Resumen de La configuración de los derechos políticos de los militares en el marco jurídico-constitucional establecido para las Fuerzas Armadas
La configuración de los derechos políticos de los militares en el marco jurídico-constitucional establecido para las Fuerzas Armadas.
La importancia de las Fuerzas Armadas (en adelante, FAS) sigue siendo indiscutible. La idea supranacional de seguridad (como objetivo superior de los Estados) es consustancial a las ideas de integración territorial, soberanía nacional y legitimidad del sistema político, que constituyendo elementos esenciales, no sólo revisten aspectos normativos y procedimentales, sino también sociológicos1 .
1 DURÁN MARTÍNEZ, A., “Importancia política de la defensa nacional y las fuerzas armadas”, Revista de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay, Año 5, nº. 9, 2006, págs. 19-25, pág. 20.
La democracia consolidada en España, requiere de unas FAS plenamente integradas en la sociedad de la que emanan y forman parte. Éstas son plenamente conscientes de su importante papel, tanto a nivel nacional como a nivel internacional, no sólo dentro del marco fijado por la Constitución de 1978 (en adelante, CE), sino también por el amplio conjunto de tratados y acuerdos firmados por España, los cuales a tenor de lo dispuesto en la Carta Magna, tienen efectos jurídicos en nuestro ordenamiento jurídico nacional. A lo antes citado, han de añadirse los compromisos suscritos por España con sus socios europeos, los adoptados de manera bilateral con algunos países, y los también suscritos con la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en materia de cooperación militar2 .
2 ÁLVAREZ FRÍAS, E., “Sobre las Fuerzas Armadas”, Altar Mayor, nº. 179, 2017, págs. 631-634, pág. 631.
Asimismo, las FAS, pueden presumir en la actualidad de ser la Institución del Estado que ha sabido adaptarse a la perfección a los nuevos tiempos, incluso a una velocidad vertiginosa, siendo en estos momentos, una de las instituciones mejor valoradas por los españoles, dejando atrás, el recelo que existía por parte de la opinión pública, respecto al rol que se le debía encomendar a las mismas en el ejemplar proceso de Transición Política que España vivió.
Del mismo modo, destacamos que los militares han ido adaptándose a un contexto legal, político, social e internacional, completamente cambiante. Se han visto obligados a adaptarse a los cánones propios del Estado de derecho, enmarcándose dentro del paraguas de la regulación en materia de derechos humanos, de la supremacía de la ley y de los convenios de cooperación que el Estado español ha ratificado con otros países, así como de los acuerdos de cooperación y mantenimiento de la paz bajo el liderazgo del sistema de Naciones Unidas a nivel global.
Habida cuenta de este contexto nacional e internacional, y con la revisión exhaustiva y comentada relativa al estado de la cuestión en materia de los derechos y deberes que actualmente regulan el estatuto jurídico de los miembros de las FAS, la principal cuestión que nos planteamos en el desarrollo de la presente investigación, es la conveniencia del continuismo de las limitaciones sobremanera al ejercicio de los derechos políticos de los miembros de las FAS, incluso cuando algunas de ellas no encuentran soporte constitucional.
A pesar de la indiscutible capacidad de adaptación que las FAS han demostrado a lo largo de la historia, y que se ha visto especialmente acrecentada en los últimos tiempos, constatamos que en los desarrollos legislativos relativos al estamento militar posteriores a la promulgación de la CE, se han seguido manteniendo hasta el día de la fecha, limitaciones sobremanera en el ejercicio de los derechos políticos por parte de los militares. Esta situación, probablemente sea la consecuencia de la opinión que el legislador tiene sobre este asunto, el cual entiende que esa gran capacidad de adaptación de la Institución militar a los tiempos cambiantes, se deba en parte a este hecho 3.
