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Resumen de La cuestión de las fronteras de la Unión Europea entre soberanía estatal y universalismo de los derechos fundamentales: el espacio de Europa unida y sus reflejos sobre el principio de ciudadanía

Denada Rrushi

  • 1 - La Tesis doctoral que aquí se presenta se enmarca en el estudio del proceso de integración europea desde una perspectiva constitucional, mediante el uso de categorías clásicas de teoría del Estado como soberanía, pueblo y territorio para identificar, en sus cambios y crisis, un posible desarrollo político independiente del espacio común europeo y nuevas oportunidades para la configuración de una ciudadanía de la Unión que se relacione de forma original con el espacio en construcción.

    La crisis del Estado provocada por la globalización permite replantear, de manera regresiva, el tema de su propia "re-legitimación". Es decir, nos sitúa en la necesidad de revisar y repensar el significado de las constituciones democráticas de la posguerra, desarrolladas desde una perspectiva "estado-céntrica" sobre la base de conceptos como soberanía popular, ciudadanía, igualdad y democracia; que solo tienen auténtico sentido cuando se refieren a un sistema político y jurídico unitario y centralizado come el estatal. La construcción de Europa puede representar un elemento esencial para esta revisión, en el sentido de influir en el avanzado proceso de globalización económica y ampliar la eficacia y alcance de la acción estatal sin socavar sus cimientos. La correspondencia entre el objetivo y las categorías estatales y las configuraciones que asume la Unión, sin embargo, no es total y deja espacio para resultados indipendientes.

    La frontera, en este contexto, se asume como elemento simbólico y como clave del discurso. Para una entidad supranacional que decide invertir en la construcción de su propio espacio profundizando en el proceso de integración, la frontera se convierte en el elemento clave para la identificación del espacio común, tanto porque define la extensión del sistema jurídico que en este espacio se establece, como porque representa una institución límite, base indispensable para la existencia y la estabilidad de las otras instituciones. En el ámbito europeo, el concepto de frontera es aún más apropiado, ya que evoca un frente siempre abierto, que mantiene las características de mutabilidad y permeabilidad, necesarias en la definición del proceso de integración, también abierto y en constante evolución. Además, en relación con la ciudadanía, la frontera demuestra ser un elemento fundamental para su identidad: delimita el "locus" propio de los ciudadanos europeos, los diferencia de los que no poseen el estatus jurídico de la Unión ¿ volviendo a presentar la dicotomía clásica de inclusión/exclusión - y, en un nivel más práctico, la eliminación de las fronteras interiores da sustancia a la institución porque permite a los ciudadanos ejercer su derecho principal, la libertad de circulación dentro del espacio común.

    La adopción de las categorías de espacio y de frontera como base para el análisis, junto a la naturaleza evolutiva del proceso de integración europea, produce una dificultad fundamental sobre la base de un enfoque metodológico que utilice sólo conceptos jurídicos positivos consolidados. Los temas tratados se centran principalmente en las categorías tradicionales de la forma estatal, como soberanía, territorio, derecho y ciudadanía, cuya naturaleza, sin embargo, se transforma radicalmente en función de la forma de organización de la Unión. El objeto del análisis requiere un enfoque integrado e interdisciplinario que sea capaz de adaptarse a los cambios y comprender la complejidad del problema.

    Junto a las categorías jurídicas tradicionales, se utiliza, por lo tanto, una perspectiva histórica para la comprensión de la evolución temporal del proceso de integración; serán muy útiles los elementos propios del análisis geopolítico, sobre todo en referencia a la categoría de frontera, en la que se evidencia más claramente la relación entre procesos políticos, poder y contexto geográfico de referencia.

    Inevitablemente, además, se tendrán que utilizar también herramientas de filosofía política, ciencia política y sociología política y jurídica, ya que la naturaleza del espacio europeo y su sistema jurídico están aún en fase de negociación y las categorías jurídicas de referencia se demuestran insuficientes para los objetivos propuestos.

    2 - La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el valor jurídico vinculante conferido a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con su inclusión en los Tratados, vuelven a plantear la cuestión de una Europa política que perdió fuerza argumentativa después de la no ratificación del Tratado Constitucional Europeo. La crisis económica de los últimos años confirma, una vez más, acompañada por un sorprendente cambio en el "solitario camino nacional" por parte de los Estados miembros, la necesidad de una visión integrada de las cuestiones a nivel europeo, que pueda superar el particularismo estatal y ofrecer soluciones para el beneficio a largo plazo de una ciudadanía ampliada o también, simplemente, mantener y consolidar las ventajas adquiridas históricamente.

    La profundización en la dimensión política de la Unión, que cuenta generalmente con un gran apoyo en doctrina, debe conjugar una serie de aspectos económicos y sociales dado que, aunque no tengan como objetivo la convergencia hacia una finalidad predestinada para el proceso de integración, necesitan de una visión sistemática en su totalidad y no de divisiones sectoriales. La mayoría de los problemas a los que la Unión Europea se enfrenta hoy reflejan la dificultad para definir su papel como organismo supranacional en el siglo XXI en relación a los Estados miembros y frente a su sujeto de referencia particular: el ciudadano europeo.

    Aquí se trata de situar la necesidad de una profundización de la integración europea dentro del proceso de globalización en curso, sobre todo, en términos de ciudadanía, utilizando en parte los elementos esenciales del estado tradicional, para reconfigurarlos en relación al paradigma europeo e identificar posibles medios hacia un desarrollo independiente. Se identifican, en el ordenamiento europeo, dos de los tres elementos clásicos - espacio común y ciudadanía -dejando sólo para el ámbito estatal la categoría de la soberanía, que a pesar de ser todavía un concepto fundamental en los procesos políticos que impulsan el proceso de integración, no encuentra formalmente sitio dentro de un sistema jurídico basado en el principio de atribución. La categoría de soberanía resume el componente subjetivo del Estado, más afectada por la crisis, pero que se resiste incluso con más fuerza e influye fuertemente en la transformación del territorio y de la frontera en relación a la globalización, condicionando el desarrollo de la ciudadanía europea.

