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Introducción
Este trabajo se propone esclarecer la interacción entre dos tipos de participación en democracia: la electoral y la que se da por medio de la movilización social. Se busca analizar dos problemáticas, a saber, la abstención electoral y las protestas en el espacio público, como fenómenos que obedecen a un mismo proceso causal. Ambas nacen de condicionantes comunes y se manifiestan por distintos canales. Específicamente, se plantea como pregunta de investigación: ¿Qué factores condujeron al crecimiento de la abstención electoral y al aumento de movilizaciones en torno a demandas insatisfechas, y cómo se vinculan ambos fenómenos entre sí? El trabajo sostiene que en Chile, la desconfianza hacia el sistema político tomó forma de modo creciente a través del aumento de movilizaciones por demandas insatisfechas por una parte, y de la abstención electoral, por otra. Ambas tendencias, combinadas, condujeron a los sucesos de fines de 2019. Este patrón tiene correlato en otros países de la región, que vieron remecidas sus estructuras por fuertes movilizaciones que desataron cambios institucionales de gran magnitud. El caso de Colombia es similar al de Chile, en tanto tiene uno de los registros de participación electoral más bajos de América Latina y las movilizaciones han aumentado considerablemente (CEDAE y GAP, 2013; Basset y Guavita, 2019).
Esta investigación fue motivada por la expresión reciente del fenómeno observado a partir de la movilización masiva de la sociedad chilena a fines de 2019, que en Chile recibió el nombre de “estallido social”. En un contexto de niveles muy bajos de participación electoral en el país, surge una interrogante fundamental acerca del nivel de coincidencia entre la ciudadanía desafectada y la ciudadanía crecientemente movilizada. En el caso de la primera, sabemos que su participación electoral viene en declive sostenido desde 1990, y en el caso de la ciudadanía crecientemente movilizada desde 2005-2011, sabemos que su descontento es tal que llegó a paralizar al país a fines de 2019, dando curso al actual proceso constituyente.
En el contexto de democracias jóvenes que enfrentan el desafío de mejorar su calidad y profundizar su alcance, el aumento de la abstención electoral puede evidenciar un aumento en la insatisfacción ciudadana. Esta representa una amenaza a la gobernabilidad democrática, toda vez que las demandas no canalizadas por la vía institucional pueden desbordar al sistema político. La situación vivida en Chile los últimos meses de 2019 ilustra bien el fenómeno. Asimismo, la movilización exacerbada, que constituye una alternativa de manifestación de demandas insatisfechas, puede desestabilizar a gobiernos e incluso a los mismos regímenes democráticos (Ziblatt y Levitsky, 2018). La salida de una crisis de estas características por la vía institucional, como ha ocurrido en Chile, sólo tiene sentido si las causas de dicha crisis son institucionales y específicamente asociadas a la Constitución política del país. Este trabajo propone que, en el caso de Chile, es exactamente lo que ocurre.
En este trabajo se argumenta que las dinámicas de participación electoral y movilización política son expresiones del contexto institucional que las produjo, mediante la combinación de varios factores establecidos a nivel constitucional, pero especialmente dos: un sistema electoral de tendencia mayoritaria y la existencia de quórums especiales para la aprobación de las denominadas leyes orgánicas constitucionales.
Como parte del diseño institucional de la Constitución de 1980, se estableció un sistema electoral de tendencia mayoritaria que beneficiaba desproporcionadamente a la segunda fuerza, lo que contribuyó a la caída sostenida de la participación en elecciones desde el retorno de la democracia en 1989 (Posner, 1999; Karp y Banducci, 2011; Carlin, 2011).1 Esto ocurrió como consecuencia de la pérdida de peso del voto individual toda vez que el sistema electoral premia de manera desmedida a candidatos con porcentajes bajos de apoyo: el impacto de las preferencias de la ciudadanía se ven silenciados por el sistema electoral. Además, el sistema electoral de la transición fomentó la baja del registro: los votantes que fueron obteniendo la edad para votar después de 1990 carecían de incentivos para registrarse (el registro era optativo) y así verse en la obligación de votar en elecciones en las que difícilmente podrían tener impacto. Lo señalado terminó generando una brecha generacional entre los votantes y las personas que elegían no sufragar (Bargsted et al., 2019). Desafortunadamente, la baja participación se vio incluso profundizada por la reforma electoral del año 2012, que introdujo la combinación de inscripción automática y voto voluntario. Si bien facilitar el registro suele estar asociado a menores niveles de abstención, la inexistencia de un hábito cívico consolidado, junto con las brechas generacionales ya existentes, probaron que la reforma no fue exitosa en términos de mejorar los niveles de participación electoral, que son de los más bajos del continente (Geys, 2006; Plutzer, 2002).
En segundo lugar, el escenario asociado al sistema electoral se combinó en Chile con una serie de arreglos constitucionales que dificultaron de manera considerable la reforma gradual del statu quo, lo que se tradujo en el mantenimiento de políticas públicas que no reflejan las preferencias de sectores amplios de la ciudadanía. En particular, la existencia de lo que se denominan quórums especiales para la aprobación de legislación que suele ser ordinaria. En la Constitución chilena de 1980 se establecieron leyes de carácter orgánico constitucional en varias materias, entre ellas: la educación, las concesiones mineras, policía, fuerzas armadas, entre otras políticas que el régimen anterior buscó resguardar. Las protegió estableciendo requisitos de mayorías calificadas para su reforma, de manera que no se pudieran aprobar cambios sin el voto de legisladores o legisladoras de derecha, sobre representada en ambas cámaras por efecto del sistema binominal. A su vez, varios otros arreglos, sobre los cuales elaboramos más abajo, contribuyeron a este mismo efecto.
En conjunto, estos dos factores dieron lugar a una experiencia repetida para la ciudadanía, que por un lado no conseguía ver sus preferencias traducirse en bancas legislativas, y por otro lado, cuando conseguía elegir a representantes de su preferencia, éstos no conseguían traducir su presencia en el congreso en políticas públicas que dieran respuesta a las demandas ciudadanas e impactaran sus vidas en la dirección deseada. Es natural que se fuera propagando el desencanto con los partidos y con el sistema político mismo.
Con independencia de los sucesos de fines de la década del 2010 y principios de la del 2020, la experiencia de la movilización social en Chile no es ajena a la de los demás países de la región, que han visto recientemente aumentar el descontento y su manifestación en las calles. Llama la atención, no obstante, que en Chile las movilizaciones ocurrieran en el marco de la prosperidad económica del país, tan destacada internacionalmente. Percepciones de desigualdad aparte, son indiscutibles los logros del país en términos de reducción de la pobreza y disminución de la desigualdad, al menos según algunas mediciones (Agostini, Brown y Góngora, 2008; Jedlicki, 2010; Mies y Fuentes 2005). Más allá de las causas puntuales del malestar en cada país, la incapacidad de las instituciones para canalizarlo constituye una amenaza a la estabilidad gubernamental y la subsistencia misma de las democracias, por lo que entender los factores que desatan niveles desbordantes de movilización, así como las medidas que se pueden adoptar para su canalización, reviste la mayor urgencia política y prioridad académica.