3 PASCUA MATEO, F. Fuerzas Armadas y derechos políticos, Colección Monografías, Madrid: Congreso de los Diputados. 2006.
De esta forma, en el momento en el que entró en vigor la CE, se establecieron los diferentes límites a los derechos políticos de los miembros de las FAS, que ya se recogían en el preconstitucional Real Decreto-Ley 10/1977, de 8 de febrero, por el cual se regulaba el ejercicio de actividades políticas y sindicales por parte de los componentes de las FAS. Hay que destacar que, este Real Decreto encuentra su punto de partida en el art. 437.5 del Código de Justicia Militar de 1945, por el cual, se restringía de manera importante los derechos políticos de los militares, como el derecho de afiliación política, sindicación y libertad de expresión y los reduciría a la mínima significación como así reza el preámbulo de la propia ley4 .
4 Vid. Real Decreto-ley 10/1977, de 8 de febrero, por el que se regula el ejercicio de actividades políticas y sindicales por parte de los componentes de las Fuerzas Armadas, BOE núm. 34, de 9 de febrero de 1977, Preámbulo.
Es así, como desde la distancia histórica y el acervo académico, se llevó a cabo un desalojo del “poder militar” del poder político, con gran rapidez, agudeza y profundidad, relegando el papel de la Institución en la vida política de España5 . No obstante, entendemos que estas restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los militares, fueron adoptadas atendiendo a las circunstancias históricas de la etapa de la Transición, y fundamentadas en las reticencias por parte del Ejecutivo de un posible protagonismo de los militares en el nuevo orden que se iba a establecer.
5NAVARRO ESTEVAN, J., “Manos sucias”, Editorial Temas de Hoy, Madrid,1995, pág. 127, expresa la idea de que “pudo existir un pacto no escrito entre las cúpulas castrenses y el Gobierno que podía haber sido avalado por algunas importantes fuerzas de la oposición democrática a cambio de una cierta pasividad de las Fuerzas Armadas en el proceso de transición. El pacto comprendería tres aspectos básicos: a) una cierta autonomía militar ante el poder civil, b) una total autonomía en la disciplina interna y c) una absoluta independencia de la enseñanza y de la formación militar”.
Retomando lo dispuesto en la norma de normas, no encontramos en el propio texto constitucional, una mayor vinculación de los miembros de las FAS con la Administración, como sí hemos visto de otros colectivos, como es el caso, ad exemplum, de la restricción ex constitutione del derecho de afiliación a partidos políticos o sindicatos, a Jueces, Magistrados y Fiscales, prevista en el artículo 127.1 de la CE6 .
6 Ibídem.
Por ello, la finalidad del presente trabajo, consiste en llevar a cabo un análisis de la configuración de los derechos políticos de los militares en el marco jurídico establecido por nuestra CE, y mediante ulteriores desarrollos legislativos. Asimismo, nos ocuparemos in pari causa de las restricciones ex constitutione previstas para los miembros de las FAS en el texto constitucional, como las previstas para el ejercicio del derecho de libertad de sindicación (art. 28.1 CE), del derecho de petición (art. 29.2 CE) y del derecho de sufragio pasivo (art. 70.1 CE), indicando, por tanto, que no se establecen ulteriores límites a los derechos políticos de los militares en la Carta Magna.
Asimismo, examinaremos la importantísima actualización de la legislación que regula el funcionamiento, la administración, los deberes y derechos de los miembros de FAS, que tuvo lugar entre el año 2005 y el año 2015. Esta colección normativa comprende la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre de la Defensa Nacional; la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y marinería, la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar; la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas; la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las FAS, la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, del Código Penal Militar y la Ley 46/2015, de 14 de octubre, que modifica la Ley 39/2007. Será importante, por tanto, examinar en qué medida, esta abundante legislación, introduce cambios en los miembros de las FAS en cuanto a sus derechos políticos.
En este mismo tenor, procuraremos dar respuesta a las siguientes hipótesis planteadas en el trabajo de investigación:
H1. A pesar de que la CE no establece mayores restricciones en el ejercicio de los derechos políticos a los militares, estos se han visto limitados sobremanera por desarrollos legislativos posteriores.
H2. A pesar de que las FAS no son un poder del Estado, la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional trata de justificar de una manera cuasi-automática las férreas limitaciones a los derechos políticos de sus integrantes.
