1. Democracias parlamentarias como formas de Estado

Entender que el control parlamentario debe contar con la facultad de destituir al gobierno (órgano controlado) mediante la moción de censura o la cuestión de confianza es compartir la posición que entiende que el control parlamentario solamente puede ser ejercido en los regímenes cuya forma de gobierno es la parlamentaria, ya que nada más en ellos puede, el Parlamento, remover al gobierno. Ya hemos precisado en diversas ocasiones que, para nosotros, esta visión es inaceptable, pues, desde luego, en los sistemas presidenciales existe este tipo de control. El control parlamentario es, pues, una característica sobresaliente de todas las democracias parlamentarias como forma de Estado, con independencia de la forma de gobierno.³

Esta perspectiva del parlamentarismo en sentido amplio o genérico⁴ se encuentra en autores tan clásicos como Herman Heller o Hans Kelsen; según este último, el parlamentarismo significa "formación de la voluntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado elegido por el pueblo en virtud de un derecho de sufragio general e igual, o sea democrático, obrando a base del principio de la mayoría".⁵

De tal manera que aun cuando en los sistemas presidenciales se invoque siempre la idea de una separación rígida de poderes, en donde cada poder debe ejercer sus propias facultades y respetar las funciones propias del resto,⁶ el Congreso, mediante sus trabajos, somete frecuentemente a la crítica la labor del Ejecutivo, no sólo cuando éste comparece obligadamente ante aquél, sino también cuando el Congreso toma la iniciativa, a través de una comisión de investigación o de una solicitud de comparecencia, y el Ejecutivo es llamado a comparecer.

En el contexto de un sistema presidencial, es evidente que esa labor de crítica terminará nunca en la remoción del gobierno, pero "la crítica pública en el seno del Congreso es un emplazamiento ante el electorado, una apelación al pueblo cuya voluntad soberana, ha de resolver, en favor de uno o del otro, el contraste entre los dos criterios".⁷

Es evidente que aunque el Congreso, en este tipo de sistemas, no cuenta con las facultades para remover al gobierno y no sea éste el fin que se persigue, no podemos negar que la libertad de disposición sobre el parámetro de control llenará de contenido esta actividad cuando se pretenda someter la actuación del órgano controlado (Ejecutivo) a la decisión de la voluntad superior, la del pueblo, a través de sus representantes (Congreso). Debemos, por último, dejar claro que nuestra noción de control parlamentario encuentra fundamento en el principio de concebir al Congreso, no sólo como un órgano del Estado, sino también como la institución en donde se asienta y manifiesta el pluralismo político de una sociedad democrática.⁸

2. Control político

Ha sido en la doctrina italiana y española donde la compresión del control parlamentario como control político se ha convertido en uno de los temas que mayor polémica ha causado; para algunos autores este tipo de control es eminentemente jurídico,⁹ y para otros, a los cuales nos adherimos, se trata de un control de tipo político.¹⁰

Desde nuestros primeros textos hemos expresado nuestra postura sobre la idea de entender al control parlamentario como un control marcadamente político. Aquí sólo señalaremos algunos de los elementos que esgrimimos al respecto; el primero de los aspectos que así lo singularizan es su carácter subjetivo, es decir, no existe un canon fijo y predeterminado de valoración sobre la acción del gobierno; la apreciación que de ésta se haga es completamente autónoma, libre e independiente, e incluso, dicha evaluación podrá verse afectada por circunstancias concretas, por las razones y eventualidades políticas que la generen. Asimismo, el carácter político del control deriva de la "cualidad" de sus titulares, pues ellos son sujetos eminentemente "políticos", ya que son miembros que integran el Parlamento y están interesados en desgastar al gobierno y sus políticas, porque suponen contar con un mejor programa alternativo.

Las anteriores características ponen en evidencia el carácter voluntario del control, ya que su desarrollo depende de la voluntad de los miembros de la oposición o de la minoría parlamentaria. Esta nota distintiva le permite al control parlamentario ser, a su vez, sucesivo y previo, pudiendo recaer en actividades ya consumadas o en actividades por venir (proyectos).

Por último, conviene advertir que si bien de todo tipo de control se supone que su resultado forma parte del mismo; por lo que hace al control que venimos analizando, esto se manifiesta con mayor claridad, ya que el simple hecho de desplegarlo implica un resultado; esto es, demostrar que se está fiscalizado y controlando el ejercicio del poder político, que se está inspeccionando bajo lupa, y que, por tanto, no puede evadirse al control político que ejerce el Parlamento en todo sistema democrático

3. A través de todas las actividades parlamentarias

Como ya hemos puesto de manifiesto, otro aspecto no exento de polémica en la doctrina ha sido el relativo a entender que el control parlamentario se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias. Algunos autores conciben la posibilidad de ejercitar dicho control a través de cualquiera de los procedimientos parlamentarios porque "no hay en rigor procedimientos parlamentarios de control porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuación parlamentaria o una función que todo auténtico Parlamento desempeña mediante el ejercicio de toda la actividad",¹¹mientras que para otros éste sólo puede ejercerse a través de actividades muy señaladas, como son las preguntas, las interpelaciones, las comisiones de investigación, y sólo en los gobiernos parlamentarios la moción de censura. No obstante lo anterior, una reflexión más detenida de la actividad parlamentaria permite aceptar que los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales, y el análisis de la función de control no puede reducirse, en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que debe tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria.¹²

4. Sujeto del control: minorías parlamentarias

Un tópico que también ha resultado controvertido en la doctrina cuando se aborda el análisis de la titularidad del control parlamentario es a quién corresponde ésta. A nuestro juicio, y si aspiramos a sistemas democráticos cada vez más perfectos, nos parece que el concepto de control parlamentario debe tomar en consideración a las minorías parlamentarias, lo que lo hace más acorde con las modernas democracias. Así parece, también, entenderlo Isidre Molas, al sostener que

...en el parlamentarismo mayoritario el control de la mayoría del Parlamento sobre la mayoría en el gobierno no discurre por la relación formalizada y lejana de las relaciones intra orgánicas, ya que debe admitirse que parlamentarios mayoritarios y gobernantes forman parte de una unidad superior que es la mayoría con identidad de programa y líder y con un haz estructural de relaciones que asegura la cohesión... la mayoría parlamentaria orienta su actividad de control sobre el gobierno a través de vías privadas y de mecanismos más o menos articulados, atendiendo a las relaciones jerárquicas y de coordinación que se hayan establecido entre el presidente, sus ministros y sus diputados o senadores.¹³

En la doctrina alemana ha sido Forsthoff quien ha sostenido que "ciertamente también existe un control del gobierno por los partidos que han formado el gobierno [o que apoyan el plan del mismo], pero éste se realiza bajo formas de influenciamientos intrapartidistas y no en la forma de control público...".¹⁴ Igualmente, Zippelius ha señalado que "si el partido o la coalición disponen de la mayoría de las diputaciones y si, además, impera en ellos la disciplina de partido, no parece, en realidad, quedar mucho del control parlamentario".¹⁵

En este orden de ideas, y como lo hemos propuesto en diversas ocasiones, si existe algún agente político interesado en desvelar y exponer ante la opinión pública la actuación del gobierno, unida a su discusión y crítica, cabe suponer que ese agente no se incluirá precisamente en la mayoría gubernamental, al menos de manera habitual. Como afirma López Guerra, "es la minoría o minorías, quienes aparecen como el agente «natural» de la función de control, como interesado en exponer las debilidades de la política gubernamental y en ofrecer alternativas...".¹⁶ También resulta interesante la diferencia que dicho autor hace sobre el titular formal: el Parlamento y el titular material: miembros del Parlamento, especialmente las minorías. O bien, como sostiene Rubio Llorente, el control parlamentario