En síntesis, en este trabajo sostenemos que la caída de la participación política a través del voto fue un producto previsible de la institucionalidad democrática en Chile, caracterizada por la combinación de un diseño constitucional muy protector del statu quo con un sistema de representación electoral de tendencia mayoritaria que benefició de modo desproporcionado al sector político menos inclinado a realizar reformas. Esta combinación dificultó la incorporación de las demandas de la ciudadanía e hizo prevalecer un incómodo acuerdo entre los dos grupos mayoritarios de la transición, a saber, la Concertación y la Alianza. En la sección que sigue analizamos los dos tipos de participación política identificados y la naturaleza de su vínculo con el contexto institucional. La sección siguiente no nos detenemos en el caso de Chile, sino que proponemos nociones de valor general.
Tipos de participación política y correlato institucional
En esta sección se repasa la literatura que permite trazar el vínculo teórico que este trabajo propone. En primer lugar, se resaltan ciertos consensos acerca de la participación electoral, para poner en contexto la problemática de los bajos niveles de ejercicio del voto existentes en Chile, y lo que esta literatura señala como factores de riesgo. Luego se abordan nociones establecidas por la línea de análisis que se interesa por la movilización y sus implicaciones para la democracia. Finalmente, se echa mano del enfoque institucional, que propone que las instituciones están en la base del comportamiento político, para establecer la relación que el trabajo propone entre el marco constitucional y los fenómenos de participación electoral y en las calles que motivan el trabajo.
Esta sección pretende abordar las problemáticas de la participación política (por la vía electoral y la de la protesta) y los condicionantes institucionales del comportamiento de los actores en términos antes teóricos que aplicados; para abordar el caso de Chile en la sección siguiente, habiendo establecido un lenguaje común. Se busca aquí establecer los fundamentos de los vínculos que se sugieren en la sección siguiente, que tienen que ver con la importancia de la participación para el funcionamiento de la democracia, y cómo las instituciones tienen el poder de fomentar o disuadir distintas formas de participación según sea su capacidad de canalización de las inquietudes y preferencias de la población.
La dimensión institucional, que pauta y condiciona el funcionamiento de una democracia, tiene impacto tanto en la disposición de la ciudadanía hacia la participación electoral, como en el recurso hacia otras formas de participación e incidencia, menos normadas.
Los indicadores de una democracia sana y fuerte son varios, y subsiste el debate académico acerca del peso de las distintas dimensiones (véase Coppedge et al. 2016, Heller 2000). Aún así, la participación política es considerada un componente clave de toda democracia moderna (Dahl 1972; Altman y Pérez-Liñán, 2002), y puede manifestarse de diferentes formas. La participación electoral, entendida en términos de la población que ejerce el voto en elecciones, es la versión más directa, formal, e institucionalizada a través de la cual la ciudadanía se involucra con el proceso político. Sin embargo, existe consenso acerca de que votar no es la única forma de manifestar preferencias, demandas, o descontento. La participación política a través de la movilización social, la protesta y las manifestaciones masivas también constituye una alternativa válida de involucramiento ciudadano con el sistema político (Von Bülow y Bidegain 2015).
Participación electoral y canalización de demandas
Pero ¿por qué es tan importante la participación electoral para la democracia? En principio, esto se debe al vínculo directo que existe entre la participación y la representación, lo cual se asocia a la calidad y a la legitimidad democrática en tanto la elaboración de las políticas públicas por parte de las elites debería ser representativa de las preferencias políticas de sus votantes (Key, 1966). El problema de la baja participación no tiene que ver con el porcentaje de personas que elige no votar, sino más bien con su distribución. Cuando los votantes y los no votantes son significativamente diferentes entre ellos, la caída en la participación electoral genera sesgos y profundiza las desigualdades en términos de poder político, precisamente porque quienes votan tienen características diferentes a quienes no lo hacen. Si los gobiernos se sienten únicamente responsables frente a quienes conforman el electorado activo, se pierde la representatividad de los mandatos (Przeworski, Stokes y Manin, 1999), y en última instancia se va erosionando el vínculo entre la ciudadanía y sus representantes.
Es sabido que la abstención es un fenómeno difícil de asir, en tanto las preferencias y actitudes de quienes no votan no son observables. Aún así, la literatura ha conseguido establecer algunas tendencias ciertas como por ejemplo que los sectores socioeconómicos más pobres suelen abstenerse con mayor frecuencia (Verba y Nie, 1972; Wolfinger y Rosenstone, 1980; Bennet y Resnick, 1990; Smets y Van Ham, 2013). La evidencia también muestra que en América Latina los jóvenes votan mucho menos que los adultos (Carreras y Castañeda-Angarita, 2014). En este sentido, sabemos también que es más probable que se queden en casa el día de la votación quienes manifiestan no tener interés en la política, no se identifican con los partidos políticos, o no creen que su voto pueda hacer una diferencia (Campbell et al. 1980; Blais, 2006). Hay indicios actitudinales que sugieren que las personas que se abstienen suelen ser ciudadanos con altos niveles de apatía y desafección (Payne y Zovatto, 2003; Torcal y Montero, 2006). Incluso, la abstención también puede ser propia de individuos con altos niveles de conformismo o bajos niveles de eficacia política que van consolidando en el tiempo la pérdida total de la confianza en los actores del sistema político (Catterberg y Moreno, 2006). No hay un único tipo de no-votante, precisamente porque las razones para no votar pueden ser diversas (Sánchez Staniak, 2017). En este sentido, la alienación con el sistema político que se va produciendo con la apatía y la desafección, suele redundar en un ciclo vicioso de baja participación, donde parte de la ciudadanía termina quedándose afuera del proceso electoral porque no puede participar, porque no quiere participar o porque nunca se sintió interpelada por el sistema para hacerlo (Verba, Scholzman y Brady, 1995).
A medida que aumenta la abstención, la participación se va distribuyendo de forma desigual a través de variables como la edad y el nivel socioeconómico. El sesgo que se va creando en la representación como consecuencia de esta participación fragmentada se ha convertido en uno de los principales dilemas de la democracia moderna (Lijphart, 1997; Verba, Scholzman y Brady, 1995; Hill, 2010). Asimismo, se sabe que la participación y la abstención no sólo están determinadas por variables a nivel individual, sino que también se ven fuertemente afectadas por condiciones institucionales que facilitan o restringen el ejercicio del sufragio como por ejemplo el sistema electoral, la obligatoriedad del voto, y el tipo de registro (Jackman, 1987; Geys, 2006; Blais, 2006). A nivel del sistema de partidos, hay argumentos que sostienen incluso que la abstención favorece implícitamente a los partidos de derecha porque las características sociodemográficas de los no-votantes coincidirían con las que distinguen a este grupo ideológico (Evans y Tilley, 2012; Zhirkov, 2014).
