Presentan estas obras una diferente sensibilidad respecto a los problemas hirientes de la actualidad. Ellas abren una dimensión crítica y solidaria con los conflictos que afectan a las distintas etnias y grupos marginados. Su finalidad es llevar a cabo un análisis de la convivencia social desde la pluralidad y creatividad cultural. L I B R O S D E L A R E V I S TA A N T H R O P O S Cooperación al desarrollo I Cooperación al desarrollo I Debates contemporáneos Julián Chaves Palacios Lorenzo Mariano Juárez (Eds.) Cooperación al desarrollo / Julián Chaves Palacios y Lorenzo Mariano Juárez, eds. — Barcelona : Anthropos Editorial, 2018. — Cáceres: Oficina de Cooperación Universitaria al Desarrollo y Voluntariado de la Universidad de Extremadura, 2018. —2 vols. ; 24 cm. ISBN: 978-84-16421-96-1. — I: Debates contemporáneos / por Sami Naïr... [et al.]. — 2018. — 175 p. — (Libros de la Revista Anthropos). — Bibliografías. — ISBN: 978-16421-97-8 1. I. Chaves Palacios, Julián, ed. II. Mariano Juárez, Lorenzo, ed. III. Oficina de Cooperación Universitaria al Desarrollo y Voluntariado de la Universidad de Extremadura IV. Título: Debates contemporáneos V. Colección Primera edición: 2018 © Julián Chaves Palacios, Lorenzo Mariano Juárez y otros, 2018 © Oficina de Cooperación Universitaria al Desarrollo y Voluntariado de la Universidad de Extremadura, 2018 © Anthropos Editorial. Nariño, S.L., 2018 Edita: Anthropos Editorial. Barcelona www.anthropos-editorial.com En coedición con la Oficina de Cooperación Universitaria al Desarrollo y Voluntariado de la Universidad de Extremadura Financia: Agencia Extremeña de Cooperación Internacional al Desarrollo, Junta de Extremadura ISBN: 978-84-16421-96-1 (Obra completa) ISBN: 978-84-16421-97-8 (Vol. I) Depósito legal: B. FALTA-2018 Diseño de cubierta: Javier Delgado Serrano Imagen de portada: FALTA Diseño, realización y coordinación: Anthropos Editorial (Nariño, S.L.), Barcelona. Tel.: (+34) 936 972 296 Impresión: Lavel Industria Gráfica, S.A., Madrid Impreso en España - Printed in Spain Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 917021970/932720447). Índice general VOLUMEN I DEBATES CONTEMPORÁNEOS PRESENTACIÓN (FALTA) ............................................................................... 7 INTRODUCCIÓN. Universidad y cooperación al desarrollo: una relación ineludible, por Julián Chaves Palacios y Lorenzo Mariano Juárez .......................................................................... 11 El abandono de los refugiados, por Sami Naïr .................................................. 21 Los pueblos indígenas de Colombia y un nuevo paradigma para el desarrollo, por Julián López García ........................................................ 31 Ayuda al desarrollo; evolución, contradicciones y complementariedades, por Isabel González Enríquez y Miguel Ángel García Arias ......................... 49 Aportes a un nuevo sistema de cooperación internacional desde América Latina, por Laura Ruiz Jiménez ......................................... 69 El papel de lo local ante los retos globales del desarrollo sostenible, por Ignacio Martínez ................................................................................... 83 Derechos humanos y cooperación al desarrollo en la historia contemporánea: España y la movilidad humana, por Julián Chaves Palacios ........................................................................ 109 Evidencias, evaluaciones de impacto y modelos de desarrollo. Notas de quince años de cooperación frente al hambre en el oriente de Guatemala, por Lorenzo Mariano Juárez .............................................. 127 Violencia(s) en tránsito: México y el Triángulo Norte Centroamericano. Reflexiones desde una experiencia de Cooperación, por Borja Rivero Jiménez ............................................................................ 145 Migraciones y racismo. El auge del racismo en Europa, por Tomás Calvo Buezas ............................................................................ 161 ÍNDICE DEL VOLUMEN I ................................................................................ 175 9 El papel de lo local ante los retos globales del desarrollo sostenible Ignacio Martínez Colectivo La Mundial 1. Introducción: complejidad y vulnerabilidad, las paradojas de la globalización Numerosas y muy diversas voces afirman que el mundo en su conjunto vive un momento de profundas transformaciones resultado del avance del proceso de globalización. Cambios de naturaleza política, económica, social y ambiental están transformando, de manera desconocida en la historia de la humanidad, a las sociedades humanas y a su manera de relacionarse con el planeta y están evidenciando los límites de la globalización y del sistema capitalista basado en la acumulación y la explotación de los recursos naturales. Varias son las formas que de manera muy visible adoptan estas transformaciones: el paso de la era del Holoceno al «Antropoceno» (Steffen et al., 2011; Prats, Herrero, y Torrego, 2016) en la que los cambios geológicos del planeta estarían provocados por la actividad humana; el fin de un mundo westfaliano y cuyo centro de gravedad se sitúa en Occidente, abre paso a un mundo posestatal (Strange, 2001; Lafont, 2008; del Arenal, 2008; Rodas y Ramírez, 2011; Millán, 2013; Román y de Castro, 2014; Sanahuja, 2014) y posoccidental (Barbé, 2013), el creciente proceso de mercantilización de las relaciones humanas (Unceta, 2015), la financiarización de la economía (Álvarez, 2012), el aumento de las desigualdades (Milanovic, 2011, 2012; Pikkety, 2014) y la profundización de un marco de gobernanza global asimétrico y con enormes deficiencias (Gill, 2015). Son todos procesos y cambios que permiten hablar de un contexto de transformación global profunda y acelerada. La creciente interdependencia de todos estos, y muchos otros, fenómenos resultado del proceso de globalización introduce una enorme complejidad que dificulta la comprensión de la realidad y limita la capacidad de actuación frente a los desafíos que esta presenta. Se observa así cómo uno de los momentos de mayor progreso científico y técnico de la historia, el periodo de mayor capacidad de producción material de la humanidad y de mayores oportunidades para la comunicación humana, es también uno de los momentos de mayor vulnerabilidad humana. La amenaza a la propia vida, al bienestar de buena parte de la población mundial, a la seguridad humana y a la soste83 nibilidad ambiental son algunas de las principales características también de este tiempo. Asistimos, como resultado de todo ello, a una gran paradoja consecuencia del proceso de globalización. Pese al avance tecnológico y del conocimiento científico, la sociedad internacional se encuentra lejos de poder encontrar las respuestas a los problemas de nuestro tiempo. Respuestas de las que, constatada la gravedad de los problemas mencionados, depende no solo nuestro presente y nuestro futuro, sino también el del propio planeta. La sociedad global en su conjunto, así como cada uno de los actores que la compone, se encuentra obligada a encontrar soluciones a los problemas globales. En primer lugar por una cuestión de justicia global en respuesta a un mandato ético cosmopolita. Y en segundo lugar por una cuestión de supervivencia de la que emana un mandato político frente a amenazas globales (Habermas, 2000; Beck, 2002; Prats, Herrero y Torrego, 2016). Apelar a la responsabilidad de la sociedad global es, además de un necesario ejercicio de llamamiento a asumir las responsabilidades comunes, un más que probable ejercicio estéril si no se acompaña de la identificación de las responsabilidades específicas y diferenciadas de los actores de la sociedad global. La reflexión que se plantea en estas páginas se centra en los denominados «actores locales» que, como partícipes de una sociedad global diversa y heterogénea (del Arenal, 2008), deben ser también partícipes de los esfuerzos colectivos en la respuesta a los problemas globales. Este texto explora posibles respuestas que desde esa realidad conocida como «lo local» podrían ser planteadas como parte de una acción colectiva y multinivel para afrontar problemas globales que amenazan a la sostenibilidad de la vida. Para ello, en primer lugar, se abordan de manera esquemática algunas de las dinámicas y tendencias de transformación global que influyen en los cambios más sustanciales de nuestro mundo. En segundo lugar se plantean algunos desafíos que dichos cambios presentan para los actores locales. Desafíos que interpelan de manera muy directa a determinados campos de la acción como la cooperación internacional para el desarrollo y la coherencia de las políticas públicas de los actores locales con el desarrollo sostenible. Pero desafíos también que trascienden a lo competencial, lo que debiera llevar también a replantear la propia acción de los actores locales más allá de los límites materiales de su acción. Por último, el documento se cierra con unas breves reflexiones finales acerca de la necesidad de repensar el papel de los actores de la sociedad global desde una lógica de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, frente a los problemas de naturaleza global de nuestro tiempo. 