...es desempeñado por todos los grupos a través de todos los procedimientos, pero como el contraste de la actuación gubernamental con el criterio de la mayoría lleva necesariamente a la defensa de aquella actuación, para la que el gobierno suele bastarse a sí mismo, la gran protagonista del control parlamentario es [sin duda] la minoría, cuya apreciación crítica de la acción gubernamental debe ser inexcusablemente ofrecida a la sociedad para que ésta continúe siendo políticamente abierta y, por tanto, libre.¹⁷

Desde esta perspectiva, a nuestro juicio, los mecanismos de control parlamentario deben estar en manos de las minorías parlamentarias, con independencia de que puedan llegar o no a ser gobierno, pero que a través de sus distintas posturas puedan constituir oposición, en el Parlamento, mediante la crítica, al gobierno que pretenden controlar y desgastar.¹⁸ Este es el sentido que también le da Forsthoff a la idea de control, al sostener que "Una vez que el Estado se ha convertido en el centro operación de los partidos... el interés por el control del gobierno se limita a la oposición... el control parlamentario es asunto de minorías".¹⁹

5. Objeto: fiscalizar la acción general del gobierno

Con fundamento en todo lo señalado hasta aquí, podemos afirmar que la transformación más importante que ha venido experimentando el Parlamento radica en la característica principal de que hoy el Parlamento, más que un poder legislador, es un poder controlador. Durante el siglo XIX, la hacienda pública fue el centro del control parlamentario; éste encontró en ella su "expresión principal".²⁰ A finales del siglo XIX y principios del XX, último periodo constitucional, se libraron entre el gobierno y el Parlamento las más duras batallas en torno a la determinación del gasto público. También, durante este periodo, la política exterior fue objeto de control parlamentario, en tanto que los Estados, por regla general, y al menos en el caso de tratados internacionales importantes, se encontraba vinculado con terceros Estados.²¹

Hoy por hoy, el objeto del control parlamentario no aspira a excluir a estas dos áreas de la fiscalización del Parlamento. Todo lo contrario, actualmente el objeto del control es notablemente más amplio, en virtud de que también la actividad gubernamental ha ido incrementándose considerablemente. Junto al aumento de las actividades que el Estado social tuvo que asumir (educación, salud, vivienda, servicios) y a la creciente participación del mismo en otras áreas hasta entonces ajenas para él, como los bancos, las empresas, la influencia en la dirección la economía, etcétera, se ha demostrado que al Estado le son ajenos muy pocos sectores de la vida social, y su actividad penetra en casi la totalidad de las tareas sociales. En el mismo sentido en el que han ido aumentando las actividades del gobierno, también lo ha hecho el objeto del control parlamentario, pues creemos que casi ninguna de las actividades gubernamentales debería hoy permanecer al margen de dicho control.

Con alguna frecuencia, cuando se habla del objeto del control parlamentario, se suele afirmar que dicha fiscalización o control recae sobre la política gubernamental -lato sensu-; sobre la actuación positiva o negativa del Ejecutivo. Lo anterior sin duda es verdad, pero sólo parcialmente, porque, partiendo de esta obviedad, un análisis más detenido de dicha función del Parlamento demanda incluir algunos elementos que deriven directamente del tipo de actividad gubernamental que pretende controlarse o, si se prefiere, de la materia sobre la que en un momento determinado actúa el Ejecutivo y de los instrumentos que ha utilizado para la realización de tal fin; por ejemplo, la política de orden público, la política de defensa,²² la política exterior,²³ la política económica,²⁴ etcétera. Así como cuáles han sido los instrumentos que ha utilizado para satisfacer los requisitos que esa política específica y ese momento en particular exigían, v. g. reglamentos, tratados o simples políticas administrativas.

En efecto, ya no sólo las grandes decisiones políticas son hoy objeto del control parlamentario, sino también todas aquellas actividades gubernamentales que afectan a la vida del ciudadano de una forma indirecta. Pero ello no debe conducirnos a sostener que el control parlamentario haya de ser necesariamente ilimitado; por el contrario, el sentido común y el hecho de que ninguna disposición constitucional así lo establezca nos imponen aceptar como hipótesis de partida que tal control puede tener limitaciones materiales como requisito para su propia existencia.

Dicho lo anterior, resulta evidente que la intensidad del control parlamentario en unas actividades será más acentuado que en otras; es decir, este control deberá graduarse atendiendo a determinadas circunstancias (en las líneas siguientes intentaremos presentar diversos ejemplos de lo que hemos llamado "intensidad del control parlamentario", intensidad, que no quiere decir exención de control). Para ser coherentes con esa idea de gradualidad que hemos propuesto, partamos del punto cero y empecemos por destacar aquellas actividades en donde el control parlamentario no debe existir.

En primer lugar, cabría excluir de este control a las actividades del Poder Judicial, pues éste goza de total independencia respecto de los demás poderes del Estado. No queda, sin embargo, al margen del control parlamentario la llamada "política judicial". En el caso de las medidas adoptadas por la dependencia gubernamental del ramo (secretaría o ministerio de justicia), su control es similar al de los actos de cualquier otro ministerio o secretaría de Estado. Y por lo que se refiere a los actos del Consejo del Poder Judicial, aunque es éste un órgano constitucional independiente del Parlamento, son normales las comparecencias ante éste de su presidente para la presentación de memorias, etcétera.

En segundo lugar, existe otro bloque de funciones que no es que estén exentas de la fiscalización parlamentaria, sino que tal control es de menor intensidad. Dicho de otra forma, el Parlamento debe cuestionarse cuándo su participación es oportuna y necesaria y cuándo no sólo no aporta nada, sino que entorpece el correcto funcionamiento de los restantes órganos estatales (en este caso nos referimos sobre todo a cuestiones de defensa, tanto interna como exterior); desde luego que el Parlamento, como máxima institución representativa, puede entrar a conocer en estas materias; de lo que se trata es que dicho control se efectúe bajo ciertas modalidades que permitan preferir las razones de seguridad importantísimas en todo Estado contemporáneo.

Continuando en esa escala ascendente de graduación del control, existe un tercer grupo, que estaría integrado por esas entidades o agencias, que los administrativistas suelen llamar "autónomas" o "independientes", que surgieron, al menos, en los Estados Unidos, con el ánimo de descargar los poderes ejecutivos del presidente -independent agencies- en aquellos sectores en los que era necesario atender más que a criterios de tipo político, a criterios científicos y profesionales en determinados sectores económicos, sociales y culturales de relevante importancia, como la política monetaria, la educación especializada, la política financiera, el mercado de valores, la energía nuclear, etcétera, y a los que en nuestro derecho les hemos dado la categoría, en muchos casos, de "órganos autónomos". Pues bien, este sentido de autonomía (necesaria, ni duda cabe, en muchas ocasiones dados los criterios técnicos y profesionales que se requieren en esos ámbitos) no puede ser sinónimo de inmunidad frente al Parlamento, órgano de representación y de control en todo Estado democrático, que puede y debe valorar críticamente los resultados de las actividades que en dichos órganos se desarrollan.

Una cuarta línea de control debería discurrir sobre las relaciones internacionales.²⁵ También el Parlamento puede controlar al gobierno cuando pretenda firmar algún tipo de tratado o convenio internacional,²⁶ incluso en este caso la doctrina ha reconocido que no existe suficiente control por parte del Parlamento,²⁷ en su fase de negociación, fijando algunas condiciones políticas para la negociación internacional, a través de distintos mecanismos, seguir la negociación y manifestar sus puntos de vista en función de los asuntos acordados, etcétera; en la fase de conclusión, manifestando sugerencias, etcétera.

