Resumen de El componente político en la normativa contable internacional. Análisis del lobbying en la normativa que regula el deterioro crediticio en los activos financieros
RESUMEN DE LA TESIS DOCTORAL DE D./Dª Ignacio de Cabo Moreno El resumen de la tesis para la base de datos Teseo debe ser una presentación de la tesis y tener la extensión suficiente para que quede explicado el argumento de la tesis doctoral. El formato debe facilitar la lectura y comprensión del texto a los usuarios que accedan a Teseo, debiendo diferenciarse las siguientes partes de la tesis:
1. Introducción o motivación de la tesis La expansión internacional de las empresas globales (Barbu y Baker, 2010), el crecimiento del comercio internacional (Zimmermann et al, 2008) y el incremento de las inversiones transnacionales son algunos de los factores que ponen de manifiesto la necesidad de armonizar las normativas contables a nivel internacional. Las normas internacionales permiten la comparabilidad de la información financiera más allá de las fronteras nacionales (Camfferman y Zeff, 2006), al contrario que las normativas nacionales que limitan la transparencia e impiden la comparabilidad (Nolke, 2005).
La necesidad de un regulador internacional que vele por homogeneizar las prácticas contables es lo que lleva en 1973 a la creación del International Accounting Standards Committee, IASC, (Camfferman y Zeff, 2007). El IASC tiene éxito en emitir normativa internacional pero de forma relativamente trascendente durante casi tres décadas, relegado a sustituir las normas de países en vías de desarrollo que no tenían capacidad técnica o económica para emitir su propia normativa (Pacter, 2005). En este período los países desarrollados evitaban la normativa internacional y continuaban con la emisión de normas nacionales (Camfferman y Zeff, 2015).
En 1998 el IASC publicó el documento ¿Shaping the IASC for the future¿, en el que se plantea una remodelación del IASC, de cara a gozar de la independencia y credibilidad suficientes para liderar la regulación contable internacional.
Pero el International Accounting Standards Board, IASB, no asumió un papel relevante a nivel internacional hasta que en mayo del año 2000 el International Organization of Securities Commissions, IOSCO, respalda 30 de las normas emitidas por el IASC como aceptables para las relaciones internacionales (Camfferman y Zeff, 2015). En ese mismo año la Comisión Europea indicó que las empresas cotizadas dentro de la Unión Europea, EU, debían aplicar las normas emitidas por el IASC a partir del año 2005 a la hora de consolidar sus estados financieros (Camfferman y Zeff, 2015).
En abril de 2001 el IASC se reestructuró y adoptó una estructura similar al Financial Accounting Standards Board, FASB, cambiando de denominación y comenzando a emitir IFRS en lugar de IAS (Pacter, 2005). Mientras que el IASC tenía 143 representantes de todo el mundo, el IASB sólo está conformado por 14 expertos elegidos por sus capacidades técnicas (Richardson y Eberlein, 2011). El objetivo del IASB cambiaba entonces de emitir material que debía servir como referencia a desarrollar normativa contable globalmente aceptada.
En marzo de 2002, el Parlamento Europeo tomó la decisión de que todas las empresas europeas que cotizaran en bolsa debían utilizar las normas internacionales de contabilidad emanadas por el IASB. Esta decisión se tomó por abrumadora mayoría (492/526 votantes). Esto no sólo supone adoptar unas normas únicas para todos los miembros de la UE sino que además planteaba un nuevo proceso regulador de la contabilidad en la UE.
Las normas dejaron su carácter nacional para ser emitidas por un organismo internacional, el IASB (antes limitada por las directivas 4 y 7 de la directiva 7/660/CEE del Consejo y la directiva 83/349/CEE también del Consejo Europeo). Además, esta institución es independiente de los entes públicos pues asume la forma jurídica privada de Fundación. El IASB es una de las instituciones privadas con las que se regula una de las facetas de la globalización financiera.
El Reglamento 1606/2002 aprobado no fue una sorpresa ya que en el año 1995 se anunció un cambio de estrategia con la publicación del comunicado ¿Armonización contable: una nueva estrategia de cara a la armonización internacional¿ (Comisión Europea, 1995). Los cambios entonces propuestos se basaban en la necesidad de un nuevo marco de elaboración más flexible, menos político.
Es en este nuevo marco de desarrollo normativo, el de un organismo privado independiente que emite normativa internacional trascendente para el desarrollo de la economía global, es donde nuestro estudio toma sentido.