H3. La LODDFAS es una norma jurídica que derogó a las Reales ordenanzas para las FAS de 1978 y cumplió con la exigencia recogida en el artículo 81 de la CE (carácter orgánico para aquellas leyes relativas al desarrollo de libertades públicas y derechos fundamentales reconocidos en la primera sección del capítulo II del Título Primero de la Carta Magna). Asimismo, se puede considerar esta ley como una ocasión perdida por parte del legislador de regular los derechos y deberes de los miembros FAS en aras de propiciar un nuevo marco jurídico que refleje la actual normalidad democrática.
H4. Se puede llegar a observar en un futuro cercano una regulación menos restrictiva que permita el ejercicio de los derechos políticos por parte de los militares en analogía a otras categorías de ciudadanos.
Para la consecución de este objetivo, partiremos del estudio de la legislación vigente a la entrada en vigor de la CE, de lo dispuesto por la propia Carta Magna y los ulteriores desarrollos legislativos que hayan regulado materias afectas al estamento militar, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, de la que emana del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y finalmente lo establecido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Todo ello, teniendo presente los antecedentes histórico-políticos que resultan imprescindibles para entender el encaje de las FAS en el marco jurídico constitucional de la España democrática.
Del mismo modo, tomaremos en consideración determinadas limitaciones que se han llegado a dar sobre los derechos políticos de los militares (tales como la exigencia de su neutralidad política), y que no llegan a tener amparo en nuestra CE, por lo que nuestra jurisprudencia ha tratado de justificar en la importante misión que tienen encomendada las FAS, estableciendo una vinculación más intensa del estamento militar a la Administración en comparación con otros colectivos.
En cuanto a la relación de especial sujeción entre la Administración y los miembros de las FAS, observamos que los poderes de la Administración se ven reforzados interfiriendo en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los mismos. A pesar de que esta “relación administrativa” no se encuentra recogida en el propio texto constitucional, el Tribunal Constitucional reconoce estas relaciones en el sentido de que el militar se halla sometido a las mismas en virtud de su estatuto militar “dentro del cual las relaciones de jerarquía y subordinación proyectan sus efectos de forma permanente” como así nos indica la STC 106/2011.
En el marco de esta relación, los militares han ido adaptándose a un contexto legal, político, social e internacional, completamente cambiante. Se han visto obligados a adaptarse a los cánones propios del Estado de derecho, enmarcándose dentro del paraguas de la regulación en materia de derechos humanos, de la supremacía de la ley y de los convenios de cooperación que el Estado español ha ratificado con otros países, así como de los acuerdos de cooperación y mantenimiento de la paz bajo el liderazgo del sistema de Naciones Unidas a nivel global.
Por ello, en el presente trabajo, llevaremos a cabo el estudio de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la parte afecta a limitaciones de los derechos fundamentales de los miembros de las FAS, asimismo, utilizaremos dos planteamientos para el análisis de las limitaciones establecidas en la CE con la finalidad de comprender la única variable actualmente existente, la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.
En este sentido, en el primer planteamiento desde el cual partiremos para enfocar este estudio, entendemos que el propósito del legislador constitucional ha sido el de no introducir en la CE mayores límites al ejercicio de los derechos fundamentales de los militares, justificado en la pretensión de equipararlos al resto de los ciudadanos. Por ende, hay que tener en consideración que, si legislador ha tenido la intención de restringir el ejercicio de un derecho a un colectivo en nuestra Carta Magna, así lo ha realizado de una forma expresa y clara.
En cuanto al segundo planteamiento, recae sobre si el constituyente sí que ha previsto este tipo de restricciones a pesar de no haberlas introducido en nuestra CE, o en ausencia de las mismas, haber establecido una habilitación general al legislador para limitar el ejercicio de los derechos fundamentales de los militares. Esta consideración encajaría con la intervención del senador Luis Sánchez-Agesta llevada a cabo en la Comisión Constitucional, en fecha de 23 de agosto de 1978, como recoge el Diario de Sesiones del Senado, en la cual, no discutía las limitaciones que se debían prever para el estamento militar, sino que, compartía la generalidad de las mismas, cuya justificación se encontraba en “la función que el Ejército cumple, su naturaleza y la situación específica de España en este momento”. No obstante, advertía que los derechos y deberes los miembros de FAS, así como sus limitaciones, debían de ser recogidos específicamente en la CE, con la finalidad de evitar lo siguiente: “provocar conflictos e incluso llevarse ante los Tribunales alguno de los textos legales”. Por lo que, proponía la regulación específica para los miembros de las FAS en el texto constitucional, del derecho de libertad de expresión, del derecho de reunión, del derecho de asociación y la exigencia de la neutralidad política.