2. Un mundo en transformación: procesos de cambio global Las grandes transformaciones del mundo y la sociedad global mencionadas en la introducción son el resultado de complejos y largos procesos cuya des84 cripción y análisis exceden con creces a las posibilidades de este texto y las capacidades de quien lo escribe. Sí pueden señalarse, sin embargo, algunas de las dinámicas y tendencias de transformación global que están en la base de dichos cambios y que, en definitiva, los posibilitan y promueven. La descripción de estas dinámicas y tendencias, por breve que sea, resulta de utilidad para comprender la naturaleza, la dimensión, la complejidad y también las consecuencias de algunas de las grandes transformaciones de nuestro mundo. Algunas de las dinámicas más relevantes para el contexto global de transformación y de los problemas derivados de estas se subrayan en este apartado. Frente a ello, en la parte final del mismo se plantea la necesidad de articular respuesta acordes a la naturaleza, la dimensión y la complejidad de los desafíos. Dinámicas y tendencias de transformación global Un elemento fundamental para entender los cambios mencionados es la profunda interdependencia que la caracteriza a la sociedad internacional y la realidad con la que esta interactúa. Si bien es cierto que la interdependencia no es un fenómeno nuevo, sí son novedosos —como causa y consecuencia del proceso de globalización— la intensidad, el ritmo y la multiplicidad de direcciones y dimensiones en las que se producen las relaciones de interdependencia. Puede hablarse de un importante aumento de las interdependencias en varios sentidos. Por un lado, se evidencia una relación creciente entre los fenómenos sociales, políticos, culturales y ambientales, con el consiguiente aumento de la complejidad que presenta la propia realidad. Por otro lado, las relaciones de interdependencia se observan de manera cada vez más evidente entre diferentes territorios no solo desde una perspectiva geográfica, sino también desde una lógica multinivel, resultado de la creciente imbricación de las dimensiones local y global. No es posible, en consecuencia, analizar los fenómenos locales si atender a su vínculo con estructuras y dinámicas globales al tiempo que tampoco lo es entender una realidad globalizada sin atender al papel que desempeñan los actores más pegados al territorio, los actores locales. Es, en definitiva, la creciente interdependencia entre sus diferentes actores uno de los rasgos fundamentales de sociedad internacional (Barbé, 2007: 137) y de la realidad misma. Al aumentar el área de influencia de un determinado actor a media que se globaliza resultado de las relaciones de interdependencia global, se produce un efecto de «desterritorialización» en el que se diluyen las fronteras entre lo local, lo estatal y lo internacional que otorga una naturaleza transnacional a la propia realidad y a los agentes, las estructuras y los fenómenos que la configuran (Keating, 2001; Strange, 2001; Ugalde, 2006; Martínez y Sanahuja, 2012; Millán, 2013). Así, numerosos fenómenos de la realidad que afectan a cualquier sector de la población, como la desigualdad, la pobreza, las amenazas a la seguridad 85 humana, o el deterioro ambiental, la movilidad humana..., no podrán ser entendidos ni abordados sino como una conjunción de factores políticos, sociales, económicos y ambientales, y de dinámicas y estructuras locales, estatales e internacionales. En consecuencia, las miradas compartimentadas o parciales de la realidad encuentran cada vez mayores dificultades para explicarla y para afrontar los desafíos que esta presenta. Se trata de desafíos que exigen abordar la realidad compleja a partir de la comprensión de las relaciones de interdependencia entre las estructuras, los actores y las dinámicas de la sociedad internacional. De igual manera, la lógica de análisis fragmentada entre lo local, estatal e internacional debe ser superada por una lógica de análisis multinivel —que concibe a todos los actores, independientemente de su anclaje territorial, como actores transnacionales—. Por esta razón, la interdependencia y la transnacionalización de la realidad implican una necesaria reconfiguración en la manera de abordar los problemas del desarrollo. Esta reconfiguración, como se aborda en la segunda parte de este capítulo, sitúa a actores no tradicionales en las relaciones internacionales y la agenda global de desarrollo —como los actores locales— en una posición de relevancia en la articulación de respuestas globales a los problemas de la sociedad global. Un segundo elemento de gran relevancia para entender las dinámicas de transformación global, los problemas y las amenazas globales, y las opciones de respuesta a estos, es la reconfiguración del poder en el momento actual del proceso de globalización. La cuestión del poder ha sido ampliamente estudiada por diferentes disciplinas y perspectivas académicas y constituye un campo de análisis que excede con creces a las pretensiones de este texto. Así pues, lejos de abordar un profundo análisis del poder, el propósito de este apartado es tan solo señalar la importancia de su difusión y su distribución del poder en la configuración de la realidad global y, en consecuencia, en su impacto en la vida de las personas. Varias son las consideraciones que, de manera sucinta, pueden plantearse acerca de los cambios que afectan a la naturaleza, a la distribución y al ejercicio del poder como parte fundamental de los procesos de cambio global. Se trata de dinámicas de redefinición y distribución del poder que son en buena medida resultado de la creciente interdependencia y transnacionalización de la realidad. Uno de los procesos de desplazamiento del poder en términos internacionales más evidente en las últimas dos décadas y media, es el paso de un mundo «estadocéntrico» y bipolar —el de la guerra fría— primero a un mundo también estadocéntrico, pero unipolar —el recientemente posterior a la guerra fría—, para situarnos en la actualidad en lo que Esther Barbé denomina un «orden mundial post-occidental», caracterizado por la transición hacia un mundo cada vez menos «occidentalocéntrico» (Barbé, 2013) y en el que más Estados se disputarían la capacidad de influir en la definición del orden internacional entre sí y con otros actores. 86 Junto al desplazamiento del poder desde una lógica interestatal que anuncia el paso de un mundo unipolar a otro multipolar, otros procesos muestran también la conformación de un mundo multinivel como resultado del poder que se reconfigura, se diluye y se desplaza desde los Estados en numerosas direcciones y hacia diversos actores atravesado por una lógica transnacional. Este proceso está en la base de la configuración de la denominada sociedad global (del Arenal, 2008). En este contexto, aunque con diferencias entre unos y otros, varios son los actores que han asumido diferentes cuotas de poder y cuentan cada vez con mayor capacidad de configurar, definir e influir en los asuntos globales, así como de dar respuesta a los problemas de la ciudadanía. La reconfiguración del poder, no obstante, no suele ser el resultado de procesos de reflexión y diálogo para una respuesta estratégica a los problemas de la ciudadanía, y articulados desde una lógica multinivel que incluya la perspectiva global. Es cierto que organismos supranacionales, empresas transnacionales, gobiernos no estales y organizaciones de la sociedad civil, los principales protagonistas junto a los Estados nacionales de esta redefinición del poder, participan en ocasiones de procesos de delegación y transferencia del poder guiados por la búsqueda de mejores respuestas ante las demandas y problemas de la ciudadanía. En otras muchas ocasiones, no obstante, el desplazamiento del poder es el resultado de procesos de negociación, disputa o conflicto, abordados habitualmente en desigualdad de condiciones, motivados por la defensa de intereses de determinados colectivos y decantados por la capacidad de defensa de dichos intereses, todo ello en un contexto determinado por los límites del poder estructural (Strange, 2001; Sanahuja, 2007; Martínez, 2017). En buena medida por ello, no todos los desplazamientos de poder tienen como objetivo, y mucho menos como resultado, una búsqueda de mejores respuestas a los problemas de la ciudadanía y, por lo tanto, contribuyen a un mejor marco de gobernanza para responder a los desafíos que presenta un mundo globalizado e interdependiente. En ocasiones, el desplazamiento del poder se produce hacia actores cuyo objetivo no es el interés general y por mecanismos poco democráticos y ajenos al escrutinio público (Strange, 2001). El resultado es una distribución del poder imperfecta en términos democráticos y también en términos