    A través de estas categorías se intenta contestar principalmente a algunas preguntas sobre la contribución de la institución de la ciudadanía europea a la de ciudadanía nacional, para facilitar el surgimiento de una comunidad independiente basada en un espacio común, en consonancia con el modelo de integración llevado a cabo durante estos últimos veinte años por los gobiernos de los Países miembros. En este sentido, se supone la validez tanto de la libertad de movimiento, que constituye el fundamento de la institución, como del Espacio de libertad, seguridad y justicia que se va construyendo alrededor del ciudadano europeo, con el objetivo primario de evidenciar las posibilidades presentes y futuras de consolidación de una integración más profunda que se entienda ampliamente como necesaria y útil.

    3 - Quince años después del Tratado de Ámsterdam y de la creación del Espacio de libertad, seguridad y justicia, el espacio común europeo, se ha mostrado esencial para superar los objetivos a corto plazo de realización del mercado único y para avanzar hacia una integración más profunda. No obstante sigue en busca de definición. Los programas plurianuales para el desarollo del ELSJ (Tampere, La Haya y Estocolmo) reflejan el camino gradual del organismo supranacional en el intento de constituir un espacio con sus propias características especiales, distinto al de la mera suma de los territorios de los Estados miembros y, además, subrayan las dificultades que impiden su desarrollo lineal y progresivo. El espacio europeo, desde esta perspectiva, conserva algunas de las características del estado territorial, como su intento por fortalecer las fronteras exteriores, pero también presenta una ruptura con el concepto tradicional de soberanía territorial que participa en los mecanismos de inclusión y exclusión, ofreciendo nuevas oportunidades para sus ciudadanos, y también para los que llegan desde fuera, en cuanto a derechos, libertades y poder.

    Precisamente el establecimiento de la frontera exterior común, que se identifica con la suma de las fronteras de los Estados miembros que no confinan con otros Estados miembros, junto a la supresión de los controles en las fronteras interiores, ha creado un espacio geográfico que adquiere nuevo significado si se relaciona con el ordenamiento europeo. En alternativa a la territorialidad estatal, construida sobre el asentamiento a largo plazo y vinculada al criterio de pertenencia, el espacio de la Unión se caracteriza desde el principio como un espacio que se cruza, en el que la frontera se eleva a elemento central para ser modelada en torno a las necesidades de la movilidad. Esta última representa el reto que plantea el proceso de globalización, pero también la solución que los países que participan en el proyecto de la Unión han desarrollado como respuesta. El cierre estatal, en crisis por la movilidad global, se supera por medio de la integración en un área más amplia fundada sobre la libertad de movimiento, en la que el Estado tradicional, conservando algunas de sus prerrogativas, se adapta a la mayor fluidez de la circulación de factores económicos y humanos.

    La identificación de las fronteras de Europa sigue un modelo en el que el establecimiento de las fronteras exteriores y la transformación de las interiores interactúan produciendo, de la suma de la dimensión europea y de la nacional, una síntesis transnacional y transfronteriza que caracteriza el espacio común. La frontera está controlada y manejada por diferentes canales, dependiendo de la función que realice. Los asuntos de competencia compartida de la Unión, tal y como se establecen en el Título V del TFUE, privilegian, como regla general, el nivel europeo, pero no se excluye un enfoque puramente nacional que favorezca el uso de instrumentos intergubernamentales, según los interés concretos afectados. La línea que separa los intereses puramente nacionales de las cuestiones relativas a la Unión como un sujeto unitario es borrosa, y la frontera, adaptándose a las mutaciones del orden jurídico de referencia, se vuelve flexible y multifacética, perdiendo su identificación con la institución estatal tradicional.

    Si resulta algo vago el papel de la frontera europea, aún más incierta parece la identificación de sus funciones con respecto al espacio delimitado. La función de las fronteras de la Unión no coincide tout court con la de la frontera del Estado. No delimita un territorio exclusivamente europeo, no identifica una nación o un pueblo europeo, a pesar de coincidir con las fronteras de los Estados miembros y de hacer de sus pueblos una ciudadanía, unificando un espacio en el que esta pueda circular libremente. En cierto modo son, como las fronteras nacionales, instrumentos que reflejan una distribución particular de poder y recursos y que crean y definen identidades, pero de una manera diferente a la tradicional, aunque de una manera más que tradicional se incluyen en responder a la más clásica de las cuestiones: la necesidad de seguridad.

    La gestión de fronteras se realiza principalmente en el ámbito nacional aunque se refiera a una dimensión europea que afecta sus prácticas en el marco de las obligaciones que los Estados miembros han aceptado al participar de la Unión y, en particular, del espacio común. La combinación ambigua entre los intereses nacionales (concepto que surge con frecuencia en relación a las fronteras) y la visión europea alienta la falta de responsabilidad de todos los actores implicados, transfiriendo también a nivel supranacional una de las causas fundamentales de la crisis contemporánea de las instituciones: la dispersión de las responsabilidades en el sistema producido por la movilidad global. La Unión, en lugar de crear una síntesis entre la frontera exterior y el espacio interior construido para la libre circulación, propone una división que separa el momento del acceso de la participación en el espacio común. Mientras que se intenta enriquecer el espacio de libertad, seguridad y justicia con contenidos y derechos de "ciudadanía" en torno a la figura del ciudadano europeo, la gestión de las fronteras exteriores no es homogénea y sigue siendo competencia de los Estados miembros en los que se hallan las respectivas secciones de la frontera.