Uno de los retos más importantes que ha tenido que solventar el IASB ha sido dar una respuesta adecuada a la crisis financiera. Desde el G-20, en el Financial Stability Forum 2008) se ha solicitado a los emisores de normas contables (fundamentalmente el IASB y el FASB en EE.UU) una reforma de las normas que han podido no alertar de los riesgos en los que se estaban introduciendo las entidades.
La crisis de confianza en el sistema financiero, generada por la quiebra de entidades financieras que meses antes gozaban de calificaciones crediticias elevadas, pone de manifiesto no sólo las deficiencias de la supervisión bancaria internacional sino también las deficiencias de una normativa contable que no genera información relevante sobre los instrumentos financieros y la actividad crediticia.
El carácter global del sistema financiero trasciende en Basilea III considerando un nuevo tipo de riesgo, el sistémico, que exige mayores ratios de capital y mayor liquidez a los activos financieros que lo integran para garantizar la estabilidad financiera (Goldin y Vogel, 2010). En lo relativo a la gestión del riesgo de crédito, el enfoque de Basilea III se sigue basando en el concepto de pérdidas esperadas para el cálculo de los requerimientos de capital mínimo. Así pues, para la estimación del riesgo de insolvencia de los créditos concedidos se deben tener en cuenta no sólo los eventos de impago efectivamente ocurridos, sino los posibles efectos derivados de incumplimientos futuros, bien mediante la consideración de calificaciones externas, bien mediante la aplicación de modelos internos.
En el ámbito de la información financiera internacional, el IASB ha llegadoa acuerdos de armonización con los principales emisores de normas del mundo.El más relevante fue el Memorandum Of Understanding firmado, MoU, entre el IASB y el FASB. Este proceso concreto ha dado importantes frutos, estando en el origen de la regulación objeto de nuestro estudio, la International Financial Reporting Standard 9 (IFRS9). El propósito originario de la reforma era aumentar la comparabilidad de la información financiera internacional, contribuyendo a facilitar la supervisión del sistema bancario con carácter global, ya que éste descansa sobre ratios cuya fuente de información fundamental se encuentra en los estados financieros.
Dada la relevancia del sistema financiero en la economía, el elevado grado de apalancamiento de las entidades financieras que en el operan y la complejidad de los riesgos que asumen, es clave regular la valoración de los activos financieros, es clave regular el reconocimiento del deterioro crediticio en los mismos.
La normativa vigente sobre activos financieros es la International Accounting Standard 39 (IAS39), si bien ya está aprobada la IFRS 9 y se puede aplicar anticipadamente en las jurisdicciones que la han aceptado (En Europa está pendiente). Una de las principales deficiencias es la de permitir ciertas dosis de subjetividad a la hora de formular los estados financieros (IASB, 2009). El margen de actuación que permite la norma, unida a los problemas de agencia formulados por Jensen y Meckling (1975), otorgan cierto grado de discrecionalidad a los directivos para la manipulación contable, para la contabilidad creativa (Naser, 1993).
En el desarrollo de la norma que sustituye la IAS39, el IASB desarrolla un proceso en tres etapas. La primera centrada en la definición y clasificación de los instrumentos financieros, la segunda enfocada al reconocimiento del deterioro crediticio y la tercera en la contabilidad de coberturas.
Nuestra investigación se centra en la segunda fase, el proyecto de deterioro, dada la repercusión del reconocimiento del deterioro crediticio en la actividad de las entidades financieras y en el desarrollo de la economía, en línea con estudios previos que resaltan la relevancia del papel de las normas contables en el desarrollo socio económico de las naciones (Enthoven, 1973; Mirghani, 1982; Perera, 1989).