Pero sin duda, la actividad del gobierno en política exterior no se agota en la negociación de un tratado internacional. El Ejecutivo, a quien desde tiempos muy remotos se le encomendó la interacción con otros Estados, suele participar en muy diversas ocasiones en otro tipo de actividades internacionales (piénsese, por ejemplo, en las cumbres de jefes de Estado y de gobierno, en la actuación estatal en foros internacionales -Unión Europea, Organización de las Naciones Unidas, Organización del Tratado Atlántico Norte, Organización de Estados Americanos, Grupo de los 7, cumbres iberoamericanas, etcétera- y en un sinfín de organizaciones mundiales).

6. Con sanción inmediata o sin ella

El último elemento que hemos comprendido dentro de nuestro concepto de control parlamentario es el relativo a la sanción. En primer lugar, debemos señalar que en torno a la idea de sanción tampoco existe consenso. Algunos autores estiman que la actividad de control presenta dos aspectos indisolubles y vinculados; por un lado, el examen y la evaluación de la acción del gobierno, y, por otro, la exigencia de responsabilidad derivada de esa acción, o de forma más general, la imposición de una sanción, como resultado de la evaluación efectuada.²⁸ La exigencia de responsabilidad al gobierno aparecería como el ejemplo típico del control parlamentario, al unir examen, evaluación y sanción.

Cuando nosotros aludimos al concepto sanción, nos estamos refiriendo a lo que la doctrina italiana ha llamado responsabilidad política difusa,²⁹ entendida como el debilitamiento político del gobierno, de la mayoría que lo sustenta y de la viabilidad del proyecto que defiende, producto de las reacciones sociales que derivan de los actos de control ejercidos en las cámaras.

Así, la fuerza del control parlamentario descansa más en la sanción indirecta que en la directa;³⁰ más que en la destitución inmediata del gobierno, en obstaculizaciones futuras, en desgaste de su imagen y en remoción a través del juicio que emitirá el cuerpo electoral en las urnas.

Vale la pena traer aquí aquella afirmación que hacía Steffani en el sentido de que esta concepción de control se mueve más en la expresión de ver al Parlamento (a las minorías) "como un mero revisor y se le aleja de pretensión determinante de un poder sancionador decisivo".

Si la idea de eficacia del control parlamentario antes sólo se predicaba cuando era viable la exigencia de responsabilidad política del gobierno por el Parlamento, hoy dicha eficacia sólo es posible si la vinculamos con responsabilidad política difusa; es decir, con la capacidad de afectar el apoyo que el gobierno ha obtenido del pueblo a través de las elecciones. La exigencia de responsabilidad política inmediata a través de una sanción es ahora la excepción y no la regla.

1. El procedimiento de creación de normas con rango de ley

Dos son principalmente las características que podemos señalar como esenciales para considerar al procedimiento legislativo como instrumento de control, a saber: a) la participación de las minorías en el proceso de elaboración y aprobación de las leyes, y b) la publicidad.

Las normas jurídicas con rango de ley aprobadas por el Parlamento (órgano representante de la voluntad nacional) llevan implícita la idea de que en el proceso de elaboración de estas normas se incorporen el mayor número de voluntades presentes en las cámaras. A este respecto, Rubio Llorente ha señalado que "la representación política plantea la necesidad de entenderla como una representación no tanto de individuos sino cuanto de los grupos en los que se encarna la sociedad".³²

Entre las voluntades que se concentran en el Parlamento, la mayoría, por ser tal, tiene asegurada su presencia en el debate, deliberación y aprobación del proyecto legislativo. El problema se ha planteado, por consiguiente, en la forma o manera en la que debe garantizarse la participación de las minorías en todo el discurrir del procedimiento legislativo, y no sólo en un momento determinado.

Nosotros, desde hace mucho tiempo, hemos dividido al procedimiento legislativo en tres fases, a saber: iniciativa, discusión y aprobación e integración de la eficacia. En las dos primeras etapas es donde fundamentalmente encontramos oportunidades para ejercer el control parlamentario; la facultad de iniciativa legislativa, que de conformidad con la Constitución (artículo 71, fracción II) poseen los diputados y senadores es un mecanismo importante, no sólo de control, sino también de participación en las decisiones trascendentes del país; esta participación se traduce en todos los ámbitos del quehacer político, dando un verdadero sentido a la orientación política del Estado. Ni duda cabe que el grave debilitamiento que ha experimentado el Poder Legislativo mexicano deviene fundamentalmente de dos situaciones históricas relevantes: la primera, el haber declinado durante mucho tiempo su facultad de iniciativa al presidente de la República, consecuencia lógica de la mayoría absoluta, que durante mucho tiempo tuvo en las cámaras un solo partido político; situación, que si bien empezaba a cambiar, se vio nuevamente eclipsada por el Pacto por México,³³ que redujo la participación del Congreso mexicano a un simple órgano de discusión y aprobación de las iniciativas gestadas en dicho Pacto, pues nuevamente el presidente en lo individual, o bien a través de su partido, volvió a convertirse en el principal iniciador de las leyes. La segunda causa radica en la falta de profesionalización de algunos legisladores y la inexistencia de órganos de apoyo técnico que contribuyan a mejorar el trabajo legislativo de nuestras asambleas representativas. Corresponde a la oposición apoyar con mayor decisión los servicios de apoyos técnico, ya que si bien tampoco la mayoría cuenta con este tipo de apoyos, su cercanía con el Ejecutivo, en gran medida, amortigua, cuando no suple, las deficiencias de la Cámara que funge como de origen, en el procedimiento legislativo.

En el caso de la etapa de discusión y aprobación, el objeto del debate, discusión y, en su caso, aprobación, va desde la iniciativa, pasando por el dictamen de la comisión correspondiente, hasta llegar al proyecto de ley. Esa mutabilidad del objeto de discusión y aprobación en las etapas del procedimiento exige la creación de instrumentos y mecanismos que garanticen que la oposición (incluidas las minorías) participe en todas las fases del mismo y conozca los diversos objetos (proyectos, dictámenes, enmiendas) que serán discutidos y aprobados en cada etapa.

En el anterior contexto, y sólo por citar algunos ejemplos, recobran una dimensión importante la elección de los legisladores que forman parte de los órganos de gobierno y dirección de las cámaras, así como la integración de las comisiones parlamentarias, en los que deben, desde luego, participar los grupos parlamentarios de oposición (recordemos que una regla de oro en la composición de las comisiones es recurrir al principio de proporcionalidad). En el amplio ámbito de la discusión y aprobación de una norma con rango de ley tiene mucho sentido contar con una regulación que garantice la presentación de iniciativas, de enmiendas o propuestas que puedan incorporarse al dictamen (votos particulares) por parte de los grupos parlamentarios de oposición; en resumen, a lo que nos estamos refiriendo es a que la oposición tenga garantizada su participación, vía ley o reglamento, en el amplio trabajo político y técnico que desarrollan las comisiones parlamentarias para alcanzar el consenso suficiente para la aprobación de una iniciativa de ley. Asimismo, en la parte de discusión en comisiones o en el Pleno es importante contar con normas que especifiquen los tiempos y turnos de sus intervenciones.

El procedimiento legislativo se convierte también en un espléndido instrumento de control parlamentario a través de su publicidad, que debe acompañar todas las fases del mismo. No basta con publicar las normas del Congreso en el Diario Oficial; hacer público sólo el resultado es dejar en la oscuridad el proceso de integración y composición de las voluntades políticas que se manifestaron en sentido positivo, negativo o se abstuvieron, durante todo el proceso legislativo. Esta característica, como la anterior, deriva de la concepción del Parlamento como órgano representativo que impone no sólo la participación de todas las posiciones políticas representadas en su seno, sino que exige asimismo que esa participación se manifieste hacia el exterior, sea conocida por los representados, es decir, por la sociedad en su conjunto.