    El único organismo a nivel europeo para la gestión del espacio común es la agencia Frontex, acrónimo derivado del francés frontières extérieures, cuya tarea principal es la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.

    El papel de la Agencia es bastante ambiguo - tanto por su naturaleza, como por las tareas específicas que tiene que cumplir - y esto produce un alejamiento entre las expectativas de acción y su actividad efectiva. No es una organización que represente de la mejor manera la unidad del espacio común, dado que su f unción es opcional comparada con la responsabilidad casi exclusiva de los Estados miembros sobre la materia. Sin embargo, el objetivo de la Agencia de conducir gradualmente hacia la unidad la gestión operativa de la frontera de los diferentes Estados miembros, aunque en realidad se persiga a partir de niveles administrativos básicos, se impone como guía para el futuro desarrollo de las políticas fronterizas, e incluso como una especie de deus ex machina en situaciones de emergencia en las que la dispersión de las responsabilidades a nivel europeo se revela más útil. La Agencia representa uno de los principales vehículos de dispersión, tanto porque sitúa en la base de su actividad algunas estructuras operativas de policía sin responsabilidad política, como porque deja aun la decisión final sobre las fronteras a los Estados miembros que definen el interés nacional y la defensa de la seguridad estatal de manera discrecional y no homogénea, si se asume como referencia el espacio común. Si el objetivo es crear un Espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, que se convierta en base para una comunidad política europea, este tipo de configuración es pobre y carente de validez independiente. La estructura administrativa de la Agencia es meramente tecnicista, carente de una visión integrada sobre el objetivo a largo plazo de su actividad. La racionalidad de técnicos y expertos utiliza los tres valores fundamentales del espacio como medios de acción a corto plazo y no como fin último que sirva de base al ordenamiento de la comunidad política del futuro. La seguridad, único valor de la triada del que se ocupa Frontex, se convierte en un objetivo a corto plazo y se reduce a la identificación de un riesgo real - resultante de un análisis de datos - y a su eliminación a través de medios que, para que la reacción sea inmediata, terminan por concentrar el valor general de seguridad en la resolución del problema particular. Si la única manera de garantizar la seguridad de sus ciudadanos se localiza en la identificación de criterios que la hagan tangible, y a la vez, que transforman su contenido efectivo ¿ hasta resultar en un vaciamiento conceptual de la seguridad y su asimilación a la información utilizando medios tales como bases de datos de ADN, huellas dactilares, el control de los pasajeros que viajan por avión, etc - sin duda Frontex necesita de cambios profundos. Más adecuada sería la solución de integrar la actividad de la Agencia en el ámbito europeo con otros instrumentos y organismos que no estén centrados sólo en el valor de la seguridad ¿ como son Europol o Eurojust o, el más reciente, Eurosur - con el fin de normalizar, ampliar y legitimar su acción, alejándola de la óptica operativa de la emergencia que sigue siendo su guía.

    El espacio híbrido de la Unión toma actualmente forma en torno a estos dos elementos - el aumento de la movilidad y la consiguiente necesidad de seguridad - impuestos como requisitos a nivel europeo a raíz de la supresión de los controles en las fronteras interiores entre los Estados miembros. El primero es el motor de la actual integración supranacional, la segunda establece la relación de dependencia con las estructuras del Estado tradicional y con el pacto de ciudadanía inherente a la forma estatal. La construcción del espacio común sigue, por tanto, diferentes enfoques y métodos, con el fin de acomodar las instancias en juego sin alterar el equilibrio de las competencias compartidas. El resultado es un espacio de libertad, seguridad y justicia, que conserva ambas almas: la europea, cuyo objetivo es profundizar en la integración no sólo para la supervivencia económica en el contexto mundial, y la intergubernamental, evocada por el así llamado sistema Schengen, que aunque incluido en el acervo comunitario, conserva algunos de los elementos originales, e incluso comprende Estados que no pertenecen a la Unión Europea.

    Los acuerdos intergubernamentales de 1985 y de 1990, en ese marco, continúan desempeñando un papel clave hasta constituir una de las piedras angulares de la Unión Europea, junto con la moneda única, confirmando la importancia de la libertad de circulación dentro del proceso de integración. Además de dar forma a una especie de territorio para la Europa unida, los Acuerdos de Schengen -gracias a cuya indispensable progresiva contribución en términos de organización, se ha creado el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia -han contribuido igualmente de manera fundamental a configurar progresivamente el nuevo sujeto que experimenta el espacio unificado: el ciudadano europeo. Al carecer de la relación fundamental de "tierra y sangre" que ha identificado históricamente los pueblos de Europa, el espacio creado por el sistema Schengen fundado sobre la libre circulación constituye la base para la consolidación de la ciudadanía europea y el surgimiento de una autoconciencia de su dimensión colectiva, como institución con sus propios fines. Ciudadanos y espacio europeo se constituyen y se identifican alrededor del sistema creado por los Acuerdos de Schengen, en su sentido más amplio. La provisión de un derecho original para la nueva ciudadanía, como es la libre circulación en el espacio común, se convierte en una fuente de legitimación del sujeto (la Unión Europea) que lo hace disponible. Un solo derecho predominante no completa la ciudadanía, pero ayuda a aislar una institución original a través de sus características peculiares. No sólo el sistema Schengen identifica la ciudadanía de la Unión dotándola de un derecho único y altamente simbólico, sino que al mismo tiempo identifica también su opuesto, el inmigrante extracomunitario, que se encuentra fuera del espacio renovado por el Acuerdo a través de la exclusión actuada con el fortalecimiento de los controles a las fronteras exteriores. Las medidas complementarias que acompañan a la libertad de movimiento en el texto de los convenios son necesarios, además, para diferenciar el nuevo sujeto de las otras personas que no participan con pleno derecho en el espacio en construcción.

