Resumen de Policy Failure en la Política Educativa Mexicana: Inconsistencia en el Diseño de Estrategias Bottom-Up
Abril Alcalá Padilla
Principalmente a partir de los años ochenta, dado el creciente rol del Estado y su respectivo desencanto, académicos y políticos han investigado las causas del recurrente “fracaso” de las políticas públicas. Al encontrar importantes deficiencias en las iniciativas centralizadas, burocráticas y estandarizadas, dichos actores han impulsado estrategias más participativas conocidas como bottom-up. Desgraciadamente, éstas han sido, con frecuencia, parcialmente adoptadas o incluso simuladas, dejando sin resolver los inconvenientes de los mecanismos tradicionales. Un claro ejemplo de ello es el Programa Escuelas de Calidad (PEC) - iniciado en México en el año 2001-, que involucra a la comunidad escolar como generadora de estrategias “a la medida” para mejorar la calidad de la educación en términos del logro académico de los estudiantes. Pero, ¿por qué este modelo “desde la escuela” ha fracasado al no conseguir los resultados cualitativos previstos? ¿Por qué el enfoque bottom-up no ha subsanado las debilidades de las políticas en cascada? Estos son los cuestionamientos que inspiran la presente tesis y los cuales se examinan a partir de dos variables explicativas: 1) la consistencia en el diseño del programa – es decir, la congruencia entre los elementos constitutivos de las cuatro fases de su policy-cycle; y 2) su contenido bottom-up - que se caracteriza por un alto grado de contextualización, el flujo del expertise de la base a la cúpula de decisión, la realización de diagnósticos participativos previos, discrecionalidad en manos de los implementadores y la disponibilidad de recursos cognitivos y económicos para el desarrollo de mejoras. El análisis, fundamentalmente cualitativo, consiste en un estudio de caso que examina al PEC en el Municipio de Guadalajara durante el ciclo escolar 2009-2010. Lo anterior, utilizando la lógica reversible de Elmore (1983), que combina el mapeo e interpretación del policy-cylce “hacia adelante” (forward mapping) y “hacia atrás” (backward mapping). Concretamente, esta tesis se ha diseñado para ejecutar, complementariamente, una primera fase documental y “hacia adelante”, y una segunda fase empírica partiendo de las percepciones de las comunidades escolares con una perspectiva “bottom-up” o “hacia atrás”. La muestra incluye 16 escuelas primarias inscritas al programa durante el ciclo 2009-2010 (PEC IX) ubicadas en Guadalajara, donde se realizó observación no participante y entrevistas semi-estructuradas a 12 directivos, 18 profesores y 17 padres de familia. Asimismo, subiendo por la escalera burocrática, se consultó a 9 funcionarios de la Coordinación Estatal del PEC. Esta investigación expone cómo el discurso oficial, aparentemente comprometido con la transformación de la gestión escolar para elevar la calidad de la enseñanza, adopta otro significado en el campo de ejecución. Sin una perspectiva genuina “desde la escuela”, el PEC fue elaborado con las inconsistencias propias de las estrategias “en cascada” y la miopía burocrática que ignora la realidad “a pie de calle”. En este sentido, como se propuso en la hipótesis de trabajo, el diseño del PEC es inconsistente y no constituye una iniciativa efectivamente bottom-up, pues es incapaz de nutrirse del expertise de los “street-level bureaucrats” y de anticipar e influir sobre su conducta para la consecución de objetivos. Con esta tesis se ha pretendido contribuir al debate sobre el policy failure de las iniciativas bottom-up en el contexto mexicano, generando conocimiento útil, teórico y empíricamente sensato tanto para académicos como profesionales. Igualmente, el presente trabajo abre la puerta a futuras investigaciones con respecto a la indispensable consistencia en el diseño de las estrategias bottom-up; destaca el impacto de aquellos elementos más conducentes para elevar la calidad educativa en países en desarrollo; y propicia la reflexión sobre la forma de hacer políticas públicas en México.