Si la aprobación de una norma con rango de ley se desarrollara sin publicidad, el Congreso estaría cumpliendo formalmente con su facultad de legislar, pero estaría olvidando su función representativa; esto es, no estaría cumpliendo como el órgano que conecta al Estado con la sociedad. Esta idea tiene su fundamento en el entendimiento de que el Parlamento es la principal caja de resonancia de un Estado democrático, y en que la publicidad es el mecanismo idóneo para proyectar a la sociedad lo que está ocurriendo al interior del órgano representativo. La información que genera dicha asamblea posee una enorme carga política y valorativa, nunca es neutral, y lo que persigue es crear o consolidar una opinión pública en favor o en contra de determinadas propuestas o posiciones que se recogerán en el texto final de la ley.

Aunque importantes, las anteriores características no son, ni mucho menos, las únicas que convierten al procedimiento legislativo en un instrumento de control parlamentario, ni deben interpretarse de manera limitativa. El procedimiento legislativo es un escenario inmejorable para que todos los grupos que integran el arco parlamentario debatan, discutan, orienten y controlen la gestión administrativa y gubernamental del Ejecutivo. Si de algún instrumento de control parlamentario puede predicarse la multifuncionalidad, este es el procedimiento legislativo.

2. Controles financieros

Las llamadas facultades financieras o económicas, denominadas así porque inciden en lo que comúnmente conocemos como el "poder de la bolsa", es decir, en qué se gasta y cómo se gasta, constituyen otra gama de mecanismo a disposición de los legisladores, en los que es fácilmente percibir el control parlamentario. Como hemos señalado, esta función financiera de los parlamentos como órganos encargados de autorizar y fiscalizar el gasto de los recursos públicos es una de sus más tradicionales funciones; si alguna actividad parlamentaria fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las parlamentarias³⁴ fue la capacidad de las asambleas estamentales para autorizar o limitar los gastos del monarca.

En nuestro derecho podemos incluir en estos instrumentos tres de las facultades que regula el artículo 73 constitucional como facultades del Congreso para: a) dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar los mismos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional; desde luego, b) la aprobación de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos de la Federación, y c) la revisión de la cuenta pública anual.

No es este el lugar para analizar todas estas facultades presupuestarias; simplemente en el ámbito de los instrumentos de control parlamentario nos interesan los dos últimos, a los que nos referiremos brevemente, destacando sobre todo aquellas características que ayudan a comprenderlos precisamente como mecanismos de este tipo de control. El primero de ellos, la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, y la revisión de la cuenta pública anual, cuyas facultades son exclusivas de la Cámara de Diputados.

El proceso presupuestario, en su sentido amplio, importa etapas y actores de afuera y de adentro del Congreso en sus fases de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. En nuestro contexto, la Cámara de Diputados posee esta facultad exclusiva, cuyas etapas son: iniciativa, discusión y aprobación, integración de la eficacia, inicio de la vigencia, supervisión de ejecución, sanción de cuenta.

La participación del Congreso mexicano en el proceso presupuestario es evidente a través de la ley de ingresos, del presupuesto de egresos y de la revisión de la cuenta pública. En el primer caso es indudable que la Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto, está dando, o debería dar, una determinada orientación económica y social a las prioridades del gasto público. El artículo 74 constitucional, en su fracción IV, autoriza ampliamente a dicha cámara no sólo para aprobar anualmente el presupuesto -previo examen, discusión-, sino también para, en su caso, modificar del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, dotándolo, asimismo, de facultades para establecer erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura.³⁵

Éste es un instrumento en el que la participación de la oposición puede llegar a ser muy significativa, pues el presupuesto, en su vertiente de mecanismo de control, se convierte también en un gran acuerdo político entre actores con capacidad de redistribución de asignaciones en el gasto público federal; pero también el presupuesto alienta la cooperación no sólo entre las diferentes corrientes ideológicas representadas en los grupos parlamentarios, sino en los proyectos del gobierno federal, que, justamente por ser de interés de la oposición, deberá controlar y fiscalizar con mayor rigor. Incluso el presupuesto puede llegar a ser un factor de estabilidad y de gobernabilidad.

Por otra parte, y muy cercana al presupuesto, está la facultad de revisión de la cuenta pública anual, que tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si los órganos fiscalizables se han ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas de gobierno. Y en este contexto debemos hacer mención de los órganos técnicos encargados de constatar que el gasto haya sido correcto; esto es, que comprueban si el gobierno se ha ajustado a los lineamientos establecidos en el presupuesto de egresos, y, en su caso, determinar las responsabilidades que resulten cuando se haya incurrido en inexactitudes o gastos injustificados.³⁶

Como puede advertirse, las funciones que desempeñan estos órganos parlamentarios son muy importantes; por lo mismo, deben contar con una amplio grado de autonomía que les permita controlar, vigilar y fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos, para que los gobiernos no incurran en malversaciones. Por consiguiente, debe ponerse especial interés en elegir a quienes serán sus integrantes (para que éstos no tengan vínculos con el gobierno al que fiscalizarán o posean intereses en el mismo), y dichos nombramientos deberán contar con la anuencia de todos los grupos representados en el Parlamento (mayoría calificada). En suma, el fin último que se persigue es que no exista una comunidad de intereses entre controlante y controlado.

En el anterior contexto, adquieren una especial relevancia los trabajos que desempeñan las comisiones parlamentarias de Hacienda y Crédito Público, de Presupuesto y Cuenta Pública y de vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. La objetividad con que se ejerzan los trabajos en dichas comisiones tiene que involucrar necesariamente a legisladores de oposición, que bien sea como integrantes o como presidentes de las mismas se conviertan en actores fundamentales para la aprobación del dictamen del presupuesto, pero, sobre todo, para la fiscalización en el ejercicio del gasto público, y es pertinente advertir que también en este contexto resultan significativos los trabajos técnicos de los órganos de la Cámara de Diputados, como son el Centro de las Finanzas Públicas, y la Unidad de Evaluación y Control.

Por otro lado, y de conformidad con el artículo 74, fracción VI, la Cámara de Diputados realizará la revisión de la cuenta pública a través de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, organismo que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad deben guiar el ejercicio de su función fiscalizadora.

No es este el lugar indicado para abordar las funciones de la Auditoría Superior de la Federación, pero, a grandes rasgos, y con base en el artículo 79 constitucional, tiene competencia para fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos de los poderes de la Unión y entes públicos federales, entre muchas otras facultades que le asigna dicho precepto. A partir de 2008 ese artículo amplió y precisó las áreas de fiscalización que competen a la Auditoría. Con base en dicha reforma constitucional, la entrega a la Cámara de Diputados del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública -que tendrá carácter público- se hará a más tardar el 20 de febrero del año siguiente al de su presentación, para los efectos de ser sometido al pleno.³⁷

Adicionalmente, y siguiendo las últimas reformas constitucionales de 2015 y 2106 que experimentó el artículo 79 constitucional,³⁸ la Auditoría tiene facultad para fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el gobierno federal respecto a empréstitos de los estados y municipios, así como sobre el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales; también podrá realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

Asimismo, dicho precepto constitucional señala que si del resultado de sus investigaciones la Auditoría lo considera pertinente, podrá promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las sanciones que correspondan a los servidores públicos federales. Pero, hay que señalarlo, también podrá hacerlo respecto de los servidores públicos de los estados, municipios, de la Ciudad de México y sus demarcaciones territoriales, y de los particulares cuando se trate de estos mismos recursos.