    La libre circulación guía el proceso de integración y afecta a su desarrollo, persiguiendo el objetivo de la realización del mercado único para convertirse después en derecho esencial alrededor del cual toma forma la figura del ciudadano de la Unión. Sobre este último, a su vez, se implementa el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia introducido por el Tratado de Ámsterdam. En el momento en que se establece la ciudadanía europea, la libertad de movimientos obtiene un significado disociado de la realización del espaciomercado. Separada de la finalidad económica, se convierte en el nexo de unión entre el espacio común y la ciudadanía europea. Esta última se basa en las ciudadanías nacionales, enriquecidas por la movilidad impuesta por el proceso de globalización que aquí se adapta a un nivel intermedio, representado por el ordenamiento supranacional de la Unión. La libertad de circulación y de residencia en los territorios de los Estados miembros, trasladadas al espacio europeo, se convierten en "núcleo fuerte" de la ciudadanía europea y en requisito previo para el goce de otros derechos, sobre los cuales desarrollar toda la institución e imponer así la necesidad de un espacio común.

    El espacio de libertad, seguridad y justicia es el siguiente paso necesario para profundizar en la integración de forma progresiva impulsando a la Unión europea hacia "el camino de las reformas para hacerla más cercana a los ciudadanos". El espacio europeo, en sus textos fundamentales, se caracteriza principalmente por el objetivo de convertirse en un lugar seguro para que los ciudadanos libres lo transiten: un espacio bueno y útil para su propia ciudadanía. La selección de los tres valores que lo caracterizan (libertad, seguridad y justicia) confiere al ordenamiento supranacional europeo, al menos en intención, características que son similares a las propias de la forma estatal. La Unión crea y quiere implementar un espacio sobre la base de parámetros tradicionales de los Estados liberales democráticos, pero a través de una interpretación adaptada a sus necesidades específicas. En este contexto, elegir la seguridad como categoría esencial de su propio espacio realiza la doble función de tranquilizar a las dos partes a las que esta se orienta: los Estados miembros y los ciudadanos de la UE.

    La particularidad del contexto europeo se halla en la doble orientación de su acción. El espacio común no debe usurpar las prerrogativas de los Estados europeos, pero al mismo tiempo, debe adaptarse a la movilidad y configurarse como un espacio construido en torno a la ciudadanía de la Unión que, a pesar de derivar de la ciudadanía nacional, en este espacio pueda encontrar su propio vínculo de identidad. La seguridad que ofrece a los ciudadanos europeos, trae a la mente desde este punto de vista, la fórmula de un contrato social que legitima al sujeto político europeo en construcción. La Unión dispone de un espacio más amplio y diferente del territorio nacional, con más oportunidades, pero también con amenazas multiplicadas, y necesita protegerlo y garantizar la seguridad a sus ciudadanos frente a las amenazas del exterior. La identidad de la Unión no se basa en una suposición de origen étnica o en la idea romántica de nación, como fue el caso de los Estados modernos. Su identidad es una construcción políticofuncional sui generis, en la que el mecanismo de creación emerge claramente como un artificio, en oposición a la naturalidad de la formación de las identidades nacionales. En el momento en que se intentó dotar a Europa de una identidad 'mística' y ancestral (llamándola Europa geográfica, Europa cristiana, Europa liberal, de la cultura y de la civilización), el proyecto fue rechazado por los pueblos de Europa que han sido llamados a pronunciarse. Esta desconexión de su identidad es el resultado de la escisión de los elementos esenciales del estado a nivel de la Unión. El ciudadano se siente extraño tanto frente al principio democrático por medio del cual participa en la res publica, como en relación a un espacio y un sistema jurídico en el que se encuentra incluido en calidad de titular de un status civitatis del cual no reconoce la idoneidad de la función.

    La seguridad ofrecida a los Estados miembros por el espacio de la Unión es, por el contrario, la de mantener algunas de sus prerrogativas, mientras que se participa de los beneficios producidos por la eliminación de los controles en las fronteras internas establecidas por la Unión. En el caso presente, se trata, en particular, del control del Estado sobre sus propias fronteras y de la facultad de regular el acceso a su ordenamiento territorial a través de criterios exclusivamente nacionales para la adquisición y pérdida de la ciudadanía, aunque determinen de esa manera, de forma unilateral, una parte (en algunos casos, sustancial) de la ciudadanía de la Unión.

    Espacio común, ciudadanía europea y libertad de circulación son los tres elementos entorno a lo que se profundiza en el proceso de integración europea y en a través de los cuales el proyecto de la Unión se concreta en relación al proceso de globalización y la crisis de los Estados nacionales.

    4 - La ciudadanía y la configuración que asume en la transformación supranacional del ordenamiento europeo así como la relación que la misma tiene con los ordenamientos jurídicos estatales y con el sistema generalizado de gobernanza global, son los elementos alrededor de los cuales se concreta el Espacio de libertad, seguridad y justicia.