En América Latina, el comportamiento electoral sigue, en líneas generales, los mismos patrones que tiene en otras partes del mundo. Sin embargo, algunas variables han resultado ser más importantes que otras para caracterizar a los votantes de esta región y explicar las motivaciones detrás de su voto. Tanto Carlin y Love (2015) como Carreras y Castañeda-Angarita (2014) coinciden en que es la combinación de variables sociodemográficas, como edad y educación, junto con variables institucionales, como la obligatoriedad del voto, la movilización y variables actitudinales como el interés en la política, la identificación partidaria, y la percepción de que votar puede hacer una diferencia lo que mejor explica que los latinoamericanos voten o se abstengan.
En el caso de Chile, la baja participación desde el regreso a la democracia estuvo mucho más extendida entre el electorado de la Concertación, la coalición perteneciente a la izquierda. Entre otras cosas, esto también se vio influenciado por el diseño institucional. En cierto sentido, la abstención puede convertirse en una alternativa viable cuando la oferta partidaria es insatisfactoria dado que ninguna alternativa es suficientemente convincente para el votante (Kang, 2004). Mientras en Chile la ciudadanía que se identifica con una posición ideológica de derecha es más disciplinada para votar, quienes se ubican a la izquierda en el eje ideológico tienden a ser más apáticos en el ejercicio del voto frente a una oferta programática pro statu quo (Visconti, 2021). En este trabajo buscamos desentrañar este dilema en la sección 3.
Si el nivel de participación electoral está asociado a la salud de la democracia, también es importante que exista cierto nivel de movilización, en tanto refleja el involucramiento de la sociedad en asuntos de interés público. No obstante, altos niveles de movilización pueden tornarse preocupantes cuando ponen en evidencia una falencia del sistema para dar respuesta a demandas por la vía institucional. En este caso, la movilización puede incluso amenazar con desestabilizar al régimen (Kuran 1991). El aumento del nivel de protesta ciudadana desde el retorno de la democracia ha sido documentado en Chile (Donoso 2013; Miranda 2016), pero las instituciones representativas no consiguieron dar solución a sus demandas. Este aumento desembocó en la protesta con mayor poder de convocatoria desde el retorno de la democracia, que llegó a congregar más de un millón y medio de personas el viernes 25 de octubre de 2019 (Cooperativa.cl, 12 de noviembre de 2019).
Al observar el ciclo de demandas esgrimidas a través de movilizaciones sociales en Chile, se puede identificar cómo, desde los últimos 12 años, éstas han estado destinadas a reclamar por un cambio en el sistema social, el llamado “modelo económico" que, bajo el amparo de la actual constitución, implica una consagración de políticas neoliberales y las libertades individuales por sobre los derechos y garantías de un Estado Social2.
El sistema político, que beneficiaba desproporcionadamente a una minoría a través del sistema binominal, y en especial los partidos políticos (caras visibles de un proceso legislativo disfuncional) fueron siendo percibidos de forma progresiva como el mecanismo a través del cual la estructura heredada del régimen anterior perpetuaba el statu quo político. Frente a la amenaza de una cooptación por parte de los partidos políticos de las demandas alternativas, en ocasiones la ciudadanía prefirió refugiarse en las movilizaciones sociales en lugar de cooperar y adaptarse a la institucionalidad partidista.
Factores contextuales que incitaron la movilización
Si la década de los años 2000 había avanzado en América Latina al son de “que se vayan todos”, demostrando la crisis que los partidos políticos comenzaban a encarnar, la década de 2010 significó un periodo a nivel global en que la ciudadanía en las diferentes regiones aplicó las estrategias contenciosas como mecanismo de visibilización de demandas. La primavera árabe en el 2010, el Occupy Wall Street en 2011 o los sittings en Madrid en el 2012 son algunos ejemplos de ello. A partir de esas décadas, claves en la evolución de los partidos y los movimientos sociales, se pueden observar las diferentes lógicas de interacción que tuvieron lugar en cada país en función de las diversas tradiciones democráticas y de la tensión entre cooperación y cooptación entre partidos políticos y movimientos (Albala, 2020).
La presencia de una mayor tradición democrática o el grado de coherencia partidaria en términos de clivajes tradicionales de los partidos políticos parece influir en que los partidos políticos y los movimientos sociales elijan la cooperación en lugar de la cooptación (Albala, 2020; Holdo, 2019). En la Figura 2, a continuación, se pueden observar de manera desglosada las principales demandas que han guiado las protestas en Chile desde el año 2009. Los temas vinculados a la educación (gratuita y de calidad), la previsión social (pensiones dignas), vivienda y salud son las que han tenido mayor preponderancia, dando cuenta en dicha búsqueda de un cambio de modelo por parte de la sociedad chilena.
Figura 2 Número de protestas registradas por la prensa chilena, por tipo de demanda y año, 2009-2019.
El proceso de crítica al modelo de desarrollo y la consecuente identificación de la constitución diseñada y aprobada en dictadura como una traba para la expansión y reconocimiento de los derechos sociales (Garretón y Garretón, 2010), ha llevado aparejada la creciente deslegitimación de los partidos políticos como cómplices de esa apuesta por el statu quo. La combinación de lo anterior con una dinámica de equiparación de los resultados de las urnas promovida por el sistema binominal, que desmotivó la competición partidaria (Albala, 2020), agudizó dicha deslegitimación. Prueba de lo anterior es la creciente desconfianza en los partidos políticos, en teoría el mecanismo por antonomasia de canalización de demandas3. Si bien estudios comparados entre Europa y América Latina (a partir de datos del Latinobarómetro y del Eurobarómetro) permiten identificar que la desconfianza en los partidos políticos es un fenómeno mundial, las razones y los efectos de dicha desconfianza creciente están permeadas por las tradiciones democráticas e institucionales de cada región (Tricot y Albala, 2017).
Si bien la cooptación parece no ser la estrategia más frecuentemente utilizada por los partidos políticos frente a demandas de los movimientos sociales, cuando ocurre implica la absorción, por parte de las élites políticas, de quienes por fuera de los partidos buscan el cambio. La cooptación procura que estas fuerzas trabajen sus reclamos desde los partidos sin entregar a cambio ninguna ventaja selectiva, a la vez que se mantiene el predominio de los intereses de las élites partidarias, restando peso a quienes protestan o se movilizan por el cambio (Holdo, 2019; Gamson, 1975).
En el caso de Chile, esta tensión entre cooperación y cooptación por parte de los partidos ha variado en función del tipo de demanda esgrimida por los movimientos sociales; así las demandas estudiantiles lograron tener un correlato en las reivindicaciones partidarias integrando figuras y demandas en materia educacional. Algo similar a lo anterior ocurriría con las demandas medioambientales y el surgimiento de partidos ecologistas mejor posicionados en los puestos de representación luego de las protestas y movilizaciones en contra de las represas en Aysén (HidroAysén). Movimientos sociales como el Feminista o el Movimiento No Más AFPs, frente al miedo a la cooptación (vivida en épocas anteriores por el Feminismo en Chile), elaboraron estrategias de no cooperación partidaria (Rozas y Maillet, 2019), dejando la posibilidad de articulación con los partidos a título personal llevando en varios casos al enfrentamiento entre ramas del movimiento (Kirkwood, 1986; Rios, Godoy y Guerrero 2006).