El citado precepto constitucional autoriza, asimismo, a la Auditoría, para desarrollar visitas domiciliaras con el objetivo de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales; en dichas inspecciones podrá solicitar que se le exhiban libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones; para ello deberá seguir las formalidades establecidas para los cateos.

Estas facultades de la Auditoría han sido, a nuestro juicio, tímidamente ejecutadas, y correspondería a la oposición un ejercicio más puntual de las mismas. No es posible que se dejen de aprobar cuentas públicas de sexenios anteriores, ni que los gobernadores no sean fiscalizados con mayor rigor y celeridad.

3. Participación del Congreso en nombramientos de relevancia constitucional

Otro tipo de controles lo constituyen los nombramientos de determinados servidores públicos, entendidos éstos en su sentido más amplio, que deben ser nombrados o ratificados por el Congreso de la Unión; esto es, por cada una de sus Cámaras. Aunque no abordaremos todos y cada uno de ellos,³⁹ es pertinente señalar que las Cámaras hacen una cantidad enorme de nombramientos, que van desde ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pasando por el procurador general de la República (en breve fiscal general), consejeros de la Judicatura Federal y los del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, sin dejar de mencionar a los comisionados del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública o al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entre muchos otros.

Lo cierto es que en este tipo de nombramientos en nuestras Asambleas se echa de menos una fuerte y amplia participación de la oposición al momento de valorar tales nombramientos. Incluso a este tipo de designaciones se han incorporado recientemente otras, fortaleciendo así la función controladora de nuestro Congreso, y otros nombramientos han invertido el mecanismo de elección en favor de alguna de las cámaras; pero esta situación no se ha convertido en un incentivo de suficiente entidad para que la oposición participe con mayor decisión en la designación de determinados funcionarios. Ahora con la incorporación de mecanismos seudociudadanos se han incorporado a este tipo de nombramientos, que deben realizarse por el Congreso, una serie de comités sui géneris de acompañamiento o supuestamente técnicos, carentes de legitimidad (como en el caso de los consejeros del Instituto Nacional Electoral o del comité de acompañamiento en el caso del Sistema Nacional Anticorrupción), que han sustraído del ámbito del Congreso este tipo de nombramientos, desnaturalizando de esta manera los nombramientos como verdaderos instrumentos de control parlamentario. A nuestro juicio, este tipo de nombramientos deben reglamentarse, no a través de la endeble figura de los acuerdos parlamentarios, sino en la Ley Orgánica del Congreso, de tal manera que dicha regulación aporte estabilidad y certidumbre jurídica a este tipo de designaciones.

4. Comparecencias, preguntas parlamentarias e interpelaciones

En un sistema democrático, el encuentro entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es un acto de gobernabilidad. Por ello, las comparecencias de los miembros del gobierno frente al Congreso no deben experimentarse como actos de excepción. A diferencia del sistema presidencial de los Estados Unidos, donde los jefes de departamento son únicamente auxiliares del Ejecutivo, en nuestro país

... la Constitución no (los ha) considerado como ejecutores pasivos, irresponsables carentes de toda competencia política propia, sino como verdaderos órganos con capacidad y autonomía relativas para el desempeño de las funciones de administración y como intermediarios entre el Ejecutivo y el Congreso, con carácter de informantes en el desempeño de actos propiamente ejecutivos del Jefe del Estado.⁴⁰

Por lo anterior, el trato y la comunicación entre los órganos de la administración y el Congreso debe entenderse precisamente como una relación constante y frecuente, no sólo de información, sino de control; de ahí también el acertado comentario de Tena Ramírez, al indicar que la convocatoria a comparecer dirigida a los miembros del gabinete es en realidad un emplazamiento al presidente, en tanto que aquéllos no tienen responsabilidad política de sus actos, sino que dependen de las decisiones presidenciales. Cuando concurren a explicar o informar, lo que explican y de lo que informan son decisiones presidenciales.⁴¹

Las comparecencias de los miembros del gabinete frente al Congreso se regulan en el artículo 69 constitucional, párrafo segundo, y están íntimamente relacionadas con el informe que, por escrito, debe presentar el presidente de la República, en el que manifieste "el estado general que guarda la administración pública del país" en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso, respecto del cual cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la República, ampliar la información mediante preguntas por escrito y citar a los secretarios de Estado y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad.⁴²

Otro tipo de comparecencias son las que regula el artículo 93 constitucional, párrafo primero; en éste se obliga a los secretarios de despacho, luego de que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, a "dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos". Asimismo, la Constitución, en el párrafo segundo del citado artículo, regula otro tipo de comparecencias, a través de las cuales atribuye a

Cualquiera de las cámaras podrá convocar a los Secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.⁴³

Conviene señalar que la reforma constitucional de 2008⁴⁴ excluyó de tales convocatorias a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales; no encontramos una justificación para que se exceptúe a estos sujetos de tales comparecencias, puesto que el número de organismos de esta naturaleza con que cuenta hoy la administración pública federal es considerable,⁴⁵ y no obstante que el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala este tipo de comparecencias como obligación de los titulares de dichos organismos, y así lo reitera el Reglamento de la Cámara en su artículo 124, inciso 2, fracción III.⁴⁶

Como puede observarse, este tipo comparecencias son diferentes a las anteriores, por tratarse de una facultad de las cámaras; es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesario o pertinente solicitar la presentación de dichos funcionarios. En la práctica, el objetivo que persiguen las cámaras es recibir información, e incluso cuestionar a los servidores públicos implicados cuando se discute una ley o se estudia un negocio que concierne a sus áreas de competencia. En este contexto, es fácil inferir que corresponde a las cámaras un papel más proactivo, ya que a éstas corresponde citar, llamar, a los servidores públicos de que se trate. Finalmente, no hay que perder de vista la obligación que dicho precepto señala, en el sentido de que dichos servidores deben dar respuesta a las preguntas e interpelaciones que les formulen los legisladores durante la comparecencia. Esta adición, a nuestro juicio, resulta inocua, pues ya que una comparecencia de esta naturaleza, es decir, en sede parlamentaria, implica por su propia naturaleza un diálogo, una plática, una discusión, que exige preguntas y respuestas, sin las cuales no existe tal.

No obstante la meridiana claridad de los preceptos constitucionales, las comparecencias de servidores públicos no acaban por entenderse ni en el ámbito parlamentario ni en el judicial. Para muestra de nuestra afirmación un ejemplo: con motivo de un decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de dos mil trece, la Suprema Corte de Justicia de la Nación recibió y resolvió la Acción de Inconstitucionalidad 1/2003,⁴⁷ promovida por un grupo de diputados, en la que, entre otros preceptos, se impugnaban las fracciones XII y XXX del artículo 27, que regula como asuntos que compete despachar a la Secretaría de Gobernación, los siguientes:

XII. Formular y ejecutar las políticas, programas y acciones tendientes a garantizar la seguridad pública de la Nación y de sus habitantes; proponer al Ejecutivo Federal la política criminal y las medidas que garanticen la congruencia de ésta entre las dependencias de la Administración Pública Federal; comparecer cada seis meses ante las comisiones de Gobernación y de Seguridad Pública del Senado para presentar la política criminal y darle seguimiento cuando ésta se apruebe o se modifique; coadyuvar a la prevención del delito; ejercer el mando sobre la fuerza pública para proteger a la población ante todo tipo de amenazas y riesgos, con plena sujeción a los derechos humanos y libertades fundamentales; salvaguardar la integridad y los derechos de las personas; así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos

…

XXX. Informar al Poder Legislativo Federal sobre los asuntos de su competencia en materia de seguridad nacional, a través de comparecencia de su titular cada seis meses ante la Comisión Bicamaral prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional.