de eficiencia en la respuesta a los problemas de la sociedad global. En consecuencia, uno de los efectos más perniciosos de la reconfiguración y distribución del poder en clave transnacional es la crisis de representación democrática y el aumento de las asimetrías globales. Es bien conocido el efecto que denominado fenómeno de captura del poder por parte de las élites que provoca esta distribución del poder en clave de intereses transnacionalizados (Cañete, 2015). Así pues, se observa por un lado cómo fruto de la actual distribución global del poder los actores que lo detentan legítimamente no cuentan con la capacidad de dar respuesta a problemas globales que desbordan sus capacidades y su ámbito de acción. Por otro lado, buena parte de los actores que detentan cuotas importantes de poder global no lo hacen desde una lógica de representación de 87 los intereses de la ciudadanía (Cañete, 2015). Lo hacen, por el contrario, a partir de la articulación de intereses privados articulados en clave transnacional y, por lo tanto, su ejercicio del poder no contribuye a la construcción de un marco de gobernanza global que sitúe en el centro a la ciudadanía global ni a la sostenibilidad del planeta que garantiza su vida. El fenómeno de difusión y distribución del poder descrito someramente aquí es un hecho de extrema relevancia para la agenda internacional del desarrollo y la gobernanza global del desarrollo. Es fundamental no solo a hora de entender las dificultades de respuesta a problemas globales que exigen la colaboración entre múltiples actores. Es enormemente ilustrativo también para entender cómo se transforman los marcos de negociación de los acuerdos y las agendas internacionales (Martínez Osés y Martínez, 2016). Constituye una evidencia de los límites estructurales de la actual sociedad internacional para alcanzar acuerdos a la altura de los problemas que enfrenta, al tiempo que ilustra acerca de las opciones y las posibles estratégicas para ampliar el carácter democrático de la sociedad internacional. Dicho en otras palabras, si la actual distribución del poder constituye un límite en la búsqueda de respuestas favorables al desarrollo sostenible, una aspiración de los actores que persiguen una transformación a favor de la justicia y la sostenibilidad debiera ser la incidencia en los procesos de difusión y redistribución del poder. Una de las consecuencias, como ya se ha mencionado, es la relación entre el aumento de las asimetrías globales y acceso a la de toma de decisiones de diferentes actores, tanto en el ámbito local, como en el nacional y el internacional. Son, en efecto, minoría los actores y las fuerzas que, desde una clave transnacional, adquieren la capacidad de definir las reglas o los procedimientos a través de los que se toman las decisiones o de influir en estas. Así, las decisiones «globales» o «transnacionalizadas» —que afectan tanto al ámbito internacional, como al nacional y local— son tomadas o influidas cada vez por menos y más coincidentes actores, en una suerte de círculo vicioso que reproduce la concentración del poder.1 Como resultado de estos procesos de decantación y concentración del poder se produce una pérdida de soberanía popular y un déficit democrático que caracteriza al actual proceso de globalización. En buena medida puede así entenderse la profundización de un sistema económico insostenible ambiental y socialmente, causante del profundo deterioro ambiental y el aumento de las desigualdades tanto de renta como en términos de oportunidades que caracterizan el actual modelo de convivencia global. 1. Puede observarse en este planteamiento una evidente paradoja. Junto a procesos de difusión y desplazamiento del poder resultado de la interdependencia y transnacionalización, muchas de las decisiones más determinantes a escala global, que afectan al conjunto de la sociedad internacional, se ven influidas a partir de esquemas de concentración del poder. Esto no significa una traslación automática entre la influencia de actores o grupos transnacionales y la toma de decisiones favorables a dichos grupos o actores. En muchas ocasiones la relación entre concentración del poder y toma de decisiones se produce en sentido inverso, actuando de límite o de freno a determinadas decisiones o proyectos favorables a la transformación social y la disminución de las asimetrías. 88 Se trata de un modelo de convivencia global insostenible políticamente porque se asienta en un orden internacional asimétrico con evidentes dificultades para articular una acción colectiva capaz de transformar las dinámicas y tendencias que generan los problemas del desarrollo ni de responder a las consecuencias de estos. Tampoco es capaz de proveer bienes públicos globales o de construir marcos regulatorios internacionales que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos, la sostenibilidad ambiental y la equidad desde una perspectiva global. En definitiva, el actual modelo de convivencia global se asienta en instituciones multinivel y en un orden internacional alejados de la idea de una gobernanza global, democrática y multinivel a la altura de los desafíos globales. Es también un modelo de convivencia global económica, social y ambientalmente insostenible porque se basa en un sistema económico generador de dinámicas de expulsión, desigualdad y exclusión (Sassen, 2015), y se reproduce a partir de un modelo de producción y consumo cuya base es la depredación de los recursos naturales y la mercantilización de la vida (Unceta, 2014). Problemas del desarrollo en el contexto de cambios globales Resultado del actual modelo de convivencia global, son numerosos los problemas que afectan a las sociedades, los colectivos y los pueblos y a las personas, y que amenazan a los ecosistemas poniendo así en riesgo la propia sostenibilidad de la vida en nuestro planeta. Se trata de problemas que llaman a una acción colectiva coherente con el diagnóstico sobre los problemas existentes. En este sentido, uno de los diagnósticos colectivos sobre la situación del mundo más reciente y ampliamente aceptado lo encontramos en la Resolución de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Plantea este importante documento en su parte declarativa que asistimos a un momento de inmensos desafíos para el desarrollo sostenible: Miles de millones de nuestros ciudadanos siguen viviendo en la pobreza y privados de una vida digna. Van en aumento las desigualdades, tanto dentro de los países como entre ellos. Existen enormes disparidades en cuanto a las oportunidades, la riqueza y el poder. La desigualdad entre los géneros sigue siendo un reto fundamental. Es sumamente preocupante el desempleo, en particular entre los jóvenes. Los riesgos mundiales para la salud, el aumento de la frecuencia y la intensidad de los desastres naturales, la escalada de los conflictos, el extremismo violento, el terrorismo y las consiguientes crisis humanitarias y desplazamientos forzados de la población amenazan con anular muchos de los avances en materia de desarrollo logrados durante los últimos decenios. El agotamiento de los recursos naturales y los efectos negativos de la degradación del medio ambiente, incluidas la desertificación, la sequía, la degradación del suelo, la escasez de agua dulce y la pérdida de biodiversidad, aumentan y exacerban las dificultades a que se enfrenta la humanidad. El cambio climático es uno de los mayores retos de nuestra época y sus efectos adversos menoscaban la capacidad de todos los países para alcanzar el desarrollo sostenible. La subida de la temperatura global, 89 la elevación del nivel del mar, la acidificación de los océanos y otros efectos del cambio climático están afectando gravemente a las zonas costeras y los países costeros de baja altitud, incluidos numerosos países menos adelantados y pequeños Estados insulares en desarrollo. Peligra la supervivencia de muchas sociedades y de los sistemas de sostén biológico del planeta [UN General Assembly, 2015, párr. 14]. Lejos de ser alarmista, parece esta una imagen realista de la diversidad y la gravedad de las amenazas, de su grado de complejidad y de las interdependencias evidentes de los problemas que enfrenta la sociedad internacional resultado del actual modelo de convivencia global.2 Vivimos, por todo ello, bajo un modelo de convivencia global en crisis que pone en riesgo la sostenibilidad de la vida. Cabe hablar de crisis múltiple y sistémica por la constatación de fracturas y crisis que se superponen y alimentan en los ámbitos ecológico, social, político y económico, profundizando así el escenario de complejidad y gravedad de los problemas a los que se enfrenta la sociedad global (Unceta, 2014). Es necesario entonces, para poder comprenderlos y actuar en consecuencia, atender a la interdependencia y la relación entre fenómenos como la pobreza, la desigualdad o el cambio climático. Interdependencia que obliga a abordar tanto los análisis de los problemas como las respuestas a estos desde una mirada integral y