Resumen de El control jurisdiccional de los actos electivos adoptados por les corts valencianes
La investigación desarrollada en la Tesis se proyecta sobre dos ámbitos de la realidad parlamentaria. Por una parte, la función que ejercen Les Corts al realizar la elección de personas para integrar instituciones u organismos o para desempeñar cargos públicos; por otra, el régimen de control jurídico y jurisdiccional que es posible ejercer, conforme a lo que nuestro ordenamiento prevé, sobre los actos adoptados por Les Corts en ejercicio de esta función. El estudio tiene por objeto definir los perfiles del acto electivo realizado por el Parlamento, detallar los principios y los elementos esenciales que deben regir los procedimientos parlamentarios que se desarrollen para su adopción, analizar si en esta materia existen límites jurídicos legítimos que no puede franquear la voluntad del propio legislador y clarificar los mecanismos que garanticen plenamente la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses afectados por la elección parlamentaria de personas para ocupar cargos públicos.
La elección o propuesta parlamentaria de designación de Autoridades o cargos públicos ha adquirido una dimensión y presenta unos rasgos tan acentuadamente específicos que puede y merece ser objeto de una caracterización y un tratamiento singulares y autónomos en el conjunto de las funciones parlamentarias. La función electiva del Parlamento se sustancia mediante la asignación al mismo de una auténtica potestad de designar personas para ocupar cargos públicos, es decir, de elegirlas. Esta capacidad está configurada como una potestad jurídica con un intenso componente político que se traduce en una discrecionalidad de ejercicio que no tiene parangón en nuestro ordenamiento y cuyo desenvolvimiento da lugar a la adopción de una categoría específica de actos jurídicos cuales son los actos electivos adoptados por el Parlamento.
Son claramente identificables los elementos que determinan la naturaleza jurídica del acto electivo parlamentario, es decir, su caracterización detallada como acto jurídico. Ese acto parlamentario y el efecto que el mismo produce son, no tanto la articulación de un mandato de naturaleza política, en el que el Parlamento actuaría como hipotético mandante y el elegido como mandatario, cuanto el acto de ejercicio de una potestad de designación de cargos e integración de órganos públicos conferida al Parlamento. Esta asignación la configura como una potestad electiva –dada la composición pluripersonal y pluralista del Parlamento- y por cuya virtud la Cámara selecciona a una persona y, mediante un acto que produce indudables efectos jurídicos, la habilita para acceder a un cargo público y ejercer las competencias, potestades y facultades que conlleva la titularidad de dicho cargo. Este acto electivo, trasunto parlamentario del genérico acto de designación realizable en cualquier ámbito no parlamentario es un acto incuestionablemente jurídico, cuya existencia y régimen obedecen a las disposiciones contenidas en las normas constitucionales, legales o parlamentarias que lo establecen y regulan en cada caso.
En su ejercicio, la potestad electiva del Parlamento está sometida a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como lo está la acción de todos los poderes públicos. La potestad electiva parlamentaria es una potestad jurídica, creada por normas constitucionales, estatutarias o legales que determinan, mediante conceptos jurídicamente asequibles, los órganos del Parlamento que son titulares de aquella, los hechos determinantes de su ejercicio, los requisitos de elegibilidad que han de cumplir inexcusablemente los candidatos, los sujetos legitimados para proponerlos, los órganos que han de verificar que aquellos requisitos se 2 reúnen, las mayorías que son necesarias para adoptar válidamente el acuerdo electivo, el sistema de votación, las modalidades de voto, las consecuencias de alcanzarse o no un acuerdo que cumpla con los anteriores elementos, los efectos del acto electivo válidamente adoptado, la duración del cargo designado por el Parlamento, el régimen de ejercicio del cargo elegido por el Parlamento, las potestades y deberes que le corresponderán… La potestad electiva parlamentaria habilita a su titular para adoptar actos que generan, salvo en las personas elegidas -que conservan el derecho a aceptar o no o a renunciar al cargo para el que han sido elegidos- un deber general de acatamiento de la elección realizada y determinan en algunos sujetos –por ejemplo, el Gobierno- la obligación de realizar actos específicos, predeterminados normativamente, para dar cumplimiento a la decisión electiva adoptada por el Parlamento: el acto de nombramiento de las personas elegidas o propuestas por el Parlamento constituye un “acto debido”, expresión ésta bien ilustrativa de la fuerza jurídica que caracteriza a los actos electivos adoptados por el Parlamento y los singulariza respecto de los actos parlamentarios sin fuerza de ley a través de los cuales el Parlamento ejerce las funciones de impulso o dirección política.
