Resumen de Ordenanzas municipales y sanciones: reserva de Ley y representación política
El objeto de este trabajo se centra en el examen del alcance del principio de legalidad sancionadora cuando se trata de la tipificación de infracciones y sanciones en ordenanzas locales a través del análisis, de una parte, de las previsiones que sobre el particular se contienen en los arts. 139 a 141 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y, de otra parte, de uno de los instrumentos normativos que parece haber arraigado con notable entusiasmo en los ayuntamientos españoles, como es el de las denominadas ¿ordenanzas de convivencia ciudadana¿.
El armazón de la exposición puede sistematizarse en dos preguntas concatenadas: de una parte, qué significado y alcance posee el principio democrático para las colectividades locales y, específicamente, para el procedimiento de elaboración de las normas producidas por ellas; y, de otra parte, hasta dónde alcanza el poder de ordenanza local en materia sancionadora.
Partiendo de esta premisa, el trabajo se estructura en dos partes diferenciadas en las que se tratará de dar respuesta a los interrogantes planteados.
En la primera de ellas ¿Capítulo II-, se trata de argumentar cómo desde la propia Constitución se preordenan, en desarrollo del principio democrático y del valor superior del ordenamiento ¿pluralismo político¿, los principios que disciplinan el procedimiento de elaboración de ordenanzas. En este punto concreto, procuraremos responder a la pregunta de si el procedimiento de elaboración de ordenanzas, en que se traducen formalmente los indicados principios, es susceptible de satisfacer las exigencias formales de la reserva de ley. La argumentación de la que se parte en este aspecto específico, los valores superiores del ordenamiento y el ¿pluralismo político¿, a nuestro modo de ver, presenta una evidente utilidad en la construcción constitucional del gobierno local, como se tratará de argumentar en su momento.
La segunda parte de la exposición se centra exclusivamente en el examen del alcance del poder de ordenanza local en materia sancionadora. En concreto, la pregunta de hasta dónde se extiende el poder de ordenanza sancionador local se descompone, a su vez, en diferentes interrogantes. El primero de ellos es conocer cómo se ha configurado por el Tribunal Constitucional la hermenéutica referente al art. 25.1 CE y las ordenanzas municipales ¿Capítulo III-. Nuestro Alto Tribunal, a la inicial doctrina de los criterios mínimos de antjuridicidad fijada en la STC 132/2001, ha añadido en fallos posteriores ¿SSTC 161/2003 y 193/2003- otros elementos de juicio que han incorporado una interpretación más formalista de la reserva de ley sancionadora e, incluso, ha resuelto conflictos de idéntico objeto en sentido diferente ¿SSTC 16/2004 y 25/2004-.
El segundo interrogante en el que centraremos nuestra atención consiste en conocer cuál ha sido la reacción del legislador básico de régimen local a esta cuestión ¿Capítulo IV-. En este punto específico nos detendremos en la respuesta que el legislador básico local ofreció en la Ley de medidas de modernización del gobierno local de 2003 para afrontar la tipificación de infracciones y la determinación de sanciones por medio de ordenanzas, con la finalidad de garantizar el pleno respeto al principio de legalidad sancionadora. Regulación que se enmarca en un gradual proceso determinado por tres circunstancias: una corriente jurisprudencial que reconocía, en función de argumentos dispares, un amplio poder a los ayuntamientos para tipificar infracciones y sanciones administrativas; la elaboración dogmática de un sector doctrinal que reclamaba un amplio espacio regulador para la ordenanza local; y la doctrina constitucional fijada en la STC 132/2001, con relación a la reserva de ley en materia sancionadora y las entidades locales. Pero la respuesta proporcionada por el legislador estatal encuentra una serie de claroscuros que, como veremos, dificultan una correcta interpretación de las prescripciones contempladas en los arts. 139 a 141 LrBRL.
El último interrogante sobre el que detendremos nuestra atención se refiere a una perspectiva material: qué ha sido objeto de regulación por las ordenanzas municipales. En este aspecto concreto interesa analizar cómo se ha articulado la actuación municipal frente a problemas comunes vinculados con el ¿civismo¿ y la ¿convivencia¿ y, asimismo, conocer cuál es el contenido y los problemas de habilitación legal de las denominadas ¿ordenanzas de convivencia ciudadana¿. Esta premisa nos plantea la oportunidad de acudir a la experiencia del Derecho comparado, específicamente al ordenamiento jurídico italiano, y examinar la categoría de las denominadas ¿ordinanze contangibili ed urgente¿, que pueden adoptar los alcaldes en materia de seguridad urbana en su veste de agentes del Gobierno central. Como se verá en su momento ¿Capítulo V-, desde una perspectiva material, los ámbitos en que los alcaldes han adoptado este tipo de actos coinciden, sustancialmente, con los incluidos en las ordenanzas de convivencia ciudadana. De este modo, podremos examinar la solución que a un fenómeno similar al español se ha proporcionado por el Derecho Italiano. Por último, indagaremos cómo han desarrollado los municipios en sus ordenanzas los criterios mínimos de antijuridicidad determinados en la Ley básica local, prestando especial atención a diferentes aspectos de su régimen jurídico ¿Capítulo VI-. Las ordenanzas de convivencia ciudadana se trata de una categoría discutida en los planos político, social y jurídico, que plantean una multiplicidad de problemas, motivo por el que nuestro análisis tiene un alcance limitado, centrado, de modo singular, en la habilitación legal y competencial para dictar este tipo específico de norma jurídica.
