sociedad de la época se genera una percepción de cierta crisis en las relaciones entre hombre y medio. Así, los orígenes de la Custodia privada moderna se ubican en torno a las iniciativas pioneras de conservación filantrópica de mediados del siglo XIX en los Estados Unidos que se extiende luego a finales de siglo a Inglaterra.
En quinto lugar la Tesis se centra en la delimitación conceptual de la Custodia y su configuración doctrinal en nuestro derecho. Desde una perspectiva histórica, la Custodia del Territorio se ha conformado como un movimiento social, donde la administración pública mantiene un papel marginal, secundario o, en el mejor de los casos, complementario; sin embargo faltaban definiciones claras de la institución y un esfuerzo por formalizar su configuración transitando de su origen como fenómeno social espontáneo a una alternativa sólida o de refuerzo del objetivo de conservación ambiental de la Naturaleza. Desde la experiencia acumulada por las diversas Entidades de Custodia del Territorio americanas e inglesas, se realiza una primera síntesis de noción en los siguientes términos, Custodia del Territorio:"Mecanismo de conservación del medio territorial desde una óptica privada que configura un sistema integrado de protección y que contempla la protección del territorio asociada al desarrollo de las comunidades, a su sensibilización y educación adecuadas y a satisfacer las necesidades globales de sostenibilidad como modelo".
Actualmente en derecho comparado el término equivalente en inglés utilizado es el de Stewardship o Land Stewardship que engloba: 1. Obligación a largo plazo -o de carácter perpetuo- para el cuidado y gestión de la tierra [Stewardship]; 2. Obligación que implica un acuerdo legal entre un propietario y una organización de conservación o una Agencia, que limita permanentemente -puede ser temporal- determinados usos de la propiedad para proteger sus características naturales más relevantes [Conservation easement].
En España la Custodia se ha venido a definir bajo dos concepciones, una amplia y otra estricta: 1. Filosofía que se concreta en un conjunto de estrategias y técnicas que intentan generar la responsabilidad de propietarios y usuarios del territorio en la conservación de sus valores naturales, culturales y paisajísticos y en el uso responsable de sus recursos. 2. Procedimiento de acuerdo voluntario entre un propietario y una entidad de custodia del territorio utilizando uno de los diferentes mecanismos de acuerdo de custodia posibles.
Por otra parte, la Custodia, por su génesis y evolución no comparte un espíritu rígido, se plantea, sobre todo, como un mecanismo flexible de conservación efectiva alternativo o complementario del marco reglamentarista impuesto por las Administraciones. Con todo, resulta necesario implantar mecanismos de control [monitoring] que incluyen metodologías de inspección regular del cumplimiento de los acuerdos de Custodia [Easement Inspection Method], que incluso puede comportar la exclusión de la corporación que da cobertura a un determinado propietario si incumple sus cometidos de guarda o los acuerdos de conservación.
En sexto lugar se procede a definir los elementos que permiten caracterizar la Custodia del territorio. Los elementos configuradores de la institución, son clasificados en la Tesis de la siguiente manera: a) El elemento subjetivo: este elemento se conforma, en primer lugar, con el concurso del propietario de las tierras como sujeto indispensable, propietario que preferentemente será una persona física o, en su caso, jurídica privada. La Entidad de Custodia, como sujeto intermediador o propietario, que permite la activación de la institución, especialmente por el papel de normalización de los propios contenidos de la Custodia y por ser quien mayormente desarrollará las acciones directamente vinculadas a la conservación. La Entidad de Custodia busca las áreas más sensibles o de mayor interés para la conservación, contacta con el propietario de las tierras y lo intenta convencer de que subscriba algún tipo de Acuerdo de Custodia [conservation easement]. A menudo presta asesoramiento y establece mecanismos de control de calidad de la acción de conservación ejecutada, creando estándares reguladores que vinculan a los agentes intervinientes en la Custodia. A la Administración Pública, se le reserva la responsabilidad de adoptar medidas de incentivo o fomento de la institución, dado que la Custodia ofrece a la Administración -en el ejercicio de su función pública- la posibilidad de contar con un instrumento complementario y de refuerzo del objetivo de conservación del Patrimonio Natural.