Las instituciones políticas en el trasfondo de la participación
Es extensa la literatura que propone que el comportamiento político está condicionado, si no determinado, por los incentivos sentados por la estructura institucional subyacente. Desde la tradición del institucionalismo esto resulta evidente (Hall y Taylor, 1996, North 1990, Shepsle 1989, Shepsle 2006), pero la noción está presente aún en tradiciones ajenas al institucionalismo. El análisis de Marshall (1997) acerca del avance progresivo en derechos individuales, civiles, y sociales opera en la lógica de la necesidad de contar con instituciones alineadas con la consecución de políticas públicas afines a las demandas sociales.
Es ampliamente aceptada la asociación de la conducta electoral de la ciudadanía con las reglas del sistema electoral. Ya nos hemos referido al efecto de las reglas de voto obligatorio o voluntario y la inscripción automática o a petición de partes, que son las instituciones que inciden en los niveles de participación de manera más obvia. Aún cuando muchos factores pueden incidir en la disposición de la ciudadanía ante el sufragio, la participación electoral tenderá a variar como consecuencia de los incentivos estructurales de los sistemas electorales que regulan las instancias de sufragio (Jackman, 1987). En este sentido, cuestiones como la inscripción automática de las personas habilitadas en el padrón, así como la obligatoriedad del voto, operan como incentivos importantes en la promoción de la participación. El efecto de los sistemas electorales será todavía mayor a medida que aumente el nivel de insatisfacción con el sistema político (Kang, 2004).
Pero también, las reglas electorales condicionan la manera en que la ciudadanía vota cuando decide hacerlo, siendo diferente el tipo de voto que se suele emitir cuando el sistema es mayoritario; del tipo de voto que se suele expresar cuando el sistema es de representación proporcional (Duverger, 1957). El voto mayoritario suele promover un voto que es estratégico en tanto induce a votar por una de las dos opciones con verdaderas chances de salir electas, en detrimento de terceras opciones quizás preferidas, pero con chances menores de obtener un escaño. Por su parte, la representación proporcional, al permitir la elección de representantes de manera aproximadamente proporcional a los votos obtenidos, induce a lo que la literatura denomina el voto sincero, esto es, que refleja las preferencias reales del electorado.
También existe una literatura consolidada que asocia las características de los sistemas electorales a las características del sistema de partidos y su capacidad de entregar representatividad y gobernabilidad como dos principios frecuentemente en tensión. Esta literatura surge del trabajo canónico de Duverger (1957), que estableció lo que se conoce como la ley de Duverger, que identifica que los sistemas electorales mayoritarios conducen a sistemas de partidos compuestos por dos fuerzas, mientras que los sistemas de representación proporcional tienden a dar paso a sistemas multipartidistas. Esta regularidad empírica ha sido ampliamente documentada y analizadas sus consecuencias (Lijphart 2003; André, Depauw y Martin 2015). Una línea vinculada a esta literatura ha identificado lo que se denomina la “conexión electoral”, tomando como punto de partida el trabajo canónico de Mayhew (1974), que señala que los incentivos puestos por el sistema electoral y la posibilidad de reelección (o su ausencia), condicionan de manera importante el comportamiento de legisladores/as al interior del congreso, al punto de poderse trazar una conexión entre las demandas de quienes votan y sus representantes en el legislativo (Arnold 1990, Samuels 2003, Jones et al. 2002).
Pero además de ser de relevancia en el funcionamiento de los sistemas democráticos las instituciones del sistema electoral, otras instituciones, en ocasiones inscritas en la Constitución, en ocasiones en otros cuerpos legislativos (leyes, reglamentos), son de impacto también en la determinación del tipo de legislación que se puede aprobar y de las preferencias se ven beneficiadas. El trabajo de Krehbiel (1991, 1998) ha sido crucial en demostrar la manera en que las reglas mayoritarias y supramayoritarias afectan resultados legislativos y aún la organización interna del legislativo. También se ha podido establecer la manera en que estas reglas favorecen o dificultan la aprobación de leyes nuevas que modifiquen el statu quo. Clave, en este sentido, resulta el trabajo de Krehbiel (1998), que detalla los escenarios en que se puede esperar conciliación de intereses y aquellos en los que lo esperable es el gridlock, esto es, la imposibilidad de hacer modificaciones a la legislación vigente, con la consecuente permanencia del statu quo). El trabajo de Cameron (2000) nos ilumina acerca de la manera en que la atribución presidencial del veto total puede promover la moderación de posturas entre los actores (congreso y presidencia) para hacer factibles enmiendas al statu quo, y el trabajo de Indridason (2011) complementa lo anterior demostrando la manera en que la institución del veto parcial complica dicho proceso.
Este trabajo propone que cuando el diseño institucional se estructura de manera tal de hacer más laxa la conexión electoral entre votantes y representantes (André, Depauw y Martin, 2015), las consecuencias se hacen sentir. Si además los énfasis del sistema institucional que regulan el proceso legislativo refuerzan y resguardan el statu quo, sin correlato en las preferencias ciudadanas, el sistema entero corre el riesgo de perder adhesión, y proponemos que es eso, justamente, lo que ocurrió en Chile. En Chile, los niveles de insatisfacción con las instituciones políticas son altos, como en el resto de Latinoamérica, y como ya se ha señalado, la tendencia se vio agravada en tiempos recientes. Según las mediciones más recientes, solamente el 2% de la ciudadanía reporta confiar en los partidos políticos, institución que se podría argumentar está entre las más importantes de la democracia representativa (CEP, 2019; CEP 2021).
Desborde institucional y participación en Chile
El Chile contemporáneo, políticamente movilizado, pero con uno de los registros de participación electoral más bajos de la región, constituye una paradoja. La institucionalidad heredada a comienzos de los noventa, particularmente el sistema electoral, desincentivó la participación en las urnas y fomentó la baja gradual y sostenida del porcentaje de votantes hasta la actualidad (Carlin, 2011). En democracias transicionales, las elecciones fundacionales tuvieron niveles de participación extraordinarios, lo que coincidía con el júbilo ciudadano de poder volver a ejercer el sufragio después de años de autoritarismo y proscripciones (O’Donnell y Schmitter, 1986). En Chile, el plebiscito de 1988 marcó un hito en la participación electoral que no volvió a repetirse sino hasta el plebiscito de 2020 (Toro, 2008; Servel, 2020). Sin embargo, la tendencia en América Latina mostró que, pasado este ímpetu fundacional, la participación electoral comenzaba a caer de forma prácticamente instantánea (Kostadinova y Power, 2007).