Para entender la repercusión del reconocimiento del deterioro de crédito en el desarrollo económico seguimos la descripción que Blose (2001) hace sobre los efectos que el reconocimiento del deterioro crediticio tiene sobre determinadas magnitudes empresariales: (i) implica que el beneficio neto del período en el que se reconoce sea menor; disminuye la base impositiva; (iii) afecta a los ingresos de los directivos de la entidad financiera en la medida que estos están ligados a la evolución del beneficio; (iv) genera señales al mercado que pueden indicar un cambio en la estrategia de la gestión de los activos de la entidad financiera; (v) afecta a las medidas de solvencia de las entidades financieras en la medida que el reconocimiento del deterioro crediticio está incluido dentro de los ratios de capital de las entidades financieras; (vi) dependiendo del grado de asimetría en la información entre el mercado y el directivo, puede indicar cambios en el valor real de los activos de la entidad financiera.La participación de los diferentes agentes, constituents, en el desarrollo de la norma es usualmente considerada como un componente esencial de legitimidad y éxito en las organizaciones (Suchman, 1995). El éxito del IASB en la elaboración de estándares contables técnicamente competentes que satisfagan los intereses de los regulados a nivel internacional está siendo cuestionado por el componente político del proceso de generación de las IFRS (Veron, 2007; Kerwer, 2008), habiendo indicios en diversos estudios de que el proceso regulatorio está dominado por el eje angloamericano (Dewing y Russell, 2004; Walton, 2004; Bolton, 2005; Reilly, 2005; Schaub, 2005; Street, 2006) o por grupos de interés identificados por colectivos como auditores, reguladores, preparadores y usuarios (Wallace, 1990; Kwok, 2005; IASCF, 2005).
En primer lugar, nuestro propósito es demostrar que el proceso de toma de decisiones del IASB es político. En segundo lugar, pretendemos demostrar qué variables influyen en la toma de decisiones del IASB. La principal implicación de que el proceso es más político que técnico sería que las normas no van a atender siempre al interés del usuario, sino que pueden existir otros criterios que influyan en las decisiones del IASB.
Mediante el análisis de las propuestas del IASB, de las diferentes cartas de comentario remitidas por los diferentes usuarios de la información contable, de las características del proceso de desarrollo normativo seguido por el IASB, así como de la composición del Board abordamos los objetivos de nuestra investigación.
Elegimos el desarrollo del proyecto de deterioro por considerar que el proyecto tendría que generar un interés diferencial dada la trascendencia del reconocimiento del deterioro crediticio en los estados financieros en los preparadores, especialmente en los preparadores financieros y aseguradoras cuyos sistemas de supervisión están basados en ratios de solvencia que se ven afectados de manera trascendente por la política de reconocimiento del deterioro.
El primer objetivo de este estudio es evaluar el interés del proyecto de deterioro, medido éste en términos de participación absoluta de los constituents, en comparación con otros proyectos del IASB1 y en términos de mayor participación relativa de los principalmente afectados por la norma.
Existe en la actualidad una creciente aceptación de la opinión de que el desarrollo de normas de contabilidad financiera se asemeja cada vez más a una actividad política (Zeff, 2002; Andreas, 2008; Hansen, 2011; Giner y Arce, 2012 y 2014; Jorissen et al, 2014; Kothari, 2014) en la que los diferentes grupos de interés presentan sus intereses en una pugna por el poder para determinarlas (Bettie, 2004), en el que los grupos de interés harán valer sus influencias y capacidades políticas (Lowe et al, 1983; Thompson, 1987).
Algunos trabajos previos (Borio y Tsaronis, 2004; Herz, 2010; Song, 2011) sugieren que los estados financieros de las entidades de crédito deben reflejar la imagen fiel de la empresa y servir de base homogénea y comparable sobre la que el supervisor bancario imponga el grado de prudencia necesario para garantizar la estabilidad del sistema financiero. Una evolución de la normativa que regula los activos financieros en un sentido diferente nos lleva a plantearnos los factores que concurren en el proceso de desarrollo normativo para que la norma resultante no reúna estas características, nos lleva a plantearnos el segundo objetivo de investigación: ¿Es la IFRS9 fruto de un proceso político?.
Weber (1978) sugiere que la burocracia que genera el conocimiento cede ante el control de los grupos de interés que tienen capacidades técnicas y/o económicas. Si se trata de un proceso político, la IFRS9 debe reflejar los intereses de todas las partes implicadas en lugar de los intereses particulares de una de ellas (Habermas, 1973) o bien reflejar una solución consensuada entre las partes.
El proceso político implica una continua negociación que debe reducir el nivel de desacuerdo con las propuestas. El proceso democrático lo medimos por la acción del IASB, mientras que el proceso de negociación se pone de manifiesto en los resultados que consigue el IASB. Por otra parte, el proceso de negociación puede fundamentarse en distintos criterios. Nuestro objetivo será investigar si el IASB considera las opiniones vertidas en las cartas de comentario como votos; es decir, si sigue un criterio democrático de solución de las discrepancias.
2. Contenido de la investigación El contenido queda resumido en la siguiente tabla, donde quedan recogidos los objetivos de la investigación, las hipótesis a contrastar y los resultados.