capaz de abarcar la multidimensionalidad de la realidad. De la misma manera, es necesario atender también a la naturaleza sistémica que muchos de los denominados problemas del desarrollo presentan. Puede hablarse de problemas de naturaleza sistémica en la medida en que son el resultado de la interacción de dinámicas y estructuras políticas, sociales y económicas decantadas a lo largo de procesos históricos. Se trata de problemas, por lo tanto, que están profundamente enraizados en las estructuras del sistema capitalista y agudizados en la actual fase de globalización neoliberal espoleada por las dinámicas de interdependencia y aumento de las asimetrías globales cuyo resultado es la actual crisis sistémica (Unceta, 2014). Los procesos de interdependencia, transnacionalización y aumento de las asimetrías globales no solo han transformado la naturaleza de los problemas del desarrollo haciéndolos cada vez más interdependientes y sistémicos. También han cambiado la manera en la que son percibidos: cada vez menos como problemas que afectan a los «países del sur» y con menores niveles de desarrollo al tiempo que crece la percepción de estos problemas como amenazas globales que, aunque con distinta intensidad, afectan al conjunto de la humanidad a 2. Existen, de hecho, voces que plantean la insuficiencia del diagnóstico realizado en el marco de la Agenda 2030 al considerar que minimiza la gravedad y el carácter sistémico de algunos de los principales problemas del desarrollo sostenible. Son el limitado enfoque de derechos humanos (Saiz, 2017), la insuficiente atención a la dimensión ambiental y la profundidad de la crisis ecosocial que vivimos (Rijnhout y Meymen, 2017) y la limitada atención a aspectos relacionados con la gobernanza global y la economía política del desarrollo (Martínez Osés y Martínez, 2016) algunos de los principales elementos críticos señalados respecto al diagnóstico reflejado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 90 medida que se deslocalizan (Beck, 2002) y desbordan la capacidad de los diferentes actores para enfrentarlos. Esta deslocalización y transnacionalización de los riesgos, de las amenazas —y también de las potenciales soluciones—, es la que lleva a Habermas a hablar de la «comunidad involuntaria de riesgo» (2000) y a Ulrich Beck a caracterizar a la «sociedad del riesgo global» (2002). El actual nivel de agravamiento de problemas del desarrollo como la desigualdad o el deterioro ambiental, su grado de violencia y la cercanía de «puntos de no retorno» (González, 2011) sin embargo, bien podría llevar a plantearnos si no hemos superado esa fase en la que la sociedad global, además de compartir riesgos y amenazas globales, no está sufriendo ya la materialización de los problemas globales. La manifestación de estos problemas globales y sus consecuencias estarían configurando de tal manera la sociedad global que no sería pertinente seguir hablando exclusivamente de la sociedad del riesgo global. Esta fase, en la que la sociedad global en su conjunto está amenazada por los problemas del desarrollo, habría dado paso a otra nueva etapa, caracterizada por la actual crisis múltiple, en la que la sociedad global estaría configurada de manera determinante por la convivencia con el impacto de estos problemas, en una suerte de sociedad del maldesarrollo global. Esta naturaleza de los problemas —interdependiente, sistémica y global— constituye un desafío político de gran magnitud, dada la complejidad y gravedad descrita, y dadas también las limitaciones de los diferentes actores para hacerles frente. Abordar y poner fin a dichos problemas exige, por lo tanto, comprender dicha naturaleza sistémica y articular las respuestas pertinentes. Algo, por otro lado, profundamente complejo e inalcanzable sin una transformación de carácter estructural orientada a modificar el actual modelo de convivencia global. Es por lo tanto un desafío político que llama a la acción colectiva y multinivel para la articulación de respuestas. Necesidad de respuestas acordes al contexto y a la naturaleza de los problemas La existencia de un modelo de convivencia global que presenta limitaciones estructurales para responder a los problemas que él mismo genera una situación de enorme dificulta política. Si se planteaba anteriormente que la naturaleza y el calado de los problemas, su complejidad y su gravedad exigen una acción colectiva que logre la coherencia entre el diagnóstico de los problemas y las soluciones planteadas, se hace necesario reflexionar acerca de la naturaleza de dichas respuestas. Parece un ejercicio pertinente, cuando menos para constatar algunas ideas que puedan ser orientadoras de dicha acción colectiva en este contexto de dificultad política. Una primera constatación, muy relevante en el caso de los actores locales, puede hacerse en torno a la cooperación internacional y las limitaciones que esta presenta a la hora de dar respuesta a los problemas de las personas, pueblos y comunidades que en mayor medida sufren problemas como las des91 igualdades, la pobreza, las consecuencias del cambio climático o la vulneración de sus derechos, problemas todos ellos derivados del actual modelo de convivencia global. Puede hablarse, de manera esquemática, de las limitaciones de la cooperación internacional en varios sentidos: En primer lugar puede hablarse de una suerte de «insuficiencia por desfase», resultado de cierta incapacidad de la cooperación internacional para adaptarse a una realidad en continua transformación. Muchos de los fundamentos, de las directrices y los instrumentos del sistema internacional de ayuda y de las políticas de cooperación internacional se han configurado en un periodo notablemente distinto al actual, por lo que su utilidad para transformar una realidad dinámica y compleja es menguante. Podría resumirse esta cuestión en una idea sencilla: de igual manera que los objetivos de la cooperación internacional han cambiado sustancialmente a medida que la realidad se ha ido transformando, los medios e instrumentos de los que dispone se han mantenido prácticamente inalterados. Nociones como «ayuda», «donante», «receptor», «estadios de desarrollo»..., sobre las que se ha construido la doctrina y las prácticas del sistema de cooperación internacional son cada vez menos adecuadas para definir y transformar la realidad de nuestros días. Lógicas como la compartimentación entre modalidades de ayuda o la rigidez de los instrumentos de cooperación se han visto desbordadas por una realidad que exige otras vías para la transformación de la realidad, como la acción colectiva, la reciprocidad a partir de la definición de responsabilidades comunes pero diferenciadas o una acción de carácter más integral. Es en buena medida la naturaleza voluntaria, desregulada y discrecional de la ayuda la que incorpora rigidez y limita su adaptación al cambio. Son precisamente los donantes, aquellos actores del sistema de ayuda que tienen mayores posibilidades de transformarlo, los que menos incentivos encuentran para hacerlo (Sogge, 2015). Así pues, frente a esta «insuficiencia por desfase», se constata la necesidad de revisar, actualizar y ampliar buena parte de los paradigmas y de las prácticas a estos asociados que han guiado a la cooperación internacional en las últimas décadas, para hacer de esta una parte sustantiva de la respuesta colectiva a los problemas del desarrollo. Tras un intento de revisión de la ayuda oficial al desarrollo a través de la Agenda de eficacia de la ayuda a lo largo de la primera década del siglo XXI que podría calificarse como ejercicio fallido, pareciera necesario un ejercicio más profundo de revisión que apunte tanto a la propia naturaleza de la ayuda como a su sistema de gobierno, a sus relaciones y a sus prácticas. Es esta una cuestión compleja con numerosas y profundas implicaciones que afectan tanto al sistema internacional de ayuda, como a las políticas de cooperación multilateral y bilateral y al conjunto de la denominada «comunidad del desarrollo» (Gutiérrez, Millán y Martínez, 2017). En la segunda parte de este texto se abordarán algunas de las implicaciones que presenta este desafío para el caso de los actores locales, quienes están llamados a realizar una relectura de su acción de cooperación internacional al calor de las transformaciones y las limitaciones 92 planteadas. Pero esta reflexión no debiera limitarse a los actores locales, ya que es el propio sistema internacional de cooperación para el desarrollo en su conjunto el que afronta la necesidad revisarse (Severino y Ray, 2009; Alonso, 2012; Unceta, 2013). De hecho, el proceso abierto por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible está suponiendo un debate acerca de la necesaria revisión del sistema y la arquitectura internacional de la cooperación para el desarrollo y el papel que tanto el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) como Naciones Unidas debieran jugar en este (Consejo Económico y Social, 2016; Martínez, 2017). De igual