    El resultado de la relación entre Estado, ciudadanía, Unión Europea y proceso de globalización es, una vez más, una división. Los dos componentes de la institución nacional ¿ nacionalidad y ciudadanía - en la dimensión supranacional, siguen dos caminos diferentes. Por un lado, sigue habiendo una nacionalidad, cuyo estatus, fijado por las constituciones democráticas de posguerra, se debe a un criterio de pertenencia adquirido históricamente, enriquecido por una serie de derechos garantizados dentro del ordenamiento estatal. Amenazada en su contenido por la apertura del sistema nacional al proceso de globalización económica, la institución busca razones de cohesión y coherencia en elementos de identidad excluyentes, y deja al Estado, que se percibe como un sujeto separado de ella, la protección de su propia integridad. Por otro lado, en la comparación inevitable con el espacio global, la ciudadanía así definida, pierde las ventajas de su exclusividad, garantizada por el cierre de la estructura estatal, se convierte en una categoría por redefinir en función de las nuevas circunstancias, producidas por la crisis de las estructuras tradicionales del Estado.

    Los Estados miembros, a su vez, diferencian entre una dimensión interior de su propio ordenamiento, sobre la base de una ordenación constitucional y democrática del poder, y una subjetividad internacional que, entre iguales, actúa a nivel europeo libre de mecanismos de limitación y control. Este camino separado de adaptación e integración caracteriza la ciudadanía y el Estado en el espacio europeo en construcción.

    La institución de la ciudadanía se mantiene y se reutiliza dentro del ordenamiento de la Unión haciendo derivar su titularidad de la posesión de la nacionalidad de los Estados Miembros. Su carácter, sin embargo, se empobrece a nivel europeo, aunque en comparación con el estatus nacional, el ciudadano aparece formalmente como titular de un mayor número de derechos. En este caso, el estatus nacional se ha enriquecido con el derecho clave a la libertad de circulación y con algunos derechos accesorios de los cuales sólo el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia es notable, mientras que el estatus europeo pierde su componente participativo y activo de la ciudadanía y se convierte en un estatus concedido y no conquistado.

    Esta última afirmación se podría argumentar fácilmente, haciendo hincapié en el carácter complementario de la institución europea comparada con la de origen, a la que se añade la primera no sustituyéndola, como queda establecido por el Tratado de la Unión Europea en su versión consolidada . Este enfoque, sin embargo, no es coherente con el propósito inherente al Espacio de libertad, seguridad y justicia que se realiza en torno a la ciudadanía de la Unión. Si se tuviera que asumir como útil sólo la complementariedad de la ciudadanía europea, este se reduciría a una especie de espacio protegido en el que los ciudadanos de los Estados miembros gozan de la libertad de circulación en virtud de la pertenencia pasiva al Estado. Este último, que actúa en el ámbito europeo como sujeto unitario libre de los mecanismos de control democrático, negocia un espacio ventajoso para los que son y seguirán siendo principalmente sus ciudadanos y consigue mediar, de esta manera, en la obligación de apertura impuesta por el proceso de globalización.

    Como se ha mencionado anteriormente, sin embargo, los Estados y la ciudadanía en el proceso de integración europea y en la construcción del espacio común, siguen dos caminos paralelos que se entrecruzan sólo en las obligaciones indirectas que los Estados miembros tienen con la ciudadanía europea a través del compromiso realizado con la Unión para garantizar la libre circulación de bienes, capitales, servicios, personas y ciudadanos.

    ¿Para qué entonces crear una ciudadanía de la Unión en lugar de un estado original, expresivo de la situación de los nacionales de los Estados miembros dentro del ordenamiento europeo, pero sin la connotación histórico-política y social de la primera? El uso del término ciudadanía, y la relación de dependencia total del estatus europeo del nacional, no es una elección casual ni imprudente de los "señores de los Tratados europeos". Volviendo al argumento inicial, la ciudadanía de la Unión representaría uno de los esfuerzos de los Estados miembros por resolver la crisis de la ciudadanía nacional, relacionada con la crisis del Estado, para mantener el concepto como base fundamental del futuro instituto, garantizando la relación con el mantenimiento de la denominación (igualmente "ciudadanía") en la promesa de no traicionar el vínculo original entre el ciudadano y el ordenamiento estatal, sino sólo trasladándolo a un nivel más amplio y adecuado a la movilidad global.

    Entre los Estados miembros y la ciudadanía (nacional y europea) cabe, sin embargo, la Unión, que no sólo es producto de la voluntad de los Estados miembros, sino que también desarrolla una estructura que se alimenta de sí misma en el ámbito europeo y termina persiguiendo sus propios objetivos. El primer componente, el estatal, se refleja principalmente en la gestión de fronteras y en el impacto que este tiene sobre la organización del espacio común que aquellas encierran y, por lo tanto, sobre la posibilidad de acceder a este espacio.

    La ciudadanía europea, por el contario, a pesar de ser adquirida por méritos de pertenencia nacional, gracias al constante progreso del organismo supranacional que adquiere competencias y extiende limitaciones y obligaciones, puede encontrar un desarrollo original e independiente, sobre todo gracias a la obra del Tribunal de Justicia europeo.

    La ciudadanía de la Unión existe desde antes de que naciera el Espacio de la Unión Europea y, de alguna manera, incentiva su creación. El espacio se construye alrededor del ciudadano europeo con el objetivo de dar a la institución un contenido sustancial que enriquezca el derecho a la libre circulación con un conjunto más amplio de derechos, que puedan justificar la renovación de la categoría a nivel europeo.

    El espacio común está destinado, por lo tanto, a los ciudadanos, pero por el momento aún responde a los Estados miembros, que en la dimensión supranacional encuentran una subjetividad liberada de los procesos de legitimación democrática. Una confirmación de esto se observa, por ejemplo, además de en el estacionario déficit democrático de la Unión, en la persistencia del sistema Schengen como proyecto post-nacional en el tema de libertad de movimientos, que resulta de una cultura de control de fronteras y que, a pesar de los movimientos globales y regionales, muestra cómo de importantes siguen siendo los Estados y los gobiernos nacionales. Estado y ciudadanía actúan en el contexto supranacional - así como en el espacio global más amplio - como dos entidades separadas y no co-esenciales, agravando su crisis e imponiendo el problema fundamental de la reconsideración tanto de sus relaciones recíprocas como de las relaciones con el mundo exterior.