A juicio de los ciento setenta diputados federales que promovieron la acción, las partes del texto que se destacan son contrarias a la Constitución. Lo mismo resolvió la Corte, y fueron declaradas inválidas las "fracciones normativas". En realidad, como ya lo hemos expresado supra, no era necesario señalar tales obligaciones en dicha ley para que el titular de la Secretaría de Gobernación compareciera semestralmente ante el Senado, o bien ante la comisión bicameral de seguridad nacional. Aunque dicha ley no establezca esa obligación con fundamento en el artículo 93 constitucional, la comparecencia puede solicitarse por parte del Senado; el problema que se presenta en la práctica es que, no existiendo obligación expresa, una mayoría parlamentaria puede impedir que el servidor público comparezca.

En Estados donde la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo se da en un ámbito de gobernabilidad democrática no es necesaria una norma que expresamente establezca este tipo de obligaciones, sobre todo en materias tan sensibles como la seguridad nacional y la política criminal.

Con relación a la pregunta parlamentaria y a las interpelaciones, no obstante que desde la doctrina había pronunciamientos para su incorporación en nuestro derecho, la pregunta parlamentaria en México no existió, sino hasta la reforma constitucional de agosto de 2008, que la incorpora a los artículos 69 y 93, y precisada en el primero de los artículos mediante reforma de 2014, y la vincula con el informe escrito que debe presentar el presidente de la República, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso. Así, el párrafo segundo del artículo 69 señala que

Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.

Es importante señalar en primera instancia que esa pregunta por escrito que cada una de las Cámaras puede realizar al presidente de la República no está regulada en los reglamentos parlamentarios.⁴⁸

Con relación al artículo 93, la reforma consistió en permitir que cuando las cámaras convoquen a los secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas. Asimismo, la adición del párrafo cuarto permitirá a las Cámaras, requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, que deberá ser respondida en un término no mayor a quince días naturales a partir de su recepción.

De esta forma, ambos reglamentos de las cámaras regulan la pregunta a los servidores públicos; en el caso de la Cámara de Diputados, mediante la pregunta parlamentaria por escrito en el Pleno se podrá solicitar información a los servidores enunciados en el artículo 93 constitucional. Las áreas temáticas en las que pueden formularse preguntas son las mismas en las que se divide la glosa del informe presidencial, a saber: política interior y exterior, política social y económica. Para tales efectos, los legisladores deberán formular sus propuestas, ante sus respectivos grupos parlamentarios,⁴⁹ de manera concisa, y referirse sólo a un tema de interés general,⁵⁰ para permitir una respuesta directa.

Corresponde a la Junta de Coordinación Política recibir las propuestas de los grupos y de los diputados independientes, y en un lapso no mayor a diez días, hacer la propuesta de acuerdo parlamentario, en donde establezca: a) número total de preguntas, b) número de preguntas que corresponden a cada grupo, atendiendo al criterio de proporcionalidad, y c) texto de las preguntas admitidas. Una vez aprobado el acuerdo, el presidente de la mesa directiva de la Cámara hará llegar al funcionario las preguntas, que éste deberá responder en un lapso de quince días, contados a partir de la recepción de las preguntas. Las respuestas que los funcionarios del Poder Ejecutivo Federal envíen a la mesa directiva se harán del conocimiento del Pleno y se publicarán en la Gaceta Parlamentaria y en la página de Internet de la Cámara de Diputados.

Adicionalmente, el Reglamento de esta Cámara establece que el presidente turnará a las comisiones relacionadas con la materia, las respuestas de los servidores públicos para su correspondiente análisis, valoración y, en su caso, recomendaciones. Las comisiones tendrán un plazo de quince días, contados a partir de la recepción del turno por parte de la mesa directiva, para formular conclusiones y, en su caso, recomendaciones, que se enviarán a la Junta para su conocimiento, y a la mesa directiva para que dé cuenta al Pleno. Asimismo, el presidente enviará al titular del Poder Ejecutivo Federal las conclusiones o recomendaciones de las comisiones una vez que haya dado cuenta al Pleno.

Por su parte, el Reglamento del Senado distingue tres tipos de preguntas por escrito; para las primeras establece que cuando se esté realizando el análisis del informe del presidente de la República a que se refiere el artículo 69 constitucional, el Senado puede solicitar, mediante pregunta por escrito, que amplíe la información relativa. La Junta integrará las preguntas que formulan los grupos parlamentarios en proporción al número de sus integrantes, y las presentará a la Mesa para someterlas al Pleno, y, en su caso, remitirlas al presidente de la República; las respuestas de éste se turnarán a las comisiones competentes y a los grupos parlamentarios, quienes las analizarán, valorarán y harán conclusiones. Tanto las preguntas como las respuestas que les recaigan se publicarán en la Gaceta del Senado.

En segundo término, cuando por acuerdo del Pleno deban comparecer servidores públicos conforme al artículo 93 de la Constitución, con el citatorio se envían a los comparecientes las preguntas e interpelaciones que los senadores, en lo individual o en grupo, entregan previamente a la Mesa, sin menoscabo de que durante la comparecencia formulen otras preguntas o interpelaciones. Las preguntas e interpelaciones que hacen los senadores al compareciente, ya sea por escrito o en forma verbal, deben ser concisas y expresarse de tal modo que permitan una respuesta breve y directa. Cuando el compareciente, a juicio del presidente de la Mesa o de la Comisión, no responda de esta manera, le concede nuevamente el uso de la palabra al senador que formuló la pregunta o interpelación a fin de que señale las omisiones de la respuesta.

De conformidad con el Reglamento que venimos citando, cuando un servidor público no responda satisfactoriamente o evada las preguntas que se le formulan, el presidente de la Mesa o el de la junta directiva de la comisión le solicita que a más tardar dentro de los cinco días siguientes al de la comparecencia responda por escrito y remita la información completa o la omitida. De no hacerlo, previo acuerdo del Pleno se le convoca a una segunda comparecencia, ya sea ante la misma comisión o ante el Pleno del Senado.

En el tercer caso se trata de las preguntas e interpelaciones a los servidores públicos referidos en el artículo 93 constitucional, sin mediar comparecencia, que deberán presentarse por escrito y firmadas por los senadores que las formulan en lo individual o en grupo.⁵¹ De aprobar el Pleno la pregunta o interpelación, el presidente la envía mediante acuerdo al servidor público a quien se dirige. De no aprobarla, se entiende por desechada. Tanto las preguntas como las respuestas que les recaigan se publican en la Gaceta.

En la práctica, la pregunta parlamentaria, a nuestro juicio, tiene que pasar de un mero trámite para convertirse en un verdadero instrumento de control que se desarrolle, precisamente, en sesiones especiales de control parlamentario, y que permitan el intercambio verbal y directo, y no sólo escrito, que propicie un verdadero diálogo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. No obstante lo anterior, su reciente incorporación a nuestro derecho y sus lagunas y limitantes, la pregunta parlamentaria comienza a ejercerse por parte de los grupos parlamentarios. En la Cámara de Diputados, y con motivo del segundo informe del presidente Enrique Peña Nieto, la Cámara de Diputados presentó 43 preguntas que correspondieron diez al PRI, ocho al PAN y al PRD, seis al PVEM, cinco a Movimiento Ciudadano, dos a Nueva Alianza y cuatro al Partido del Trabajo.⁵²

Destacan de estas preguntas las presentadas por el PRI sobre la volatilidad financiera internacional, el nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, los resultados de la Cruzada Nacional contra el Hambre, y la cobertura en educación. Mientras que el PAN solicitó respuesta a temas como los hechos ocurridos en Iguala, acciones sobre la inseguridad pública y grupos delincuenciales, así como la forma en cómo se procuró la gobernabilidad en Guerrero; por su parte, el PRD cuestionó sobre tópicos relacionados con la falta de aplicación de protocolos internacionales establecidos los casos como la desaparición forzada, por el caso de Iguala, Guerrero, y que hasta el momento mantienen en una incógnita el paradero de 43 estudiantes normalistas.