Objetivo 1. ¿Es el proyecto de deterioro un proyecto de interés? Hipótesis 1. La participación de los constituent en el proyecto de deterioro es superior a la participación de los constituents en los proyectos del IASB en el período 2004 ¿ 2012 Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 2.1: Las entidades financieras y compañías de seguros participan en mayor proporción en el RI2009 que en la media de proyectos del IASB 2004-2012.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 2.2: Las entidades financieras y compañías de seguros participan en mayor proporción en el ED2009 que en la media de proyectos del IASB 2004-2012.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 2.3: Las entidades financieras y compañías de seguros participan en mayor proporción en el SED2011 que en la media de proyectos del IASB 2004-2012.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 2.4: Las entidades financieras y compañías de seguros participan en mayor proporción en el ED2013 que en la media de proyectos del IASB 2004-2012.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 3.1: Las características que definen a los constituents en el proyecto de deterioro permite agruparlos en grupos de interés más redcuidos.
Se acepta la hipótesis.
Objetivo 2. ¿Es la IFRS9 resultado de un proceso político? Hipótesis 4.1: El número de constituents en desacuerdo en el ED2009 es menor que en el RI2009 No es significativa.
Hipótesis 4.2: El número de constituents en desacuerdo en el SED2011 es menor que en el ED2009 Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 4.3: El número de constituents en desacuerdo en el ED2013 es menor que en el SED2011 Se rechaza a hipótesis.
Hipótesis 5.1: El ED2009 recoge la opinión de la mayoría de los constituents que respondieron al RI2009.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 5.2: El SED2011 recoge la opinión de la mayoría de los constituents que respondieron al ED2009.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 5.3: El ED2013 recoge la opinión de la mayoría de los constituents que respondieron al SED2011.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 5.4: La norma aprobada recoge la opinión de la mayoría de los constituents que respondieron al ED2013.
Se rechaza la hipótesis.
Objetivo 3. ¿Hay algún rasgo en el constituent o en su vinculación con el IASB que explique el éxito en su influencia sobre el IASB a lo largo del proyecto de deterioro? Hipótesis 6.1 El éxito en el posicionamiento del constituent se puede explicar según el grupo de interés al que pertenezca.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 6.2 El éxito en el posicionamiento del constituent se puede explicar según la procedencia geográfica.
Se rechaza la hipótesis.
Hipótesis 6.3 El éxito en el posicionamiento del constituent se puede explicar según su tradición contable.
Se rechaza la hipótesis.
Hipótesis 6.4: El éxito de las asociaciones de constituents del mismo grupo de interés es mayor que el de los constituents que participan individualmente.
Se rechaza la hipótesis.
Hipótesis 7.1: El éxito del constituent depende del nivel de aportaciones que realice al IASB.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 7.2: El éxito del constituent se puede explicar por la afinidad profesional con los miembros del Consejo del IASB.
Se rechaza la hipótesis.
Hipótesis 7.3: El éxito del constituent se puede explicar por pertenecer a la misma región geográfica que los miembros del Consejo del IASB.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 7.4: El éxito del constituent se puede explicar por la participación en el Expert Advisory Panel.
Se acepta la hipótesis.
Hipótesis 7.5 El éxito del constituent se puede explicar por la participación en el Financial Instrument Working Group.
Se rechaza la hipótesis.
3. Conclusión Nuestro estudio demuestra el carácter político de las decisiones que adopta el IASB a lo largo del proyecto de deterioro. Esta conclusión general es la respuesta a nuestra pregunta de investigación principal. Para concluir hemos respondido a los tres objetivos que nos planteamos y que sintetizamos en los siguientes párrafos.
1. El resultado del desarrollo normativo del proyecto de deterioro, según nuestro estudio, es que la IFRS9 es una norma de interés, que aboga por la implantación de unas políticas de reconocimiento caracterizadas por un mayor conservadurismo incondicional como solución a las carencias detectadas. El cambio regulatorio propuesto introduce una visión del concepto de activo que recoge desde el mismo comienzo las estimaciones futuras de las pérdidas que probablemente experimente el activo crediticio y que tiene como resultado una información financiera más prudente y con menor volatilidad en los resultados pero que implican una merma en el objetivo de representación fiel de la información financiera.
2. La participación en el proyecto de deterioro confirma los postulados de la teoría positiva dela contabilidad en cuanto al tipo de constituent que interviene. En todas las fases del proyecto la intervención de las entidades financieras y de seguros, en las que más impacto tiene esta norma, es superior al porcentaje de participación en otros proyectos contemporáneos del IASB.