manera, ya existen numerosas iniciativas, no necesariamente recientes, que caminan en esta dirección como algunas de las prácticas de cooperación Sur-Sur, cooperación descentralizada, cooperación universitaria o cooperación no gubernamental, cuyas señas de identidad se definen a partir de relaciones de mayor horizontalidad y búsqueda de transformaciones de carácter sistémico y estructural (Belda-Miquel, Boni y Sañudo, 2016; Surasky, 2013). Conviene apuntar, no obstante, que estás dinámicas de cooperación más horizontal, que se enfrentan a menudo a los mismos límites impuestos por la propia naturaleza del sistema de ayuda, se sitúan en la periferia del sistema internacional y no constituyen por el momento la práctica hegemónica de la cooperación internacional para el desarrollo. En segundo lugar, puede hablarse de una suerte de «insuficiencia por desbordamiento» de una política con limitaciones para actuar desde una lógica integral y multidimensional tal y como los problemas de naturaleza compleja exigen. En este sentido, la cooperación internacional constituye tan solo un vector de actuación dentro de una compleja matriz de acción política, económica y social, frente a la que presenta serias restricciones para actuar como palanca de cambios de carácter estructural y sistémico a favor del desarrollo sostenible. No este un rasgo novedoso de la cooperación internacional. Por el contrario, esta limitación ha sido tradicionalmente objeto de las principales críticas al sistema y las políticas de cooperación, que apuntaban a la incoherencia que en numerosas ocasiones presentaban los donantes entre su política de cooperación y el resto de sus políticas (Llistar, 2009; Unceta, 2013). Ahora bien, lejos de plantear que las limitaciones de la cooperación internacional que contribuyen a su deslegitimación y reducen su capacidad transformadora hacen de esta un campo de acción llamado a desaparecer, conviene apuntar la necesidad de situar a la cooperación internacional como parte de una respuesta colectiva y multinivel frente a los problemas del desarrollo a partir de sus enormes potencialidades. No obstante, para ello debe asumirse la necesidad de revisar en profundidad varios de sus fundamentos, de sus prácticas y de sus instrumentos tal y como se ha planteado anteriormente. Lo cierto es que dicha revisión de la naturaleza y la práctica de la cooperación internacional parece una condición necesaria para la articulación de una acción colectiva en respuesta a los problemas globales, precisamente para decantar a favor del desarrollo sostenible la compleja matriz de acción política, económica y social de la que dependen las decisiones políticas y las acciones que afectan a la sociedad global. No es menos cierto, sin embargo, que de ninguna manera esta 93 ampliación de la capacidad de transformación e incidencia en la realidad de la cooperación internacional es una condición suficiente para lograrlo. Se trata, más bien, de una revisión que forma parte de un proceso más amplio que cuestiona el actual marco de acción colectiva en respuesta a los problemas de la sociedad global. Así, esta dinámica cuestionadora del actual orden de cosas en el sistema internacional apunta a la necesaria revisión en profundidad de toda la acción —tanto doméstica como internacional, si es que esta división sigue teniendo vigencia en nuestros días— del conjunto de los actores de la sociedad global a partir de una mirada integral, sistemática y coherente con el desarrollo sostenible (Millán, 2013). Este planteamiento, sin embargo, se enfrenta a un problema de muy compleja resolución dadas las limitaciones planteadas para dar respuesta a los problemas generados en un modelo de convivencia para cuya transformación no existen condiciones de posibilidad. Surge así la necesidad de articular marcos de gobernanza global, democrática y multinivel, y de avanzar en materia de coherencia de políticas para el desarrollo sostenible que permitan superar las limitaciones del actual modelo de convivencia global. Cabe apuntar, a pesar de las dificultades descritas, la existencia de un contexto de oportunidad abierto por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en la medida que incorpora elementos de posible ruptura con un modelo de desarrollo generador de desigualdades e insostenible social y ambientalmente. Puede observarse esta Agenda como uno de los acuerdos políticos que concitan mayor acuerdo internacional en torno a una hoja de ruta para la construcción de un mundo más justo y sostenible. Para ello, sin embargo, es preciso desplegar una acción para el cumplimiento de dicha Agenda que logre articular una acción coherente entre el diagnóstico, los objetivos, las estrategias y los instrumentos para su cumplimiento. Esta coherencia, sin embargo, no está presente necesariamente en los diferentes procesos de localización de la Agenda 2030 en los diferentes países y territorios (Nicolai, Hoy, Berliner y Aedy, 2015). En definitiva, la existencia de dinámicas y tendencias de transformación global están provocando cambios que afectan a la sociedad global, a su bienestar, a las posibilidades de buena parte de la población mundial de vivir una vida que merezca la pena ser vivida y a la propia sostenibilidad de la vida y del planeta. Se trata de cambios que exigen una reacción de carácter urgente y proporcionado a dicha gravedad y complejidad, y que llaman por lo tanto a la acción colectiva global. La siguiente parte de este texto aborda algunas de las implicaciones que esta necesaria reacción plantean a los actores locales en tanto que una parte importante de la sociedad global. 3. Los actores locales ante los retos globales del desarrollo sostenible Antes de señalar algunas de las implicaciones que el contexto descrito implican para los actores locales, es pertinente plantear una premisa desde la que abordar esta reflexión: la noción de «lo local» no puede entenderse, como conse94 cuencia de las dinámicas de interdependencia y transnacionalización de la realidad, como una realidad exclusivamente vinculada con un determinado territorio, y determinada por las características físicas y los actores sociales, políticos y económicos que lo habitan. Puede afirmarse, por lo tanto, que «lo local» ya no existe como realidad independiente de otros territorios y resultado principal de la interacción de los elementos presentes en su propio territorio. Por el contrario, como resultado de la transnacionalización, «lo local» ha visto trastocada su propia naturaleza. Así pues, si la realidad es interdependiente, y lo es de manera creciente, el análisis de esta debe abordarse, para comprenderla, desde una lógica comprehensiva de la realidad transnacionalizada, desterritorializada y reanclada territorialmente. La lógica de análisis fragmentada entre lo local, estatal e internacional debe ser superada por una lógica de análisis multinivel —que concibe a todos los actores, independientemente de su anclaje territorial, como actores transnacionales—. Son numerosas, y de gran calado, las implicaciones que se derivan de esta constatación que pone de relieve la responsabilidad de los actores locales frente a los asuntos globales y los problemas del desarrollo. Tres de ellas, por su relevancia, se abordan a continuación. La primera de ellas está relacionada con la política de cooperación descentralizada, la segunda con la importancia de la coherencia de políticas para el desarrollo sostenible y la tercera con el papel de actor político global más allá de las competencias propias de un actor local. Revisión, fortalecimiento e impulso de la política de cooperación internacional para el desarrollo Una primera implicación se relaciona con la cooperación internacional articulada «en lo local», impulsada por gobiernos locales en colaboración con otros actores locales como instituciones públicas de carácter municipal o regional, organizaciones y movimientos sociales, universidades... Este tipo de cooperación —la cooperación descentralizada—, es una expresión habitual a través de la que los gobiernos locales han mostrado tradicionalmente su interés para acompañar procesos de desarrollo global, su solidaridad internacional y su compromiso con lo que ocurría más allá de sus «fronteras locales». La cooperación descentralizada constituye, así pues, una de las principales vías con las que han contado los actores locales para contribuir a un mundo más justo y sostenible3 (del Huerto, 2005; de la Fuente, 2010; Unceta et al., 2013). Ya se ha planteado en el apartado anterior que la cooperación internacional debe formar parte de las respuestas frente a los problemas globales del desarro3. Esta afirmación no implica desconocer las contradicciones a las que, como el conjunto de la cooperación internacional, se enfrenta la cooperación descentralizada. Contradicciones derivadas de la tensión entre la búsqueda de relaciones de solidaridad y apoyo a través de un sistema, el de ayuda, configurado a partir de relaciones de verticalidad basadas en la voluntariedad y la discrecionalidad que favorecen la canalización de elementos de interés propio del donante. 