Tal y como está configurada, la potestad electiva del Parlamento es una manifestación de poder y los actos adoptados en ejercicio de la misma constituyen el desenvolvimiento de un poder público, en el sentido más propio de este término. La potestad electiva parlamentaria es, ciertamente, una potestad jurídica con un innegable y nítido componente político. Esta dimensión política del acto electivo adoptado por el Parlamento se sustancia en un núcleo en el que son legítimas y admisibles las razones de simple oportunidad política para la adopción de una u otra decisión electiva. Este núcleo se halla presente en la configuración y el ejercicio de dicha potestad, pero queda circunscrito al ámbito de discrecionalidad asignado a los Grupos Parlamentarios para proponer a unos u otros candidatos –de entre aquellos que reúnan los requisitos de elegibilidad establecidos por la ley- y al ámbito de discrecionalidad de los Diputados y Diputadas para votar libremente a favor, en contra, o no votar, a los candidatos propuestos.
Sin embargo, el reconocimiento de esta dimensión política del acto electivo adoptado por el Parlamento no justifica el alcance que, a dicha potestad y a la discrecionalidad con que puede ejercerse, se les otorga por la jurisprudencia y la doctrina mayoritaria, excluyéndolas dogmáticamente de un control jurisdiccional que ya se predica, legal, doctrinal y jurisprudencialmente, de todos los actos de los restantes poderes públicos, incluido el Gobierno –cualquiera que sea la naturaleza de dichos actos. Preservar la innegable dimensión política del acto electivo parlamentario y la función política que el Parlamento ejerce al actuar la potestad electiva que el ordenamiento constitucional o legal le asignan, no puede comportar la negación de su también incuestionable dimensión jurídica, ni puede conducir a excluirlo taxativamente del círculo de garantías procesales y jurisdiccionales ordinarias que son predicables de un acto jurídico en un Estado de Derecho.
La jurisprudencia invoca, casi unánimemente, la naturaleza parlamentaria de los actos electivos realizados por el Parlamento como fundamento y causa determinante de la proyección sobre los mismos del régimen singular de control jurisdiccional aplicable a los actos parlamentarios sin valor de ley, régimen que excluye la sujeción de estos a un control de legalidad por los jueces y tribunales de la jurisdicción ordinaria. Esta invocación da virtualidad a una concepción de la “naturaleza” de los actos que responde más a la cuna que a la substancia de estos, en la medida en que la atribución de naturaleza parlamentaria a un acto jurídico adoptado por los órganos del Parlamento se asienta, no tanto en lo que tal acto es, cuanto en la especialísima condición de su autor, no en el análisis de la sustantividad del acto o de su contenido y efectos, sino en el hecho de haber sido adoptado por los órganos de una singularísima institución, el Parlamento. Sin embargo, la condición parlamentaria del órgano 3 que adopta un acto jurídico no puede transmutar la naturaleza de este y convertirlo en un acto político, es decir ”parlamentarizarlo” y, por virtud de este fenómeno alquímico, sustraerlo al régimen ordinario de control jurisdiccional que le sería referible si dicho acto fuese adoptado por un órgano distinto. Consideramos, por tanto, que la exención jurisdiccional que se predica de los actos electivos adoptados por el Parlamento, articulada merced a la expresada doctrina jurisprudencial mayoritaria y a los términos literales de la legislación reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reproduce el sistema de exención jurisdiccional de los actos políticos del Gobierno configurado históricamente en dicha legislación.
Esta situación bien merece ser calificada como la articulación de una selecta pero, a nuestro juicio, inadmisible área de relativa inmunidad jurisdiccional, conferida por nuestro ordenamiento a una categoría específica de actos jurídicos, cuales son los actos electivos adoptados por el Parlamento. Esta situación, sin embargo, no ha sido reconocida como tal por la jurisprudencia y la doctrina mayoritaria, que rechazan expresamente esta calificación y legitiman este régimen de limitada posibilidad de revisión jurisdiccional, en el marco del conferido genéricamente a los actos parlamentarios sin valor de ley, como una exigencia y una proyección de la singularidad de la institución parlamentaria, necesarias para preservar el rostro especialísimo e inigualable de ésta y para que pueda cumplir eficazmente sus funciones constitucionales.
Nos parece, por tanto, perentorio e inexcusable establecer un control jurisdiccional de legalidad de los actos electivos adoptados por el Parlamento. No nos parece aceptable la subsistencia de una potestad pública, como lo es la potestad electiva asignada al Parlamento, configurada como un poder esencialmente discrecional y susceptible de ser actuado con una eventual e irrevisable arbitrariedad, por no estar sujeto a ningún control jurisdiccional del cumplimiento de la legalidad que le sea aplicable. No nos parece admisible que la amplísima configuración de la discrecionalidad electiva del Parlamento se transforme, por virtud de la aplicación de esta posición doctrinal y jurisprudencial, en una discrecionalidad sin límites jurídicos efectivos, salvo aquellos que vayan destinados a preservar la intangibilidad de los derechos fundamentales. Máxime cuando los requisitos de elegibilidad o cualquier otro aspecto del procedimiento de designación parlamentaria de órganos o autoridades públicas se han configurado por el propio legislador como una exigencia de inexcusable cumplimiento para el propio Parlamento, articulada con precisión mediante conceptos jurídicamente asequibles.