El caso de Chile no fue distinto. Pero en el caso de Chile, este trabajo argumenta que la institucionalidad heredada socavó la confianza en el sistema político más ampliamente. En esta sección bosquejamos la evolución de la participación electoral en el país desde la inauguración democrática hasta el reciente estallido social, que sacudió al sistema político hasta su columna. Vinculamos la evolución de la baja participación electoral al aumento de la participación en protestas. Hacia el final de la sección se puntualiza la asociación de este proceso dual con la estructura institucional heredada.
Situación de la participación electoral en Chile
La participación en Chile sigue la misma tendencia a la baja evidenciada en el resto del mundo (Norris, 2004; Teixeira, 1992, Hill, 2010). Pero este trabajo argumenta que en Chile esta disminución obedece, al menos en parte, a una serie de condicionantes de raíz institucional. La disminución de la participación electoral en el país no es un fenómeno nuevo, sino que se fue profundizando a la par de la consolidación democrática de la transición.
Anclados en un sistema electoral de voto obligatorio con inscripción voluntaria, aquellos que se registraban para votar se veían obligados a seguir haciéndolo. Este gran grupo de votantes nacido con el plebiscito de 1988 y las primeras elecciones democráticas de 1989, conforma hasta hoy el grueso del electorado chileno. Sin embargo, al haber pasado más de treinta años desde el retorno a la democracia, parte de ese grupo se fue muriendo y los votantes más jóvenes de entonces tienen hoy 50 años. El problema durante décadas estuvo dado por la baja tasa de renovación generacional del padrón electoral, producto de que la inscripción fue bajando significativamente en el tiempo. Es decir, al cumplir la edad que los habilitaba a votar los jóvenes elegían no registrarse y, como consecuencia, quedaban desafectos de la obligatoriedad del voto. En este sentido, la nula experiencia con el voto contribuyó también a consolidar los patrones de abstención entre este sector del electorado (Niemi y Barkan, 1987).
Al mismo tiempo que el padrón se veía reducido, la población en edad de votar iba en aumento, de la mano del crecimiento de la población. Si en las elecciones de 1989 la población de potenciales votantes se componía de 8.295.040 personas, para las presidenciales de 2017 esta había crecido a 13.472.122 personas, un incremento de 62%.4 Una medida real de la evolución de la participación electoral debe contemplar cada uno de estos elementos. A finales de los ochenta los registrados sumaban 7.556.613 sobre la población en edad de votar y la participación electoral llegó al 94.73% mientras que tres décadas más tarde el número de registrados pasó a coincidir con el de la población en edad de votar y aún así la participación electoral fue solamente de 46.53%. Esto quiere decir que la cantidad de personas habilitadas para sufragar aumentó en un 62.41% mientras que la participación experimentó una reducción cercana al 50%.
Para comprender el fenómeno en su totalidad, es importante considerar que, en el año 2012, una reforma del sistema electoral chileno cambió el tipo de voto a uno de registro automático y voto voluntario. Desde entonces, es el Estado quien empadrona a los ciudadanos al cumplir la edad mínima para votar (18 años) y estos tienen la libertad de elegir si acudir a las urnas o no en cada elección. Esta reforma amplió de forma significativa el padrón electoral al mismo tiempo que simplificó el sistema de registro, reduciendo parte de los costos de sufragar ya que el día de las elecciones la ciudadanía solamente debe presentarse en el recinto correspondiente a su domicilio para votar sin necesidad de hacer trámites previos para empadronarse.
Situación de la Movilización en Chile
Las protestas y movilizaciones sociales se han desarrollado en una suerte de dinámica en olas, donde la mítica movilización alcanzada el 5 de octubre de 1988 tras la victoria del “no” en el plebiscito que dirimió la sociedad chilena para dar fin a la dictadura de Pinochet dejó un precedente que no se repetiría en muchos años. No obstante, los últimos diez años se ha registrado un aumento progresivo de protestas, donde ciertos temas han marcado especialmente la agenda de demandas: aquellas vinculadas con la educación y el cambio en el modelo de pensiones. A continuación, se presenta un gráfico describiendo la evolución, en promedio, de las movilizaciones registradas por la prensa en Chile según datos reunidos por el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES).
Aún cuando la ciudadanía se fue restando de participar en las urnas, de forma paralela, se fue gestando una tensión latente por la visibilización y canalización de sus demandas, en principio marginadas, a través de las movilizaciones sociales. La primera década del siglo XXI fue testigo de movilizaciones estudiantiles sin precedentes desde el retorno de la democracia en Chile, con hitos en 2001 (mochilazo), 2006 (movilización de los pingüinos), 2011 (movilización estudiantil). El llamado invierno estudiantil, que encabezó las movilizaciones de 2011, fue gestor de una nueva generación de líderes políticos, algunos de los cuales se incorporaron al congreso en 2014.
Esta tendencia creciente de la ciudadanía chilena a expresar sus demandas a través de mecanismos contenciosos en Chile comienza a ser estudiado con profundidad a partir de las primeras protestas masivas registradas desde el retorno de la democracia durante 2011. Un estudio del PNUD (2014) identificó, en ese entonces, que los movimientos sociales en Chile: 1) están articulados orgánicamente, siendo capaces de posicionar liderazgos políticos que luego postulan a cargos públicos de representación popular; 2) reivindican valores y posiciones ideológicas desde las cuales postulan sus demandas y 3) son apoyados por quienes además de protestar, también participan en campañas políticas, en iniciativas comunitarias, asociaciones civiles y en partidos políticos.
Lo anterior viene a ratificar que “instituciones políticas fuertes y movilizaciones sociales no son procesos contradictorios” desbaratando por carecer de base empírica la creencia popular de que las manifestaciones corroen la democracia representativa, al desplazar los canales políticos convencionales por una política extrema y radical” (PNUD, 2014: 105-106). En términos de las variables sociodemográficas a partir de datos de la encuesta LAPOP para Chile, durante 2011 se observó que las personas más jóvenes, con mayores niveles de estudios y mayor nivel socioeconómico era más probable que salieran a protestar (PNUD, 2014: 117).
Tradicionalmente la ciudadanía en Chile se había caracterizado por canalizar sus demandas a través de mecanismos institucionalizados, siendo el sistema de partidos chileno uno de los más institucionalizados de la región (Mainwaring y Torcal, 2009). No obstante, desde momentos previos al 2011, con las protestas masivas encarnadas tras el movimiento pingüino en 2006 o el mochilazo en 2001, pero con mayor énfasis en dicho año, la ciudadanía demostró que también tiene la capacidad de movilizarse en la calle para protestar (Paredes, 2013).