95 llo y para la transformación del modelo de convivencia global en el que estos se generan. Para ello, se afirmaba también, la cooperación internacional afronta diversos retos para lograr cumplir con ese papel. A estos retos de carácter general vinculados con el sistema internacional de cooperación para el desarrollo, deben añadirse, lógicamente, algunos retos específicos de los actores locales que apuntan a la revisión, el fortalecimiento y el impulso de su acción de cooperación internacional para el desarrollo. No es tarea sencilla, no obstante, dada su diversidad y heterogeneidad, abordar una reflexión válida para el conjunto de la cooperación descentralizada (OECD, 2005; Copsey y Rowe, 2012). Sí parece factible, sin embargo, llamar la atención acerca de la necesidad de entender la cooperación no solo como una necesaria competencia propia de los gobiernos descentralizados (Comisión Europea, 2008; European Union, 2017), sino también como una manera de asumir la responsabilidad para la acción colectiva y multinivel frente a problemas globales. A partir de esta constatación —válida para el conjunto de la cooperación descentralizada—, el ejercicio de revisión, el fortalecimiento y el impulso de la cooperación descentralizada será necesariamente diferente en función tanto de los rasgos de la política existente de cooperación en cada territorio, como de las propias características y potencialidades de este y de sus agentes sociales, políticos y económicos. A pesar de dicha diferenciación, a continuación se plantean algunos rasgos básicos que bien pudieran definir a una política de cooperación descentralizada con vocación de transformación y respuesta a problemas del desarrollo en un contexto global caracterizado por la extrema complejidad en su configuración y la profunda gravedad de sus consecuencias. Se trata de rasgos que pueden ser de referencia para el necesario ejercicio de revisión de la cooperación descentralizada al calor de los cambios en el contexto global. Un primer rasgo consiste en la apuesta por una cooperación de carácter activo y transformador cuya finalidad sea el cambio social, político y económico desde una perspectiva estructural. La política de cooperación descentralizada se centra a menudo en la respuesta a los problemas y a sus consecuencias en diferentes colectivos y poblaciones. Sin negar la importancia del carácter reactivo de la cooperación en la respuesta a dichos problemas, es necesario alentar la función de palanca política para el cambio que puede desempeñar la cooperación internacional. Esta cuestión es especialmente relevante en la cooperación descentralizada, habitualmente de menor dimensión y más limitados recursos materiales que la cooperación impulsada por estados o por organismos multilaterales. Lejos de minusvalorar la capacidad transformadora de la cooperación descentralizada como resultado de su dimensión, se pretende poner en valor el potencial político de esta para generar transformaciones de calado en las dimensiones económica, política, social y ambiental. Más aun cuando anteriormente se identificó al poder —su naturaleza, su distribución y el ejercicio de este— como uno de los elementos críticos para el impulso del desarrollo sostenible. En coherencia, la dimensión política de la cooperación internacional bien 96 podría tener en cuenta la importancia de la incidencia en los procesos de difusión y redistribución del poder y su impacto en la toma de decisiones a favor del desarrollo sostenible. Un segundo rasgo importante para desarrollar una política de cooperación descentralizada con vocación transformadora lo encontramos en el intercambio de experiencias de gestión de políticas públicas coherentes con el desarrollo sostenible vinculadas al territorio. Cabe resaltar, en este sentido, las capacidades y potencialidades de los actores locales para, a partir del intercambio de saberes, fortalecer la gestión de políticas públicas. Para ello, es necesaria la participación de un amplio colectivo de agentes articulados en el territorio cuyas capacidades son imprescindibles para la gestión de políticas públicas inclusivas, basadas en derechos, equitativas y orientadas a favorecer la igualdad de oportunidades y la sostenibilidad ambiental. Ambas cuestiones, la orientación al cambio político, económico y social, y la contribución e intercambio de conocimientos y saberes para el desarrollo de políticas públicas coherentes con el desarrollo sostenible, demandan una política de cooperación integral con una amplia participación de actores diversos, lo que constituye un tercer rasgo fundamental para una política de cooperación descentralizada con capacidad transformadora: un carácter abierto e integral. Se trata, con este planteamiento, de que la política de cooperación y el conjunto de sus orientaciones estratégicas, la identificación de objetivos de transformación y las vías de acción en respuesta a estos, las modalidades de trabajo..., sean el resultado del diálogo entre la diversidad de actores del territorio. Si se plantea la existencia de una realidad compleja e interdependiente que exige miradas y respuestas de carácter integral, la cooperación descentralizada, como a menudo ha hecho en diversos contextos (Martínez y Sanahuja, 2009; La Mundial y AIETI, pendiente de publicación; Unceta et al., 2012; Martínez, Medina y Santander, 2012; Martínez y Santander, 2010; Iborra y Santander, 2012) no puede permanecer ajena a esta realidad. Por esta razón, la incorporación y la combinación de la mirada y las capacidades colectivas debiera ser fundamental para articular una política de cooperación transformadora y estratégica. Asumir este desafío significará, en no pocos casos, transitar desde modelos de cooperación excesivamente restringidos a actores muy especializados en el desarrollo de dicha política, a otros modelos más abiertos e integrales, que logre aglutinar las potencialidades de la región o el territorio en cuestión en materia de desarrollo sostenible (Unceta et al., 2012; Martí, 2013; Fernández, 2015; Martínez, 2017; La Mundial y AIETI, en prensa). Un cuarto rasgo de una política de cooperación descentralizada acorde a los desafíos de nuestro mundo es su carácter democrático y participativo. Además de integrar las miradas y las capacidades de los diferentes actores del territorio en la ejecución de la política, parece necesaria la apertura a la participación —y muy especialmente a la de los actores sociales— a lo largo de todo el ciclo de la política: en su producción, su ejecución, su seguimiento y su evaluación. Varias son las razones por las que este carácter democrático y participativo es fundamental que no será posible abordar aquí con el detenimiento que me97 recen. Baste mencionar al menos algunas de ellas: la ampliación de los valores, los enfoques y los principios de la política que aportan las organizaciones sociales comprometidas con los derechos humanos, el feminismo, la igualdad o la sostenibilidad ambiental, por citar solo algunos de los elementos centrales que dan sentido a la noción de desarrollo sostenible; el conocimiento de las realidades sobre las que interviene la cooperación internacional y por consiguiente la relevante aportación de propuestas y opciones para su transformación; el canal de comunicación abierto con el conjunto de la sociedad que esta participación puede significar, tanto en términos de fortalecimiento y apoyo social de la esta política, como en términos de movilización social a favor del desarrollo sostenible.4 Además del carácter integral y participativo, un quinto rasgo de una política de cooperación con vocación de respuesta a una realidad compleja debiera ser el carácter integrador de la acción internacional y la acción más vinculada con el territorio. Esta apuesta por una política integradora es de enorme importancia para la superación de la división entre políticas de carácter internacional o externo, y políticas locales, división cada vez menos acertada para actuar en una realidad transnacionalizada en la que la dialéctica Norte-Sur pierde poder explicativo de la realidad. En este sentido, la nueva agenda internacional de desarrollo configurada por diferentes acuerdos globales —de la que la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Nueva Agenda Urbana o el Pacto de Milán son algunos de sus principales referentes— se asienta sobre la existencia de fuertes vínculos entre las dimensiones local y global, y por lo tanto exige un abordaje multinivel. Varios de los objetivos y metas planteados en estas agendas, además de ser mandatos para la política de cooperación internacional, afectan a diferentes políticas sobre las que los gobiernos locales tienen competencias y responsabilidades pero desde una aproximación a menudo sectorial y desconectada de otros aspectos clave para el cumplimento de la agenda internacional. Por esta razón la cooperación internacional está llamada a desempeñar un papel integrador que le otorga una importancia política en aumento. Otro elemento sobre el que conviene llamar la atención es la necesaria atención de la cooperación descentralizada a la complejidad que presenta la realidad. En este sentido, un sexto rasgo de una política de cooperación descentralizada con vocación transformadora debiera ser su apertura al conocimiento. Esta es una cuestión relevante que a menudo queda alejada de la cooperación descentralizada, más dedicada habitualmente a la búsqueda de soluciones prácticas frente a los problemas del desarrollo. Una cooperación descentralizada abierta al conocimiento se enfrenta a importantes desafíos, algunos de los cuales se señalan a continuación: el pri4. Los elementos señalados son tan solo algunas de las poderosas razones para la articulación de una política de cooperación con una amplia participación social. Un análisis en mayor profundidad del papel de las organizaciones sociales en la política de cooperación internacional y en el desarrollo internacional puede consultarse en (Plataforma 2015 y más, 2011; Rico et al., 2013; Hoebink y Schulpen, 2014). 