Por su parte, y con motivo del Tercer Informe de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, el Senado de la República entregó a la Presidencia cuarenta preguntas que los grupos parlamentarios del PRI, PAN, PRD y PVEM formularon a fin de precisar o ampliar información respecto a temas prioritarios, como seguridad, derechos humanos y economía.⁵³

El grupo parlamentario del PRI envió dieciséis preguntas, entre otras: ¿qué resultados y beneficios tangibles ha tenido la reforma educativa en la educación básica, media superior y superior?, y ¿qué avances registra la instrumentación del Servicio Profesional Docente? Asimismo, cuestionó sobre los avances del Programa para Democratizar la Productividad 2013-2014; de los incentivos a la productividad en el campo para dejar atrás el asistencialismo, y los resultados del Instituto Nacional del Emprendedor y de la Red de Apoyo al Emprendedor. Sobre el sistema de justicia penal, preguntó: ¿cuál es la estrategia del gobierno para acelerar el proceso y el que el modelo opere en el orden federal y en las 32 entidades del país, en la fecha que mandata la carta magna?, sobre las estrategias del sector salud para evitar que más personas se conviertan en diabéticas.

Por su parte, el grupo parlamentario del PAN realizó doce preguntas. En materia de política interior, le interesaron los temas de seguridad, al señalar que en agosto de 2014 comenzaron las operaciones de la gendarmería, que ha realizado 12 mil 637 acciones tácticas operativas en trece entidades federativas, y cuestionó qué impacto han tenido en la ciudadanía y mejora en las condiciones de seguridad las operaciones señaladas, y de manera concreta cómo se puede evaluar objetivamente dicho impacto. También, preguntó por qué los sistemas de inteligencia e intercambio de información no advirtieron sobre la evasión de Joaquín Guzmán Loera, y tampoco arrojaron información sobre los casos de Tlatlaya e Iguala. ¿Qué acciones concretas se han realizado para desarticular las finanzas de la delincuencia organizada? ¿A qué cantidad ascienden los recursos incautados bajo este rubor?, y ¿qué tipo de esquemas financieros o de negocio son los más utilizados por la delincuencia organizada para realizar sus actividades financieras?⁵⁴

Los cuestionamientos del grupo parlamentario del PRD fueron siete, e implicaron las siguientes temáticas: 1) crisis de los derechos humanos; 2) debilidad institucional frente a la delincuencia organizada; 3) combate a la corrupción; 4) privatización del sector energético; 5) incremento de la deuda pública; 6) privatización de servicios e infraestructura pública, y 7) bonos de infraestructura educativa.

El grupo parlamentario del PVEM realizó únicamente tres preguntas. Respecto a la ronda uno, solicitó detalles sobre el impacto que tendrán estas licitaciones en el desarrollo económico nacional, y en especial en el sector energético, así como información sobre las acciones para la protección del medio ambiente en los campos licitados. También preguntó qué acciones ha realizado su gobierno para mejorar la infraestructura educativa, y cuáles son algunos beneficios tangibles que ya se desprenden de cada una de las trece reformas estructurales aprobadas durante la primera mitad de este gobierno.

De este ejercicio de análisis rápido de las preguntas y respuestas presentadas con motivo del segundo y tercer informe de gobierno del presidente Peña Nieto podemos hacer las siguientes reflexiones: primero, los cuestionamientos que presentan los grupos parlamentarios no siempre cumplen los requisitos establecidos por los reglamentos; esto es, no se trata de preguntas concisas y que se refieran sólo a un tema de interés general, o, bien para el caso del Senado, que sean concisas y que permitan una respuesta breve y directa. Las preguntas que presentan los legisladores la más de las veces son temáticas, lo que ha obligado al subsecretario de Enlace Legislativo y Acuerdos Políticos, quien termina respondiendo los cuestionamientos, a dar respuestas muy extensas con información general de fácil acceso; es decir, que no exigiría de una solicitud especial, y en pocas ocasiones la respuesta ofrece información específica o más detallada.

5. Investigaciones parlamentarias

Las comisiones parlamentarias de investigación, aunque fueron concebidas desde su incorporación a nuestro texto constitucional en 1977, como órganos de control parlamentario, y como se deduce del propio texto del artículo 93, que señala que "las Cámaras a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, tiene facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal", no han alcanzado a nuestro juicio la importancia que este tipo de órganos posee en otros países con regímenes democráticos más consolidados que el nuestro.⁵⁵

Si bien la exposición de motivos de la reforma política de 1977⁵⁶ señaló como causas principales para fundamentar dicha reforma constitucional las siguientes: 1) encontrar fórmulas adecuadas para vigilar mejor las actividades de los organismos descentralizados, en virtud de que los mismos habían aumentado considerablemente; 2) que el Congreso coadyuvara en forma efectiva en las tareas de fiscalización, supervisión y control que realiza el Poder Ejecutivo respecto de esas corporaciones, y esta facultad se encuadra también dentro del marco de equilibrio que se buscaba entre el Ejecutivo y el Legislativo; este tipo constitucional de comisiones no han encontrado una regulación adecuada que les permita dar más y mejores resultados.

No abordaremos aquí la teoría general de estos órganos ni las comisiones que se han creado a la luz de nuestra Constitución, ya que a eso hemos dedicado otros escritos;⁵⁷ así que ahora destinaremos estas líneas a señalar cuáles han sido los problemas y deficiencias que a lo largo de su historia han enfrentado este tipo de investigaciones, cuáles han sido sus aportaciones y cuáles son los ámbitos que deben regularse para conseguir una mayor eficacia.

Las comisiones de investigación, desde su incorporación al texto constitucional, se han enfrentado a los mismos problemas, sin que hasta la fecha se haya legislado en la materia para superar los obstáculos que impiden su eficacia. El tema se omitió por lo menos en tres ocasiones recientes: a) en la reforma a dicho artículo en 2008; b) cuando se expidieron los reglamentos de las cámaras, y c) con la aprobación de la reciente reforma político-electoral de 2014.

Hasta 2007 nosotros habíamos contabilizado dieciocho comisiones de esta naturaleza que se habían constituido en la Cámara de Diputados, ninguna en el Senado. Algunas de ellas han pasado desapercibidas y otras han generado una amplia polémica. Las primeras comisiones se enfrentaron a un primer inconveniente -esto es, el de los primeros años, posteriores a 1977-; fue el escaso entendimiento de estas comisiones como instrumentos de control, en un Congreso cuya mayoría pertenecía al par tido del titular de Ejecutivo Federal en turno, lo que anulaba, incluso, la existencia de estas comisiones, pues no se contaba con una oposición suficiente para crearlas. A lo anterior se sumó una tergiversada interpretación de dicho párrafo, que durante muchos años llevó a que las mayorías parlamentarias interpretaran que para la creación de este tipo de investigaciones se necesitaba la anuencia o permiso del Pleno de las Cámaras, situación que, resulta obvio, no contempla la Constitución,⁵⁸ y que con cierta frecuencia suele argumentarse para evitar comisiones molestas para la mayoría en turno. En 1979, tan sólo a dos años de la reforma constitucional, la comisión Banpesca recomendó, en su informe final, la necesidad de "legislar en materia de facultades de investigación concedidas al Congreso de la Unión por el artículo 93 constitucional". Esta recomendación sigue vigente a cuarenta años de la incorporación de estos órganos al texto constitucional.