Tarrow (2012: 38) propone una definición de los movimientos sociales entendidos como los “desafíos colectivos planteados por personas que comparten objetivos comunes y solidaridad en una interacción mantenida con las élites, los oponentes y las autoridades”. Detrás de la definición de Tarrow (2012) está la idea de conflicto, como lo está también en otros trabajos que teorizan sobre la movilización social (Della Porta y Diani, 2006). Sin embargo, la reactividad que genera un conflicto está íntimamente ligada a las características sociopolíticas de una sociedad en función de su historia reciente (Bassa y Mondaca, 2019). En este sentido Chile, dado el proceso de transición democrática de tipo pactada (O’Donnell y Schmitter, 1986), y el marco jurídico pro statu quo heredado de la Dictadura estaría evidenciado la creciente tensión entre visibilizar demandas a través de repertorios de acción colectiva o hacer uso de la estructura partidaria para canalizar demandas; así como la falta de cooperación entre las elites y las bases de los movimientos sociales.
La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en un informe del año 2010 explica que: “La protesta social es una de las formas colectivas más eficaces de expresión. Pero incluso, en algunas circunstancias resulta ser también la única forma a través de la cual ciertos grupos pueden ser escuchados. En efecto, cuando se está frente a marcos institucionales que no favorecen la participación, o frente a serias barreras de acceso a formas más tradicionales de comunicación de masas, la protesta pública parece ser el único medio que realmente permite que sectores tradicionalmente discriminados o marginados del debate público puedan lograr que su punto de vista resulte escuchado y valorado” (Bassa y Mondaca, 2019).
Otros trabajos ponen énfasis en la acción colectiva directa como la estrategia más idónea de visibilización de sus demandas (Tilly, 1986). Si bien de forma previa se habían registrado álgidos periodos de movilización social con ciertos hitos en marcados en la demanda por una educación gratuita y de calidad (2011), las movilizaciones por No + AFP´s o la primavera feminista en 2018; estas se dieron sin contar contar con el respaldo de banderas partidarias. Las movilizaciones de 2019 enmarcadas en lo que se ha venido a denominar estallido social, comportaron un carácter especialmente disruptivo y violento en tanto que tendieron a implicar destrucción de la propiedad privada y pública (Tarrow, 2011)5. Sin embargo, como mostramos más adelante en este trabajo, los resultados de la encuesta realizada entre asistentes a una marcha de día viernes, una de las más grandes que ocurrió a partir del estallido, demuestra que sigue habiendo una reivindicación de la institucionalidad democrática entre quienes asistieron.
El diseño institucional en las raíces de la disconformidad chilena
Los logros de la democracia chilena en el plano económico, destacados por igual dentro y fuera del país, tuvieron un correlato menos destacado en metas de inclusión y participación política, las dos dimensiones clásicas destacadas por Dahl (1972) en su trabajo canónico. Los elementos del diseño institucional, pensados para promover la estabilidad y la permanencia del statu quo, resguardaron al sistema de los vaivenes del sentir popular, y en su efecto agregado, horadaron la confianza de la ciudadanía en el sistema mismo, que le resultaba impermeable a sus demandas.
Los arreglos institucionales que contribuyeron a esta dinámica son varios y sus efectos se refuerzan. Son arreglos constitucionales, por lo demás, en tanto son establecidos, en el texto constitucional y sus anexos, las leyes orgánicas constitucionales (LOC)6. En esta sección se analiza, en primer lugar, la manera en que las reglas del sistema electoral contribuyeron a alejar a la ciudadanía de las urnas y a restar credibilidad al poder del voto para afectar los resultados políticos. En segundo lugar, se indica la manera en que la distribución de derechos políticos a través del proceso legislativo, fundamentalmente la exigencia de mayorías calificadas para aprobar ciertas leyes clave, limitaron la posibilidad de traducir las preferencias y demandas de la ciudadanía en políticas públicas, contribuyendo al descrédito de los representantes electos. Finalmente, hilando más fino en el diseño institucional, se muestra cómo algunas atribuciones puntuales, que fortalecieron al ejecutivo frente al legislativo, reforzaron la estructura de vetos dominante.
El conjunto de reglas del sistema electoral que dominaron desde 1990 terminó siendo reformado casi por completo, aunque quizás tarde para evitar sus efectos adversos. El sistema binominal se reformó en 2015, visualizándose los efectos del sistema nuevo a partir de 2017, y el empadronamiento voluntario terminó en enero de 2012, siendo reemplazado por la inscripción automática con voto voluntario.
El sistema binominal, a través del cual se elegían dos representantes por distrito con repartición de bancas por sistema D’Hondt se caracterizó por generar resultados paritarios casi asegurados a las dos grandes coaliciones que dominaron el período. La lógica del sistema era tal que el candidato que obtenía la mayoría obtenía una banca y la segunda banca iba para el/la representante de la otra coalición, a menos que la primera lista consiguiera duplicar la cantidad de votos obtenidos. En los hechos, esto benefició a la derecha, que estuvo sistemáticamente sobrerrepresentada en el congreso como consecuencia (Carey, 2006). Aun cuando es reconocido ampliamente que el sistema D’Hondt tiende a desvirtuar la proporcionalidad de traspaso de votos a bancas legislativas, este efecto es muy notable en el caso de distritos con sólo dos escaños. La proporcionalidad que permitió entregar un escaño a la minoría, lo que en sí mismo podría considerarse una buena práctica democrática, tuvo efectos indeseables por motivo del contexto y de su combinación con reglas puntuales.
Esto es, el contexto era tal que el statu quo estaba fuertemente corrido hacia la derecha por herencia del régimen anterior, y las reglas requerían quórums elevados para la reforma de dicho statu quo. Así, el voto, instancia participativa por antonomasia en la que la ciudadanía tiene la oportunidad de afectar el rumbo de las políticas públicas a través de la elección de sus representantes, vio aminorado su impacto y se fue depreciando.
El segundo punto a destacar está asociado al requisito de supra-mayorías para aprobar ciertas leyes. La Constitución de 1980 estableció la existencia de quórums diferenciados para la aprobación de ciertas leyes, varias de ellas asociadas a servicios públicos como la educación, la salud, o la previsión social, políticas públicas que suelen ser legislados a través de leyes ordinarias y no requieren quórums calificados en otros países. Esta situación, muy valiosa para resguardar el statu quo de vaivenes ocasionales, operó como escudo protector de intentos de reforma que no estuvieran respaldados por la derecha, y limitó de manera importante la posibilidad de traducir las preferencias y demandas de la ciudadanía en políticas públicas.
Finalmente, la distribución de atribuciones en el proceso legislativo, y de modo destacable, las limitaciones constitucionales impuestas al congreso para presentar iniciativas de ley en determinadas materias7, pero también las múltiples atribuciones entregadas al poder ejecutivo para intervenir durante la tramitación de una ley, permitiéndole torcer los proyectos en el sentido de sus preferencias. Entre estas atribuciones se encuentra la que habilita a la presidencia a introducir en forma directa propuestas de enmienda a un proyecto de ley en tramitación, la presencia con derecho preferencial a voz de ministros de Estado, la posibilidad de imponer carácter de urgencia legislativa a las leyes, o la posibilidad de realizar vetos parciales que supriman, agreguen, o sustituyan el contenido de un proyecto aprobado por el congreso. Estas atribuciones, en conjunto, permitieron al ejecutivo dominar la agenda legislativa de manera muy centralizada, lo que en tiempos en que la presidencia estuvo en manos de la coalición de centro-izquierda encontró su tope en el veto impuesto por las mayorías calificadas, y en tiempos en que la presidencia se alineó con la derecha, que no tenía interés de introducir sino modificaciones marginales a la columna vertebral en materia de políticas sociales, facilitó de manera considerable la tramitación de leyes.