98 mero de ellos consiste en la generación y el impulso del conocimiento para entender y desentrañar la complejidad en la configuración de los problemas, y para el desarrollo de respuestas frente a estos. Asimismo, en segundo lugar, la cooperación descentralizada se encuentra en una posición destacada, dada su cercanía a los actores vinculados al territorio, para articular diferentes saberes y fuentes de conocimiento provenientes tanto de la academia como de la praxis social y política. Este diálogo de saberes parece relevante tanto para ampliar las visiones y aproximaciones respecto al desarrollo sostenible como para ampliar las opciones en la búsqueda de soluciones a los problemas que la realidad presenta. En tercer lugar, es un desafío importante desarrollar una cooperación permeable a dicho conocimiento. Para ello no basta con generar el conocimiento y fortalecer el diálogo entre saberes, es también necesaria incorporar a los diferentes «actores de conocimiento» a los procesos de diálogo y toma de decisiones, al tiempo que se fortalece el ejercicio de seguimiento y rendición de cuentas. Un séptimo rasgo que conviene resaltar es la importancia de contar con una política comprometida y solidaria, que acompañe a las poblaciones, comunidades y pueblos más vulnerables y que más padecen las consecuencias del actual modelo de desarrollo. Una política que es expresión de la solidaridad de la ciudadanía y el conjunto de los actores del territorio en la que no cabe la instrumentalización de intereses ajenos a la promoción del desarrollo sostenible. La cooperación internacional no es solo un mecanismo de relevancia para la gobernanza global y un mecanismo con importantes potencialidades para la redistribución global de recursos, oportunidades y conocimientos, o para la provisión de asistencia. Es también una vía mediante la que los actores locales pueden construir de alianzas, complicidades y apoyos a muy diversas causas a favor de la justicia global y la emancipación, elementos fundamentales para la construcción de un mundo más justo y sostenible. En octavo lugar, un rasgo de enorme importancia es la consolidación de una política estratégica. Frente a un mundo tan complejo y en situación de gravedad como el descrito, que exige una acción colectiva decidida y articulada de manera multinivel, la cooperación de los actores locales no puede continuar siendo, como sucede en numerosas ocasiones, una política de segundo orden sujeta en exceso a la coyuntura económica y política. Más bien al contrario, la naturaleza y gravedad de los problemas aconsejan desplegar políticas de cooperación sólidas y con capacidad de informar la acción del gobierno hacia los objetivos del desarrollo sostenible. Por último, un rasgo relevante de una política de cooperación con estas características debe ser, por obvio que parezca, una cooperación con recursos suficientes para impulsar dinámicas y acciones a favor de la transformación en coherencia con los rasgos anteriormente señalados. Para ello la política de cooperación debe contar con recursos económicos suficientes, y con equipos y estructura adecuada y suficiente para llevarla su desarrollo. Todos estos rasgos, y muchos otros deseables y posibles, encierran el potencial de configurar una política de cooperación con opciones de transformar 99 la realidad y contribuir a las respuestas globales frente a los problemas que amenazan la sostenibilidad de la vida (véase el siguiente Cuadro). Sin ignorar que muchos de los rasgos planteados pueden observarse en la actualidad en la cooperación desplegada por diversos actores locales, son numerosos los análisis que describen prácticas de cooperación en las que estos no están presenten y que debido a ello ven limitada su capacidad de transformación de una realidad compleja (Martínez y Sanahuja, 2009; Iborra y Santander, 2012; Martínez et al., 2012; Unceta et al., 2012; La Mundial y AIETI). 100 Hacia una mirada (y una acción) de carácter integral ante los problemas del desarrollo Por muy sólidas y fuertes que lleguen a ser las políticas de cooperación descentralizada, nunca podrán generar por sí mismas toda la fuerza de transformación necesaria para incidir de manera suficiente en una realidad resultado de la compleja interacción de dinámicas y estructuras consolidada a partir de procesos históricos. Pero aun reconociendo sus limitaciones frente al cambio estructural de esta realidad, los actores locales cuentan con herramientas para el cambio más allá de la política de cooperación. Su campo de acción, en conjunto, es mucho más amplio y son muy diversas las posibilidades de contribuir a una transformación favorable al desarrollo sostenible desde una perspectiva global. Aunque con enormes diferencias en función de los distintos contextos, los actores locales cuentan a menudo con muy diversas competencias y, resultado de la creciente interdependencia, cada vez están más presentes en el conjunto de la realidad a través de su acción (política de compra, contratación, gestión de servicios municipales, transporte, urbanismo, migraciones, apoyo a la internacionalización de empresas locales y al emprendimiento...). Esta es una consecuencia que convierte a la acción de los actores locales globalmente más relevante tanto en la configuración de los problemas como de las potenciales soluciones. Dicho en otras palabras, los actores locales por sí solos no pueden impulsar las transformaciones necesarias para avanzar hacia un mundo más justo y sostenible. Pero lo cierto es que un mundo mejor gobernando, más solidario, más justo y más sostenible no puede lograrse sin la participación de lo local como parte de una acción colectiva de carácter integral y coherente. Por esta razón, junto a la apuesta por revisar, fortalecer e impulsar la política de cooperación descentralizada, los actores locales enfrentan el desafío de asumir una mirada integral para la contribución desde el conjunto de su acción al desarrollo sostenible. Se justifica así la necesidad de avanzar, también en el ámbito local, hacia una coherencia del conjunto de la acción y las políticas públicas que incorpore los principios, valores y objetivos del desarrollo sostenible, tanto en su diseño, su ejecución y su evaluación y seguimiento (Millán, 2013). La coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible, como ha sido apuntado por numerosas voces, ya no es solo una responsabilidad que atañe a los actores estatales. Esta es también una responsabilidad creciente de los actores locales (Martínez, 2013; Unceta et al., 2012, 2015; Unceta y Labaien, 2017) que, como se ha mencionado, tienen cada vez una creciente influencia en un campo mayor de acción más allá de sus competencias directas. Así, al mandato que emana de un imperativo ético para una acción solidaria y coherente a favor de la justicia global, debe añadirse cada vez con mayor urgencia el mandato político para asumir este planteamiento por parte de los actores locales. Es, en definitiva, el conjunto de la sociedad internacional el que 101 está llamado a afrontar este desafío político, por lo que bien puede afirmarse que, en el caso de los actores locales, no debiera seguir planteándose como una decisión a adoptar en función de la coyuntura y de la visión ideológica de un determinado gobierno. Frente a una lógica de carácter voluntario en respuesta a los problemas globales, es necesario subrayar la idea de la responsabilidad que interpela de lleno a los actores locales. Una mirada (y una acción) más allá de lo competencial El conjunto de las competencias de los actores locales adquiere una dimensión cada vez más global. Esto no sucede necesariamente por el hecho de que los gobiernos locales tengan asuman nuevas competencias (esto es algo que ocurre en determinados países que tienden a una profundización de sus procesos de descentralización, pero en algunos se