Conforme la posición fue llegando a la Cámara de Diputados, se vio superado el requisito de solicitar las tres cuartas partes de los diputados para la creación de este tipo de comisiones, pero no dejaron de enfrentar problemas. En muy diversas ocasiones el secreto bancario ha sido interpuesto por las autoridades investigadas para no proporcionar la información que le es solicitada por este tipo de comisiones; tal fue el caso de la segunda de las comisiones Banpesca, la del IPAB en sus diversas versiones, las comisiones que investigaron el actuar de diversos organismos de la administración pública y la empresa Construcciones Prácticas, S. A. de C. V, así como la del caso ISOSA.

Un dato que vale la pena tomar en cuenta es que cuando más pluralidad hay en dicha asamblea, se ha incrementado el número de comisiones de esta naturaleza. Lo anterior encontró su punto de culminación con la comisión Conasupo, que por la fuerza de la mayoría fue concluida de mala manera, a inicios de octubre de 1996; pero ello no fue óbice para que se creara una segunda comisión, que continuaría los trabajos de investigación, tan sólo un día antes de concluir el mismo mes y bajo la conformación de una nueva legislatura.

Por otra parte, este tipo de comisiones han hecho algunas aportaciones relevantes; por ejemplo, un resultado importante de la comisión de investigación Conasupo II fue la emisión de la Norma Técnica 316, emitida por la Secretaría de Salud, en la que fijó en cincuenta bq/kg el límite máximo de radiactividad para la leche producida en los países europeos, y que en México se puede consumir. Otra comisión que produjo de manera colateral resultados importantes es la que investigó al IPAB II, pues motivó a) la aprobación de las iniciativas de la Ley del Banco de México; b) la fusión de las comisiones nacionales Bancaria y de Valores en una sola; c) la creación de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, y d) a la postre, la aprobación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

En el ámbito de los ajustes a la regulación de este tipo de comisiones, podemos resumir los siguientes espacios de oportunidad: tiene que regularse con cuidado y precisión lo relativo a la solicitud de información por parte de los diputados integrantes de las comisiones investigadoras al Ejecutivo federal, y en general a la administración pública. Con distintos argumentos, en la mayor parte de las comisiones creadas en estos años se les negó información relevante para sus pesquisas. Conviene regular las relaciones de estas comisiones y el Poder Judicial, así como los derechos que asisten a las personas o servidores públicos citados a comparecer ante sus integrantes. Otro aspecto en el que tendrá que ponerse especial atención es en que estos órganos cuenten con apoyos técnicos, propios o de la Cámara, suficientes para que apoyen las labores de investigación y se evite con ello la contratación de despachos privados. Una regulación más precisa exigen los temas de los resultados o informes de las comisiones o sobre quién debe ejercer la presidencias de las mismas comisiones.

Las anteriores propuestas podrían hacerse por la vía legal y reglamentaria; resta decir que la regulación de estas comisiones en ambos reglamentos de las cámaras no es clara, incluso en ocasiones es confusa, y ello no contribuye al fortalecimiento de estos órganos.

Un aspecto que sí exigiría una reforma constitucional, y que hoy parece ser claro, es el alcance de este tipo de comisiones, cuyo ámbito debe ser más amplio;⁵⁹ su objeto de investigación cada vez es menor, ya que los organismos descentralizados tienden a desaparecer, al igual que las empresas de participación estatal. Nosotros venimos proponiendo desde hace tiempo, que las comisiones de investigación deben ser órganos parlamentarios de carácter temporal, instados, preferentemente, por los grupos parlamentarios minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales, que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por medio de los cuales el parlamento ejerce el control del gobierno respecto de aquellos asuntos de interés público cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden, por un lado, a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa, y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático.⁶⁰

Si lo que realmente queremos es que estas comisiones constitucionales funcionen debidamente e impacten en la vida política y social de nuestro país, es necesario discutirlas y reformarlas con responsabilidad de Estado. Bien regulados, este tipo de instrumentos de control pueden ofrecer grandes beneficios al sistema de rendición de cuentas.

6. Dos nuevos instrumentos de control parlamentario a partir de 2018

La reforma político-electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, integra dos mecanismos de control parlamentario a las competencias del Congreso mexicano. Por una parte, el artículo 74, que consagra las facultades exclusivas de la cámara baja, a partir de entonces, señala como una de éstas, en su fracción VII, que le corresponde "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado".

El otro instrumento de control parlamentario con el que el Constituyente permanente amplió las facultades de este tipo a la cámara alta es el establecido, por virtud de esa misma reforma constitucional, en el párrafo tercero del artículo 69 de la Constitución, que consagra:

En el primer año de su mandato, en la apertura del segundo periodo de sesiones ordinarias del Congreso, el Presidente de la República presentará ante la Cámara de Senadores, para su aprobación, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública e informará anualmente sobre el estado que guarde.

Este precepto no puede desvincularse de la facultad exclusiva del artículo 76 constitucional, que en su fracción XI señala: "Aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública en el plazo que disponga la ley. En caso de que el Senado no se pronuncie en dicho plazo, ésta se entenderá aprobada".

Resulta evidente que una vez aprobadas las reformas constitucionales que autorizan a la Cámara de Diputados para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y el Senado la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, dichas facultades exigirán reformas tanto a la Ley de Planeación como a la Ley de Seguridad Nacional.

Por lo que hace al Plan Nacional de Desarrollo, conviene recordar que el artículo 26 de la Constitución señala que

El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.

En su ámbito, la Ley de Planeación señala como

… planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales así como de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.

Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como criterios basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.

El conocimiento por parte del Congreso del Plan Nacional de Desarrollo no es nuevo, pues si bien la Ley de Planeación establece como una responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo, también le imponía al presidente de la República remitir el Plan Nacional de Desarrollo al Congreso para su examen y opinión. A partir del 1o. de diciembre de 2018 la participación de la Cámara de Diputados ya no se reducirá sólo a examinar y opinar sobre el mismo, sino, que ahora, como señala la Constitución, le corresponderá a dicha Cámara aprobarlo, lo cual implicará que ambos poderes se pongan de acuerdo para alcanzar su aprobación. En este contexto, deberá establecerse la fecha de presentación del Plan, así como los mecanismos y estrategias de trabajo de la Cámara para su aprobación. Lo anterior representa una extraordinaria oportunidad para que ambos poderes logren armonizar el contenido del Plan y concretar sus metas; por otro lado, el ejercicio de aprobación exigirá también que la Cámara ajuste y afine sus funciones de seguimiento y control de los planes sectoriales y del Plan Nacional de Desarrollo.

Hasta ahora la Estrategia de Seguridad Pública ha formado parte del Plan Nacional de Desarrollo. Los documentos programáticos de la administración pública federal vinculados con el tema de seguridad pública son el complemento operativo que da sustento a dicha Estrategia, que se encuentra plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, así como en el Programa Nacional de Seguridad Pública. Frente al anterior panorama, es fácil inferir que aunque el Plan y la Estrategia puedan continuar teniendo vasos comunicantes, esta última adquirirá su particular importancia, no sólo porque se trata de un tema sumamente sensible en la actualidad mexicana, sino porque corresponderá al Senado de la República su aprobación; es decir, a la asamblea, que, en principio, ostenta la representación territorial.

Adicionalmente, es conveniente no perder de vista la obligación que la propia Constitución establece al presidente de la República para informar a la Cámara de Senadores sobre los avances de la misma. Esta obligación debe entenderse como un nuevo espacio de comunicación entre poderes en un tema como la inseguridad, que no en pocas ocasiones agobia a amplias regiones de nuestro territorio.