    La persistencia de algunas prerrogativas de los Estados miembros, que en el ámbito de control de fronteras y protección del espacio común son reforzados a nivel europeo, corre el riesgo de neutralizar la capacidad de innovación del espacio europeo como espacio de derechos y, en algunos casos, de hacerlo regresivo y cerrado adoptando posiciones defensivas de seguridad y persiguiendo intereses distintos al del bienestar de la ciudadanía de la Unión. Paradójicamente, en este contexto, el grado de apertura logrado por algunos países europeos en la garantía y reconocimiento de los derechos relacionados con la libertad de circulación, con la pertenencia a la Unión y al espacio común, debe adaptarse, incluso ¿in peius¿ a un contexto que cumpla las necesidades de seguridad (lato sensu) de todos los Estados miembros.

    5 - La apertura estatal al contexto mundial y el proceso de integración europea ofrece buenas oportunidades para redefinir el concepto de ciudadanía, adaptándola a las condiciones impuestas por la globalización de la economía, pero sin eliminar la esencia de la institución que constituye la base de la organización democrática de la sociedad. Precisamente la ciudadanía europea debe ser el punto de partida que dé coherencia a Europa como entidad política y al espacio común como base normativa para la profundización del proceso de integración. Dado que es una ciudadanía que se vuelve importante a nivel supranacional sólo cuando se considera conjuntamente con la libertad de movimiento, su análisis y su desarrollo no se pueden separar de la comparación con el contemporáneo fenómeno de la migración, resultado en gran escala de las necesidades y posibilidades producidas por el aumento de la movilidad global. De esta manera, no sólo se pueden destacar las diferencias con la nacionalidad de origen de matriz estatal, sino que también pueden observarse las semejanzas con la categoría de migrantes regularizados, que tienen igualmente derecho a la libre circulación dentro del espacio europeo, viéndose así los posibles desarrollos independientes del estatus supranacional.

    Las configuraciones que la institución de la ciudadanía adquiere en este contexto, están estrechamente relacionadas con el estatus conferido a los extranjeros, sobre todo cuando, como en el caso de la ciudadanía europea, el estatus de los ciudadanos no sigue los procedimientos tradicionales de formación, sino que se basa en un jus migrandi delimitado dentro del espacio común. Desde este punto de vista, analizar la institución de la ciudadanía europea (aunque derivada) en comparación con los inmigrantes extracomunitarios, que también se definen sobre la base del derecho a la libre circulación, tanto los que están ya dentro el espacio europeo como los que no tienen derecho al acceso, nos permite comprender la eficacia de la integración alcanzada por la Unión y la capacidad del organismo supranacional de ofrecer un espacio adecuado para las necesidades de movilidad de su sujeto de referencia. El problema de la ciudadanía europea reside en parte en su exclusiva dependencia del estatus nacional, que muestra una dimensión pasiva de la institución como concesión (del Estado) y produce una separación respecto al nuevo espacio del que debería ser un componente activo. A pesar de ser una institución incompleta sobre cuya sustancia la doctrina está dividida, la ciudadanía de la Unión todavía puede ofrecer la clave para una evolución hacia un estatus civitatis apropiado a la movilidad y hacia un espacio europeo adecuado para ajustarla. Este estatus, de hecho, equiparándose al de los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros, sería capaz de liberarse de los vínculos de la nacionalidad y de asumir un valor propio dentro del espacio común. La Unión Europea parece ser el camino elegido por los Estados europeos para hacer frente a la crisis y salir de ella de la manera menos traumática posible. La organización supranacional, desde el principio, ha permitido adecuar la economía a un contexto global, y tomando poco a poco poderes, ha llegado a expandirse en todas las áreas de la vida pública, consiguiendo constituir un ordenamiento separado de los Estados miembros aunque estrechamente interdependiente. Sin embargo, incluso esta Europa resulta ahora en crisis. A la crisis económica, trasformada en normalidad en muchos de los históricos Estados miembros de la Unión, se añaden, cada vez con más frecuencia, las crisis migratorias en las zonas fronterizas que terminan por convertirse en crisis del derecho europeo en su totalidad. Son crisis que evidencian contradicciones y lagunas de la organización, pero que permiten, al mismo tiempo, una evolución de las estructuras hacia una integración más profunda y más eficaz. El elemento que falta es un espacio unitario europeo, construido en torno a una dimensión identitaria particular en la que las varias instancias se puedan comparar en igualdad de condiciones. Esto solo sería posible re-evaluando la posición de la ciudadanía en el nuevo ordenamiento jurídico, equivalente al otro sujeto de referencia del espacio común, el Estado, tanto en términos de derechos como de poder, liberándola de la nacionalidad ligada a la pertenencia estatal y reconociendo la institución como lo que es: una ciudadanía móvil.

    Centrarse en la redefinición de la ciudadanía, no sólo podría ser la solución a la crisis de Europa, sino también a la crisis del Estado-nación. El espacio europeo está en crisis porque es un espacio que se niega a reconocer la movilidad como principio fundamental de su profundización política e insiste en volver a crear formas organizativas que reflejen modelos que no le pertenecen y que resultan prematuros para su configuración actual.