3. Las decisiones del IASB en este proyecto han tenido, durante su fase inicial y central, un marcado carácter político, pues han conseguido reducir el nivel de oposición a las propuestas conforme se iba avanzando en el mismo. En la última fase, la propuesta del IASB sobre la que se pronunciaron los constituents (ED2013) no se puede demostrar que haya generado un menor nivel de rechazo que la anterior, por lo que parece que el IASB se ha guidao por criterios distintos al político (posiblemente, técnicos, como la justificación conceptual de la solución alcanzada). Por otra parte, en el documento definitivamente aprobado no se puede afirmar que haya recogido las opiniones mayoritarias. El IASB ha manejado políticamente el proyecto durante una parte importante del mismo, transcurrido el cual ha tomado una posición menos permeable a la reacción de los constituents.
4. La característica del constituent o de su vinculación con el IASB que más nítidamente influyen en las decisiones es el colectivo de procedencia. En general, los standards setters y los preparadores (incluidos los de naturaleza financiera) son los más influyentes y, en menor medida, los usuarios. Entre los usuarios situamos a los supervisores bancarios. Este resultado confirma que las decisiones del IASB tienen una naturaleza política de las decisiones pues, en principio, las normas contables deben permitir satisfacer las necesidades de los usuarios. Sin embargo, en este proyecto, parecen no haber sido completamente atendidas. Por otra parte, la relación entre la procedencia geográfica de los miembros del Consejo y la procedencia geográfica del constituent con éxito apuntan a una identidad en la forma de enfocar la regulación contable internacional o a la posibilidad de una influencia por canales alternativos al Consejo.
5. Asimismo, observamos alguna influencia, a nivel bivariante, de las contribuciones al IASB y el nivel de éxito; posiblemente, otras variables como la sintonía con elenfoque regulador del IASB, que se traduce en un compromiso incluso financiero, puede explicar la influencia de esta variable a nivel bivariante.
6. En relación con las restantes características de los constituents analizadas, procedencia geográfica, tradición contable y nivel de asociación no hallamos relación con el nivel de influencia en la IFRS9.
El proyecto de deterioro es una historia de regulación donde se aprecia que el IASB utiliza el due process para enriquecer su conocimiento sobre la realidad a regular, tratando de mitigar las aristas del proyecto pero que, llegado a un punto de equilibrio, defiende a pesar de las críticas que se le puedan plantear. Nuestros resultados se hayan muy en línea con la hipótesis de la información planteada por Hansen (2011) para explicar la reacción de los emisores de normas contables a las cartas de comentario.
El IASB propone inicialmente un modelo que limite la discrecionalidad y propone el modelo de valor razonable que recibe una fuerte contestación por parte de los preparadores financieros por la volatilidad que introduce en el estado de posición financiera. A partir de aquí cede al empleo de un modelo mixto de medición de los activos financieros que, para el caso del deterioro, implica un debate sobre si los eventos de impagoson hechos presentes o futuros. Las sucesivas propuestas son fruto de un proceso de ¿negociación¿ con las entidades financieras y de seguros que, por su negocio, son las más afectadas por la normativa de deterioro crediticio. El proceso supone una paulatina rebaja del periodo de hechos futuros a considerar o el tipo de créditos a considerar. En definitiva, una reducción de la complejidad, de la subjetividad, del volumen de pérdidas a reconocer en las primeras etapas del crédito y del carácter predictivo de la estimación, con la consiguiente oposición de los supervisores bancarios.
Estos resultados subrayan el carácter no dogmático de la normativa y su carácter evolutivo. Existen otros pasajes de la regulación, como la norma de arrendamientos, donde se aprecia una evolución en los postulados de registro que atienden a este carácter político (Barral, 2014).
Este trabajo presenta limitaciones metodológicas vinculadas al carácter subjetivo del tratamiento de la información remitida por los constituents que, aunque basada en el criterio experto del investigador, puede introducir algún error.
En nuestra opinión, el estudio del conocimiento de los argumentos utilizados en las cartas de comentario es un campo escasamente estudiado por el gran coste de preparación de la información y por la dificultad que supone la aceptación de metodologías cualitativas en los canales de divulgación científica de la disciplina. Sin embargo, no por ello, dejan de ser una fuente relevante de interpretación de los conceptos cuyo conocimiento y sistematización podría ser útil en la emisión de estándares sólidos.