La estructura de la investigación se ha llevado a cabo en torno a cinco capítulos, donde el primero se encuentra dedicado al estudio de la institución militar desde la configuración especial que la CE de 1978 le confiere. En esta primera parte se hace un repaso de la historia constitucional española en lo relativo a la institución militar, así como de la evolución y de la superación de ciertos atavismos arrastradas del anterior régimen.
En el capítulo segundo, se tratará de forma genérica el marco jurídico proclamado tras la promulgación de la Constitución que vincula a los miembros de las FAS. En estos apartados, se llevará a cabo una aproximación a la legislación principal de los miembros de las FAS desde diversos ámbitos, tales como sus derechos y obligaciones, su carrera militar, su régimen disciplinario y su Código Penal Militar.
El capítulo tercero se ocupa del estudio de las relaciones de especial sujeción, insertadas en el derecho administrativo, que tienen en la limitación de algunos derechos de los militares su máxima expresión. Asimismo, se exponen los avances que introduce la LODDFAS y la doctrina del Alto Tribunal, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo (Sala Quinta) que han justificado el reforzamiento de las relaciones de especial sujeción con colectivos como el de los militares. Del mismo modo, se analizará una ambiciosa encuesta llevada a cabo por el Centro de Información y Documentación Internacional en Barcelona (CIDOB) en la cual se muestra el estado de opinión de los miembros de las FAS españolas respecto al ejercicio de sus derechos políticos 7.
7 Vid. MARTÍNEZ MARTÍNEZ, R. “Quiénes son y qué piensan los futuros oficiales y suboficiales del ejército español”. Editorial CIBOD, febrero de 2004, Barcelona.
En el capítulo cuarto se expondrán los derechos políticos de los miembros de las FAS, tratando principalmente los derechos fundamentales, los límites de los derechos políticos de los miembros de las FAS y, especialmente, el ejercicio de la libertad de expresión y la exigencia de la neutralidad política. Considerando la importancia de estos, y dado que conforman el vértice de este trabajo, se desarrollarán ampliamente los alcances y las limitaciones que las FAS tienen en el Estado de derecho vigente. Del mismo modo, se destacará la jurisprudencia con origen en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y que ha tenido reflejo, tanto en desarrollos legislativos posteriores como en fallos judiciales que ha asumido el Estado español como propios en materia de derechos para los efectivos castrenses.
El capítulo quinto, continuando la línea argumental anterior, está dedicado al derecho comparado europeo en materia de libertades y el papel que las FAS desarrollan en el contexto actual insertado en sistemas democráticos modernos, en los cuales la seguridad nacional tiene una nueva dimensión de comprensión y adaptación en el espacio europeo. Del mismo modo, se tratará las principales diferencias y particularidades entre estos ordenamientos realizando una síntesis de los mismos. Asimismo, tras atender a las diferencias y similitudes del derecho comparado, trataremos la posibilidad de que en Europa se establezca un marco común único regulador del ejercicio de los derechos políticos por parte de los militares.
A modo de finalización, cabe destacar la dificultad que reside en el hecho de encontrar la armonización jurídica en la conjugación de los derechos fundamentales y las libertades públicas con la importantísima misión encomendada a los militares en el texto constitucional. Esta tarea, constituye uno de los grandes desafíos a los que el legislador se ha enfrentado a lo largo de los tiempos, y se sigue enfrentando en la actualidad, debido, en parte, a que el éxito o el fracaso de una correcta regulación de “las bases de la organización militar”, pudiera comprometer tanto a la integridad territorial, como a la defensa de los intereses de España, incluso fuera de nuestras fronteras8 .
8 MORALES VILLANUEVA, A., “Derechos y libertades del militar profesional”, en Revista de Estudios Políticos, nº 37, Madrid, 1984, páginas 89-109. pág. 94.