    La búsqueda de una identidad europea, sin embargo, también se impone desde arriba, de forma sintomática a la necesidad de la Unión Europea de profundizar en su integración dentro de un espacio compartido con una sociedad pluralista. Para hacerlo necesita encontrar un enlace que no sea el mismo que el utilizado con el Estado. De este modo, incluso los Estados miembros, que se componen de personas y ciudadanos en sus estructuras de toma de decisiones, serían capaces de superar la oposición propagandística que producen a nivel europeo con el fin de complacer a un ciudadano que se refugia en el derecho ya adquirido. En este sentido, Eder ve en la ciudadanía europea "una mera continuación de la tradición anterior europea, basada en la visión de una sociedad de ciudadanos distintos del Estado sobre la base de aspiraciones universalistas de una comunidad de individuos libres e iguales". Para distinguirla de la humanidad tout court es necesario, sin embargo, la transición desde la estructura estatal y la adquisición del derecho de acceso a dicha ciudadanía. La transposición de este último criterio en el ámbito europeo podría, sin emabrgo, presuponer una improbable extensión potencialmente universal del instituto, que carecería de una base compartible capaz de superar la resistencia inherente al modelo estatal. La comparación con el extranjero migrante, sujeto desvinculado de la pertenencia al ordenamiento estatal y delineado sobre la base de jus migrandi, puede, por el contrario, ofrecer la clave para superar el impasse y garantizar la emancipación del estatus Europeo equiparando los ciudadanos a los extranjeros residentes de manera regularizada e invirtiendo en un reconocimiento homogéneo de los derechos fundamentales a todos los demás sujetos que experimentan el espacio común.

    Para la ciudadanía europea no hay otro camino identitario que el de los nuevos derechos que están reconfigurados en torno al concepto fundamental de la movilidad. Se necesita una "trascendencia" de la ciudadanía con respecto al papel desempeñado dentro del Estado-nación que sólo una esfera extraterritorial de derechos puede ofrecer. Sólo entonces podrá ser posible superar el "europeísmo banal", que obliga a la Unión mediante pequeños proyectos para mantener el status quo, incluso en crisis permanente, y mediante pequeñas escaramuzas estatales cuando la solución no es eficaz, en lugar de la gran revolución del proyecto post-nacional capaz de superar la insuficiencia de la forma-estado frente la globalización, tomando conciencia de la apertura.

    El discurso sobre la ciudadanía europea, como criterio para la identificación de una comunidad independiente, que vaya más allá del vínculo exclusivo con el sistema estatal, pone de relieve, en este sentido, una historia llena de lagunas nunca colmadas. El hecho de derivar del estatus nacional condiciona fuertemente cada avance en la institución y cada atribución de derechos originales. La forma no sistemática en que se ha llevado a cabo el proceso de integración europea y la implementación de algunas de sus principales instituciones conduce, por lo tanto, a la observación del trabajo del Tribunal de Justicia como forma de desarrollo independiente de unas posibilidades concretas de ciudadanía de la Unión respecto de las ciudadanías estatales. Parafraseando las palabras de Stefano Rodotà, se espera que "en el silencio y en la falta de comprensión de la política" los jueces, así como están haciendo en Europa, puedan hacer incluso una ciudadanía europea independiente respecto del estatus original estrechamente vinculado a la esfera de autonomía que los Estados miembros guardan celosamente.

    Las posibilidades abiertas por la división no categórica de competencias entre los Estados miembros y la Unión Europea - de las que el Tribunal de Luxemburgo, utiliza los espacios intersticiales y la transversalidad de los objetivos amplios atribuidos a la Unión - para crear derecho incluso donde existe sólo la mera posibilidad de un diálogo entre los dos niveles de gobierno, pueden constituir el camino.

    La ciudadanía es una de las áreas en las que los Estados miembros mantienen su competencia porque se percibe como límite de la garantía de su soberanía, pero, sin embargo, ya que todos los nacionales de un Estado miembro son ciudadanos de la Unión, al mismo tiempo, los Estados sólo pueden ejercer su jurisdicción en conformidad con el derecho europeo. Donde, entonces, surgen dudas sobre el posible conflicto entre legislación nacional y derecho europeo, el Tribunal de Justicia es la autoridad competente para disolverlas, dando una interpretación que respete las prerrogativas nacionales sin invalidar el derecho de la Unión. A través de los años, de hecho, casi en contraste con el principio de la competencia exclusiva del Estado en materia de ciudadanía, el Tribunal Europeo, al interpretar el estudio de casos que se le presenta a la luz del derecho de la UE, ha declarado en repetidas ocasiones que la condición de ciudadano de la Unión está destinada a ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros, aunque no haya añadido otras explicaciones y aclaraciones. Como se ha demostrado por la jurisprudencia del Tribunal, sin embargo, el alcance del derecho europeo parece seguir siendo el de la ciudadanía y no de la nacionalidad. Esto produce una división de la institución, que, por un lado, se desarrolla en la garantía de los derechos asociados más o menos directamente a la libertad de movimiento, mientras que se mantiene sin cambios en relación con el derecho de acceso a los derechos de ciudadanía. Indicativa en este sentido es la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. El Tribunal pone de manifiesto, en general, que no puede garantizar los derechos de los ciudadanos de la Unión en los que se invoca el concepto de nacionalidad, como en Rottmann, que vuelve a poner la atención de los jueces de Luxemburgo en la cuestión de la posibilidad de existencia del estatus europeo como institución autónoma con respecto a la nacionalidad. Sin embargo, en la posterior sentencia Zambrano, aunque sea un caso aislado y se refiera a circunstancias diferentes, muestra cómo la comparación de las cuestiones planteadas por los nuevos ciudadanos, entrelazadas con el fenómeno migratorio, pueden representar una oportunidad real para la emancipación de la ciudadanía europea. Con esta sentencia, el Tribunal señala que la facultad de disfrutar de la esencia de los derechos de ciudadanía no está sujeta únicamente a la libertad de movimiento, sino encuentra espacios de independencia. Además, el juez europeo desvincula el goce de los derechos asociados a la ciudadanía de la UE del enlace con el ejercicio efectivo de la libertad de circulación sólo cuando la cuestión tiene como protagonistas a los ciudadanos de la Unión en relación con los inmigrantes no comunitarios. Las dos instancias, unidas, tratan el problema de la movilidad de una manera diferente a la tradicional libertad de movimiento ligada a criterios económicos y de pertenencia, y estimulan al Tribunal a encontrar nuevas formas de subsistencia autónoma de la ciudadanía europea.