Lo anterior, de la mano de la centralidad de la presidencia chilena en la definición del gasto público, ya sea por el rol que juega en la determinación del presupuesto, similar a la de otros ejecutivos de la región, ya por el impedimento al congreso de proponer leyes que impliquen gasto público, entregó un margen muy estrecho a la posibilidad de realizar reformas. El efecto de esta estructura institucional fuertemente inclinada a evitar los cambios alineados con las demandas expresadas de modo recurrente por sectores de la ciudadanía también horadó la confianza de la ciudadanía en las instituciones para dar respuesta a sus demandas, y posiblemente haya estado detrás de los niveles de confianza en la democracia misma.
Rigidez Institucional, Participación y Refundación Constitucional
Hemos argumentado a lo largo del trabajo que las dinámicas de participación electoral y movilización política evidenciadas en Chile a lo largo de la última década y que desembocaron de manera previsible en el estallido de fines de 2019 son expresión del contexto institucional del país. La combinación de varios factores, entre ellos reglas que no exigen la participación electoral, un sistema electoral de tendencia mayoritaria, y el requerimiento de la aprobación de mayorías calificadas para la implementación de cambios ordinarios a la legislación vigente, junto a reglas poco favorables al protagonismo del congreso en la decisión de políticas públicas, horadaron la confianza de la ciudadanía en el sistema político.
El trabajo propone, además, que, de modo interesante, la ciudadanía no se alejó de la política de manera absoluta, sino que simplemente se retiró del ejercicio del voto como herramienta de participación. Y al tiempo que fue retirando su apoyo al sufragio, fue explorando otras formas de hacer presentes sus demandas e inquietudes. La movilización social, surgió así de una ciudadanía “involucrada” en la expresión de sus preferencias, comprometida en hacer oír sus demandas de manera más directa, ante la inviabilidad de otros canales de articulación y promoción de sus expectativas.
El estallido social del 18 de octubre de 2019, que las élites políticas “no vieron venir”8, se erigió como el ícono de una denuncia masiva por parte de la sociedad frente a los constantes abusos e incumplimientos en la garantía de los derechos fundamentales. Datos de la encuesta panel realizada por el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), a través de su proyecto Estudio Longitudinal Social de Chile (ELSOC), recogidos durante el año 2018, demuestran la sintonía social respecto de la necesidad de cambiar la constitución de 1980. En el gráfico a continuación, frente a la pregunta respecto de ¿Cuál es el grado de importancia del cambio de la Constitución actual? Las opciones “Algo importante”, “Bastante importante” y “Muy importante” suman el 73,3%.
Lo anterior demuestra que una gran mayoría de las personas encuestadas eran conscientes de la necesidad de dicha reforma la cual tendría lugar primero a través de los Acuerdos de Paz de 15 de noviembre de 2019 y de forma posterior por medio de la realización de un plebiscito de consulta nacional en contexto de pandemia, que terminaría dando al apruebo más del 70% de apoyos como la encuesta realizada en 2018 ya vaticinaba.
El aumento exponencial de la movilización a fines de 2019 pudo haber sido fruto de la apatía absoluta o de la manifestación de demandas antisistema. No obstante, la encuesta que realizamos como parte de este proyecto revela que la mayoría de las personas que participaban de las marchas eran personas que también habían participado en el último proceso electoral, en 2017, por el cual resultó elegido Sebastián Piñera. La encuesta fue realizada por las autoras el 15 de noviembre de 2019 en la misma Plaza Baquedano (también llamada hoy “Plaza Dignidad”). La encuesta se realizó el mismo día en que se aprobó el Acuerdo por la Paz, puntapié inicial para el proceso de reforma constitucional. Los datos reúnen las respuestas de 622 personas que estaban marchando ese día. Específicamente exploramos la proporción de los respondentes que manifestaba haber votado o haberse abstenido de votar en las últimas elecciones presidenciales de 2017, y qué proporción expresaba estar dispuesta a votar en elecciones futuras.
Tabla 1 Voto Retrospectivo y prospectivo.
Fuente: Encuesta propia, Plaza Italia, 15 de noviembre de 2019.
La Tabla 1 muestra que, si la marcha del 25 de noviembre es representativa de las demás marchas de los días viernes ocurridas durante el estallido, la mayoría de quienes estaban participando en las marchas (83%), y un porcentaje aún mayor (98%) tenían la intención de hacerlo en los próximos comicios. La Figura 5 entrega más información, en tanto separa a los encuestados en grupos etarios. La figura exhibe la intención de participar en las próximas elecciones al 15 de noviembre de 2020 entre quienes habían participado en las elecciones anteriores (1) y quienes no lo habían hecho (0). Muestra que, entre los menores de 20 años, la totalidad manifestó la intención de votar en las siguientes elecciones, y que a medida que los grupos de votantes avanzan en edad, hay una tendencia a que decaiga la intención de voto.
En líneas generales, podría decirse que la participación electoral en Chile desde el retorno a la democracia tiene diferentes etapas, claramente marcadas por el plebiscito de 1988, la reforma electoral de 2012 y el plebiscito de 2020. La tendencia desde la elección de 1989 fue siempre hacia la baja de la participación, a pesar de que los números formales reportaran porcentajes por encima del 90%. Esto, como fue explicado en este trabajo, se debió a que, si bien el voto era obligatorio, el registro no dejaba de ser voluntario, contribuyendo a mostrar en verdad una situación poco realista respecto a la naturaleza del problema de desafección ciudadana. Con el cambio hacia el voto voluntario se confió en que el registro automático serviría para bajar los costos de sufragar al no tener que realizar trámites previos para poder hacerlo (Riker y Ordeshook, 1968).