Cuestionamos, por tanto, el dogma de la no sujeción de los actos adoptados en ejercicio de la potestad electiva del Parlamentos al control jurisdiccional de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa. Nos parece, en suma, inaceptable perpetuar la actual configuración de la potestad electiva del Parlamento como un vestigio irreductible de la discrecionalidad decimonónica del poder público exenta de control jurisdiccional. Consideramos que la articulación en nuestro ordenamiento de este control jurisdiccional de legalidad o uno de similar factura no va en detrimento del componente político de la potestad electiva del Parlamento, sino que, más bien, redunda en garantía del pleno y adecuado ejercicio de las funciones que la elección parlamentaria de cargos públicos debe cumplir e incide positivamente sobre la cualificada legitimidad que la elección parlamentaria procura al titular de un cargo público; tal articulación actúa no como rémora sino como salvaguardia del sustrato pluralista que debe sustentar dicha elección o de la publicidad de los debates mantenidos acerca de las razones de la elección parlamentaria de unos u otros candidatos y refuerza el sentido integrador de voluntades que se predica de la elección parlamentaria sujeta a un régimen de mayorías reforzadas.
La articulación de un sistema de protección jurisdiccional plena de los derechos e intereses legítimos de terceros y de control de la legalidad del ejercicio de la potestad electiva asignada al Parlamento constituye, por tanto, un elemento indispensable para que pueda 4 producirse válidamente la transferencia de legitimidad que se opera a través de la elección parlamentaria de Autoridades y cargos públicos, transferencia que es un rasgo característico esencial de la función electiva del Parlamento. Como consecuencia de la ausencia de aquel, el sistema político adolece de un instrumento técnico jurídico que nos parece esencial para garantizar la adecuación de los actos que el Parlamento adopta, en ejercicio de la potestad electiva que se le ha asignado, a las normas que el propio Parlamento ha dictado para regular dicha potestad; esta carencia redunda en detrimento de la especial legitimidad que la elección parlamentaria debe conferir a las autoridades elegidas. Reducir los instrumentos procesales y jurisdiccionales disponibles para garantizar que los actos electivos se adopten por el Parlamento conforme a Derecho contribuye a debilitar, más que potenciar, la plenitud de la función electiva del Parlamento, en tanto habilita un espacio para que este pueda incurrir en eventuales despropósitos antijurídicos que resultarán jurisdiccionalmente irrevisables si no han causado la lesión de un derecho fundamental.
Ha de salvarse, para resolver este estado carencial, un mero escollo normativo, superar una última objeción: la literalidad de la redacción del art. 1. 3 a) de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Este precepto articula –mediante una decisión del legislador estatal- una “…competencia específica de atribución…”, es decir, una asignación competencial específica a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para el conocimiento y el enjuiciamiento de una categoría determinada de actos jurídicos, esto es, los adoptados por los órganos del Parlamento en las materias que en el precepto de detallan. Esta opción se concreta, en el precepto, en los actos de “…personal, administración y gestión patrimonial…”, pero el precepto no alcanza a detallar qué ha de entenderse por cada uno de los conceptos utilizados y, por otra parte, nada impediría que la delimitación del ámbito de dicha asignación competencial se hubiese efectuado acudiendo a términos diferentes o que la relación de materias hubiese incluido una referencia expresa a alguna otra categoría de actos adoptados por los órganos del Parlamento cuya naturaleza, contenido y efectos fuesen asimilables a las anteriores. La interpretación que de este precepto ha hecho la jurisprudencia mayoritaria concluye que los actos electivos adoptados por Les Corts, las Cortes Generales o el resto de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas no son subsumibles en ninguna de las tres categorías de actos enunciadas por el art. 1. 3 a) de la LJCA.
Por nuestra parte, coincidimos en la consideración jurisprudencial de que los actos electivos adoptados por el Parlamento no son subsumibles, prima facie, dentro de ninguna de las tres categorías de actos adoptados en sede parlamentaria que, a tenor de la redacción literal del vigente art. 1. 3 a) de la Ley 29/1998, son susceptibles de recurso contencioso administrativo ante los tribunales de esta jurisdicción. Sin embargo no podemos conformarnos con esta constatación; hemos de suscitar -y así lo hacemos- una reflexión acerca de la necesidad de dar un paso en una dirección que sea coherente con el planteamiento argumental trenzado en este trabajo.
Consideramos plausible pensar y así lo propugnamos que, en un futuro, los actos electivos adoptados por el Parlamento puedan ser objeto de un tratamiento legal similar, en cuando a su sujeción al control de cumplimiento de la legalidad por la jurisdicción ordinaria, al conferido a los actos de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos del mismo Parlamento. Proponemos por ello que, mediante una disposición del legislador estatal, tales actos electivos, siendo en algunos casos calificables como “actos de dimensión constitucional” adoptados por el Parlamento en ejercicio de sus funciones constitucionales y no mereciendo en la mayor parte de los supuestos dicha calificación, puedan ser impugnables ante la jurisdicción ordinaria, entendiendo por tal la jurisdicción contencioso administrativa.