    6 - Aunque hay una tendencia al movimiento humano sin precedentes, se niega, de manera general, asumir la movilidad humana como norma, mientras que se acepta y justifica el continuo flujo de mercancías, capitales y servicios en los que está basado el modelo económico dominante. Los Estados, a pesar de ser en gran medida permeables a las fuerzas del mercado, conservan el privilegio de un cierre selectivo contra el componente humano en movimiento, utilizando como criterio de diferenciación la institución de la ciudadanía, entendida según el concepto tradicional de pertenencia por razones históricas. Estado, Europa y Sistema-mundo, aunque delinean tres espacios diferentes por tamaño y tipo de organización política y jurídica, encuentran una síntesis en el estatus diferencial que caracteriza a la ciudadanía en cada uno de estos tres sistemas. A pesar de ser suprimidas las fronteras interiores, la ciudadanía europea encuentra como única fuente de legitimidad la nacionalidad que le precede, y añade poco al estatus de sus ciudadanos que se enfrentan con el sistema global. Es decir, los privilegios originarios concedidos por el Estado del que son nacionales y un derecho a la movilidad fuertemente afectado por éstos. La identificación de un componente independiente de la ciudadanía europea con respecto a la disyuntiva de su identificación con la nacionalidad estatal, podría ofrecer la oportunidad de esbozar un espacio autónomo para una Unión que se perciba como necesaria sobre la base de supuestos que se encuentran en otro nivel, en comparación con las necesidades nacionales, y que participan directamente de los problemas que plantea la movilidad global. La permeabilidad de las fronteras estatales por las fuerzas de la globalización coincide, así, con la apertura voluntaria de los ordenamientos de los Estados miembros en el seno del organismo supranacional europeo, que se entiende, al mismo tiempo, como remedio y como alternativa a la globalización.

    Los Estados miembros mantienen, aún indirectamente, el control de la circulación en el espacio de la Unión determinando unilateralmente los criterios para el acceso, sobre una base puramente nacional. Por esta razón, el poder de control residual del Estado se centra principalmente en los que vienen de fuera del espacio unificado y que solicitan admisión, los inmigrantes extracomunitarios, transfiriendo las prácticas nacionales también al ámbito europeo.

    El espacio común construido alrededor de los ciudadanos europeos, en este sentido, se revela regresivo porque no puede liberarse de las prerrogativas estatales y refleja la fragmentación debida a la estrecha relación con la nacionalidad concedida por los Estados miembros. Esta fragmentación también se refleja en los instrumentos utilizados para la implementación del Espacio de libertad, seguridad y justicia. La persistencia del denominado sistema Schengen como proyecto post-nacional que regula el espacio común, conduce a una cultura de control de las fronteras todavía fuertemente ligada a la voluntad de los gobiernos estatales. Además, la agencia Frontex, el único organismo europeo directamente atribuible al espacio unitario como responsable de la gestión de la frontera común, en realidad tiene un carácter accesorio a la acción individual de los Estados miembros, finalizada, sobre todo, a dar una apariencia de gestión integrada y dispersar las responsabilidades.

    Para avanzar en el proceso de integración y superar las divisiones estatales sobre el espacio común, los criterios para el acceso al mismo y, en consecuencia, a la libertad de circulación dentro de la Unión, deben definirse a nivel europeo. En este sentido, las herramientas utilizadas hasta ahora para desarollar el espacio, han demostrado ser insuficientes, porque, de hecho, son reversibles y fácilmente manipulables para satisfacer las necesidades particulares de cada Estado.

    Por lo tanto, la Unión debe reformular el derecho a la movilidad, no sólo en su interior, sino también en relación con las fronteras exteriores, para dar un sentido a su espacio convirtiéndolo en una comunidad necesariamente independiente, y sólo puede hacerlo actuando sobre la única institución capaz de darle esa dimensión: su propia ciudadanía. Si el núcleo fundamental de la institución a nivel estatal es la nacionalidad, mientras que los derechos de ciudadanía se revelan variables e inciertos, la Unión debe tomar posesión de los medios de acceso a su propia ciudadanía para emprender un camino independiente supranacional preparado para la movilidad.

    Debe hacerlo especialmente tomando conciencia de un estatus que, dentro del espacio europeo, se transforma en relación con la peculiar libertad de movimiento que lo caracteriza. En este sentido, la comparación con el emigrante que llega desde fuera del espacio común puede ser útil como paradigma por excelencia de una subjetividad basada en la movilidad y titularidad de un jus migrandi puro, sin las garantías ofrecidas por la pertenencia. El ciudadano europeo encajaría bien como sujeto intermedio que podría contribuir al avance de los dos extremos. En comparación con la ciudadanía estatal se encontraría más preparado y consciente de la movilidad impuesta por la globalización y sus efectos sobre su propia condición. En comparación con los migrantes extraeuropeos podría abrir nuevas vías para la inclusión imponiendo una reconsideración del derecho a la movilidad como un derecho fundamental, que debe ser equilibrado con criterios más equitativos, a diferencia de la pertenencia adquirida históricamente, aptos tanto para la apertura obligada de los Estados constitucionales como también más adecuado para el carácter abierto e inclusivo del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia.


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