Por tanto la intervención de la Administración en la Custodia, no se refiere tanto a un papel directo como sujeto de la misma -propietaria o conveniadora [alianza o partenariado]- sino como responsable de diseñar la estructura general de protección y favorecer el mecanismo como refuerzo de las funciones que ejerce.
b) El elemento objetivo: que viene configurado por los terrenos que van a someterse a una acción de Custodia; estos terrenos deberán ser privados y aportados para tal finalidad por parte de sus titulares de forma voluntaria (el territorio y su realidad socio-jurídica).
c) El elemento material: viene configurado por el contenido y calidad del objetivo de conservación que dota de sentido a la Custodia. El elemento material debe implicar siempre una superación de los estándares regulados con carácter vinculante, pues uno de los componentes esenciales que configuran este elemento material es la voluntariedad de las medidas adoptadas. Allá donde exista una intensa protección normativa pública, será más difícil superar el estándar para que con ello sea reconocible la acción de Custodia. De todas formas el objetivo de conservación siempre podrá implantarse desde una iniciativa de Custodia -privada- con independencia de la intensidad normativa pública que incida en los terrenos a custodiar.
d) El elemento teleológico: que viene configurado por la finalidad primaria de conservar un elemento natural que resulta de interés y por una serie de objetivos complementarios como la defensa de intereses generales, la perpetuación de unos valores, la plasmación de una acción solidaria, o incluso la realización personal -muy característica de la filantropía americana-. En conjunto el elemento teleológico de la Custodia del Territorio es casi idéntico del que juega la función pública de conservación del Patrimonio Natural, tal y como se ha configurado históricamente, pero su raíz es ética, privada y voluntaria. Aunque también es cierto que el objetivo final de la Custodia -al menos en los Estados Unidos- es evitar que la doctrina del Public Trust y todo el conjunto de políticas de conservación aparejadas, tiendan a la adquisición de más y más territorio, de tal forma que se desplace a la propiedad privada siempre que surja un interés público superior.
e) El elemento formal: es el configurado por el instrumento que establece el nexo entre el elemento subjetivo, el objetivo y el material. Se define como un procedimiento voluntario entre un propietario y una entidad de custodia para llegar a una forma acordada de conservar y / o gestionar un territorio. Este elemento formal se articula en torno al denominado Acuerdo de custodia [conservation easement]. Desde esta óptica formal la Tesis comprueba que la Custodia del Territorio se venía practicando de manera regular desde finales del siglo XIX, aunque ciertamente con grados de formalidad muy dispares. Este modelo de conservación privada, como respuesta a la falta de reacción de los sistemas públicos de conservación de la Naturaleza, surge primeramente en los Estados Unidos lo que propicia, por un lado, la configuración de algunas de las entidades de conservación más importantes del mundo en ese País, y por otro, que las figuras formales sean de derecho anglosajón; ya en 1880, se usaron modelos modernos de servidumbres de conservación [conservation easements] para proteger algunas tierras adyacentes a parques públicos de los alrededores de Boston, este tipo de servidumbres basadas en el common law fueron ampliándose con figuras como los Real Covenants que gravan a los herederos con unas determinadas condiciones pactadas con terceros [covenant running with the land], o los Equitable Servitudes que imponen restricciones de usos sobre una tierra, en este caso para evitar alteraciones que la puedan destruir [restrictive covenant in equity].
Finalmente la Tesis concluye con las consiguientes aportaciones que el Derecho español puede realizar a favor de la implantación y extensión de la Custodia del Territorio como instrumento de protección privado de la Naturaleza que refuerza y complementa la vía pública de protección clásica fuertemente asentada en nuestro derecho ambiental.