Sin embargo, el quitar la obligatoriedad del voto terminó por sincerar la trastienda de lo que ya venía ocurriendo con la participación. En las elecciones presidenciales de 2013, las primeras después de la reforma electoral, la participación no logró alcanzar el 42% en la segunda vuelta y en las municipales de 2016, votó nada más que el 35% del padrón, evidenciando el desencanto de la ciudadanía chilena con la política electoral. Poco tiempo después, las elecciones presidenciales de 2017 tampoco lograron llegar al 50% de participación en la segunda vuelta. Mientras esto ocurría, la movilización ciudadana en marchas y protestas venía en franco aumento desde hacía ya varios años. Esta ciudadanía activa en la vía pública llegó después de octubre de 2019 al plebiscito constitucional de 2020 donde, en plena pandemia de covid-19, la participación electoral rompió su récord histórico, siendo únicamente comparable con el plebiscito de 1988, al cual superó por muy poco en votos absolutos. Teniendo en cuenta el crecimiento poblacional y la expansión del padrón electoral, es prudente tener una mirada más crítica respecto al éxito de la convocatoria, puesto que los 7.511.123 votos emitidos representan apenas el 52% del padrón electoral del 2020, mientras que los 7.251.933 de 1988 representaban casi el 98% del padrón de aquel entonces. De todos modos, lo que es importante destacar es que este electorado tuvo una composición significativamente diferente a la de elecciones anteriores, invirtiéndose la tendencia de edad ya que sufragaron más los grupos etarios entre los 18 y los 44 años que los adultos mayores.9 Asimismo, los resultados mostraron que además de un flujo de nuevos votantes ingresando al padrón, esta elección mostró una alza significativa de la participación en comunas de bajos ingresos, tradicionalmente asociadas a un comportamiento electoral mucho menos participativo.10
El plebiscito para decidir si Chile se embarcaba en el proceso de redactar una nueva constitución abrió un súper ciclo electoral que incluye una elección a convencionales constituyentes, la elección de alcaldes municipales, consejeros y gobernadores regionales, una elección primaria para seleccionar candidatos a la presidencia, la elección presidencial y legislativa de noviembre de 2021 y, por último, el plebiscito ratificatorio de salida para aprobar o rechazar el nuevo texto constitucional, que debería realizarse en la segunda mitad del año 2022. En cada una de estas instancias, la participación electoral renovó las expectativas de mantenerse relativamente alta, aprovechando el ímpetu post plebiscito constitucional. Sin embargo, la realidad mostró que, al igual que lo había hecho en el momento fundacional de 1988, la tendencia vuelve rápidamente a una participación por debajo del 50%. De hecho, en la primera serie de elecciones, la de convencionales tuvo 42% de participación, mientras que la segunda vuelta de gobernadores regionales ni siquiera logró alcanzar los 20 puntos porcentuales. Sin embargo, por otra parte, la elección primaria con 21% de participación logró ser la más convocante desde que en Chile se eligen candidatos utilizando este mecanismo.
En base a los resultados arrojados por el análisis de los datos recogidos por las autoras y la evolución de la participación en las últimas instancias electorales, es posible sostener que el comportamiento político en Chile está atravesando un momento de cambios significativos. El aumento marginal de la participación política por la vía institucional que observamos posterior al estallido social de 2019 responde exclusivamente al plebiscito sobre la nueva constitución y puede estar relacionada con que esta instancia electoral era un momento único donde la naturaleza de la elección era consultiva y vinculante, lo cual podría explicar la motivación de la ciudadanía de expresarse en las urnas. Sin embargo, la incapacidad de los partidos tradicionales para capturar a los votantes y mantenerlos dentro del formato electoral institucionalizado queda en evidencia con la nueva baja de la participación en la instancia electoral inmediatamente posterior. Todo esto, sumado al éxito de los candidatos independientes vislumbrado en la elección a convencionales, dan cuenta de que el vínculo entre la ciudadanía y el sistema político formal sigue quebrado. En este sentido, el proceso constituyente reviste, sin duda, la mayor oportunidad de éxito para pensar en un rediseño institucional que se enfoque en dar solución a la incapacidad que tiene el sistema político para canalizar demandas y resolver el problema de la desafección y la apatía.
Conclusiones
Este trabajo explora el dilema de la baja participación electoral y la alta movilización política de la ciudadanía chilena a partir de una encuesta realizada en el epicentro de las movilizaciones chilenas de fines de 2019. Los datos revelan que el 83.8% de los encuestados habían votado en las elecciones presidenciales anteriores. También revelan que, entre quienes no habían votado, el 93.4% se manifestaba dispuesto a hacerlo en elecciones futuras.
En este sentido, la supuesta ciudadanía desencantada parece no estar en desacuerdo con la democracia misma, aun cuando varias encuestas (Latinobarómetro, 2018; Pew Research Center, 2020) lo han sugerido. El desencanto tendría que ver en cambio con el sistema institucional que no es capaz de canalizar las amplias demandas de la ciudadanía, si bien al mismo tiempo se involucraba lo suficiente como para invertir su tiempo y esfuerzo en salir a manifestar su descontento con dicha situación. Los sucesos que hemos presenciado desde noviembre de 2019 en adelante tienden a confirmar estas impresiones. La participación electoral alcanzó su nivel más alto desde el retorno de la democracia en el plebiscito de 2020, que consultó a la ciudadanía si aprobaba o rechazaba realizar un cambio constitucional. En este plebiscito se puso en juego el sistema mismo y su posibilidad de refundación constitucional. En las elecciones cuádruples del 14 y 15 de mayo de 2021, en las que se eligieron convencionales constituyentes, alcaldes, concejales y por primera vez gobernadores regionales, la participación retomó su tendencia pre-estallido, cayendo a niveles más bajos aún en la segunda vuelta de las gobernaciones que no se pudieron definir en la doble jornada electoral de mayo.
En línea con las características sociodemográficas de las movilizaciones comenzadas a partir de los 2000, se puede reconocer una lenta tendencia al recambio generacional del padrón electoral en donde se han incorporado cada vez más votantes jóvenes, al tiempo que los grupos etarios más viejos han disminuido su presencia electoral (Servel, 2021). Este cambio es importante ya que evidencia el potencial de transformación de los patrones de participación heredados de la democracia transicional en donde la combinación de registro voluntario y voto obligatorio fomentó y acompañó el envejecimiento del padrón de votantes (Bargsted et al. 2019).
Este diagnóstico no escapó a la ciudadanía ni a la clase política. La primera, más allá de la presencia de propuestas de reforma constitucional que avanzaron y retrocedieron, llegó a las movilizaciones de octubre y noviembre de 2019 exhibiendo carteles que reclamaban el cambio constitucional. La clase política, por su parte, reconoció que dar respuesta a esa demanda, por drástico que fuera, era posiblemente la única forma de apaciguar a quienes tuvieron al país, y a la élite política en especial, en jaque durante semanas.
Los sucesos de fines de 2019 en Chile ponen en evidencia que quienes votan esperan de alguna forma que sus demandas sean canalizadas y que cuando así no ocurre salen a protestar, entendiendo la protesta como una forma válida de comunicación con el sistema político. Esto, a la vez que visibiliza a quienes protestan, valida la política como mecanismo de cambio social. La elección del plebiscito que desencadenó el proceso constituyente actual a partir del masivo apoyo a las opciones Apruebo y Convención Constitucional, plasmó en las urnas la demanda ciudadana por reescribir las reglas. La demanda ha ido en la dirección de promover unas más inclusivas, que se propongan disminuir la desigualdad y entregar dignidad. Lo anterior mueve a reflexionar acerca de cómo el compromiso por votar en las próximas elecciones se expresará en las presidenciales de noviembre de 2021, ya que en esta instancia se elegirá a quienes ocupen la presidencia y el congreso al momento que se deba ratificar la Nueva Constitución.