producen procesos recentralizadores caminan en la dirección inversa), sino porque las diferentes políticas y acciones impulsadas desde lo local se han visto transnacionalizadas, aunque se trate de políticas tradicionalmente entendidas como de alcance local o doméstico. Además, la influencia global de los actores locales se produce, dada la tupida red de relaciones de interdependencia global, a través de muy diversas vías y formas. Esta influencia no se limita ya al ejercicio directo de la intervención en la realidad desde una lógica competencial, sino que produce a través de mecanismos y vías que van más allá de esta. Es decir, los actores locales además de incidir en la realidad a través de las políticas sobre las que tienen competencias directas, lo hacen también a través de otros planos de acción que influyen en la configuración de la realidad y del modelo de convivencia global. De ahí, precisamente la importancia de incorporar la defensa del desarrollo sostenible en esos otros planos de la acción. Uno de ellos es el plano simbólico, dado el potencial normativo que poseen los actores locales para transformar la realidad. Poder explicar cómo funciona el mundo, cómo debe ser el modelo de convivencia global, qué normas, valores y visiones son los aceptables en un marco de sentido común compartido, y cuáles no, es una manera de incidir en la realidad desde un ámbito diferente al material. Vincular todo ello con el desarrollo sostenible, con la justicia global y la sostenibilidad ambiental, es una poderosa vía de naturalizar determinadas visiones del mundo actualmente marginales y, por lo tanto, de configurar la realidad desde un ámbito simbólico, interpretativo y discursivo. Quien acaba teniendo los recursos y la capacidad para definir el marco de interpretación de una realidad global y generar una narrativa en torno a ella es quien acaba definiendo en mayor medida la realidad. En este sentido, los actores locales cuentan con importantes recursos y capacidades —discursivos, comunicativos, educativos, artísticos, institucionales...— para incidir en la realidad desde este plano. Para ello, no obstante, es necesario comprender la propia responsabilidad global y asumirla en forma de compromiso con el desarrollo sostenible. Ello es importante no solo para lograr 102 un estado de opinión y una ciudadanía global responsable y comprometida con el desarrollo sostenible. Es también una vía para incidir en el posicionamiento de otros actores políticos a favor de esta visión. Junto a la dimensión normativa y discursiva, es necesario también llamar la atención acerca del poderoso papel de observador que pueden ejercer los actores locales, y de hecho ejercen a menudo, de la acción que diferentes actores despliegan en el territorio. Un ejemplo ilustrativo es el de una ciudad en la que se articulan y concretan políticas desarrollados por actores «supraterritoriales» y sobre las que el gobierno de dicha ciudad no tiene competencias o estas sean tan solo parciales, como puedan ser las políticas migratorias, urbanísticas, de infraestructuras o de medio ambiente, por poner solo algunos ejemplos. Es importante la labor de observación para el cumplimiento de una práctica política coherente con el desarrollo sostenible (OECD, 2012; Rubin, 2016), para contribuir así a una práctica política coherente con el desarrollo sostenible. Asimismo, es importante el papel de colaboración y complementariedad para la puesta en práctica de acciones favorables al desarrollo sostenible, en una especie de condicionalidad política favorable a la justicia global y la sostenibilidad ambiental. Por último, es de gran relevancia el potencial que atesoran los actores locales para incidir en espacios multinivel. Grandes ciudades y regiones a título individual, dada su presencia global, y también redes de ciudades y regiones, cada vez más internacionalizadas y con presencia en espacios globales de decisión. Todos los elementos mencionados contribuyen a ampliar el marco de interpretación del papel que los actores locales pueden desempeñar en la política global. Se conforma así una suerte de agenda «no competencial» a través de la que los actores locales pueden participar de procesos de transformación a escala multinivel. Un elemento final de contexto: la Agenda 2030 como oportunidad política El planteamiento realizado en relación a la cooperación descentralizada y a la acción integral y coherente a favor del desarrollo sostenible por parte de los actores locales cobra especial relevancia en el actual contexto de oportunidad abierto por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Por primera vez en la historia la sociedad internacional cuenta con un marco político y de acción que reconoce una serie de elementos fundamentales para el potencial cambio hacia un modelo de convivencia global más acorde con los postulados del desarrollo sostenible (Alonso, 2015; Martínez Osés y Martínez, 2016; Uria et al., 2017). Se trata de elementos fundamentales que interpelan de manera directa al conjunto de actores que componen la sociedad, y también de manera muy directa a los actores locales. Si bien no es este el espacio para abordar en profundidad esta agenda, sí conviene señalar la oportunidad que la Agenda 2030 ofrece para avanzar hacia un modelo de convivencia global más justo y sostenible. Lo es al tratarse de una 103 agenda que reconoce la necesaria multidimensionalidad de los procesos de desarrollo sostenible, que apuesta por la integralidad en el abordaje político de los problemas, que asume un marco universal para un reparto de responsabilidades —comunes, pero diferenciadas— del conjunto de los países y de los actores de la sociedad internacional en la generación de los problemas y también en sus respuestas y, asimismo, que concibe que solo desde una acción colectiva multinivel y multiactor pueden articularse las respuestas y las soluciones políticas frente al actual contexto de crisis múltiple. Por todos estos rasgos, es también una agenda que interpela de manera directa a los actores locales. Ahora bien, nada de todo esto está garantizado con la aprobación ni tampoco con la implementación de la Agenda 2030. Dependerá, lógicamente, de cómo los diferentes actores, de manera individual y colectiva, orienten e impulsen esta agenda para lograr hacer de ella un marco político para la transformación. No parece factible lograr esta transformación sin el necesario distanciamiento frente a las prácticas, las dinámicas y las estructuras que nos han conducido a esta crisis múltiple y sin la búsqueda de soluciones alternativas y sostenibles. La Agenda 2030, conviene insistir, es un marco oportuno para la búsqueda de soluciones alternativas y sostenibles, pero no garantiza por sí misma este distanciamiento ni ofrece soluciones alternativas. Ese es el trabajo que deberán impulsar los diferentes actores, y también por lo tanto los actores locales, que encuentran en esta agenda un marco adecuado para formar parte sustancial y activa de la respuesta colectiva a los problemas globales. 4. Reflexiones finales La existencia de límites para la construcción de un marco de gobernanza global, democrática y multinivel no puede ser un obstáculo para la aspiración a un modelo de convivencia global basado en la justicia y que sitúe en el centro la sostenibilidad de la vida. Una de las paradojas del actual momento histórico consiste en que a pesar de contar con los medios tecnológicos y los recursos técnicos más desarrollados para dar respuesta los problemas, la sociedad global carece de las herramientas políticas y del conocimiento suficiente para dar respuesta a los problemas que afronta. Asistimos por todo ello al enorme desafío de construir alianzas políticas para articular una acción colectiva al servicio de una gobernanza cosmopolita, que anteponga la justicia global y la sostenibilidad a otro tipo de intereses construidos desde el nacionalismo metodológico o los intereses privados. Tal es el desafío de nuestro tiempo. Abordarlo, solo será posible desde la idea de responsabilidad colectiva como exigencia para el conjunto de los actores. Para ello es absolutamente necesaria —que no suficiente— la revisión del propio papel que cada uno de los actores de la sociedad global desempeña en el contexto actual y ante los retos globales del desarrollo. 104 En estas páginas se ha tratado de plantear algunos de los restos fundamentales que una parte de la sociedad internacional, la formada por los actores locales, está llamada a asumir para afrontar en mejores condiciones este desafío. Pero esta es tan solo una parte de la sociedad global, y la abordada en este capítulo tan solo una parte de la acción que estos pueden asumir para articular dicha acción colectiva. El reto, por lo tanto, es aun mucho más amplio de lo relatado en estas páginas. Precisamente por la enorme dimensión que implica el ejercicio de avanzar hacia un marco de gobernanza global, democrática y multinivel, es necesario continuar con la reflexión, y también con la práctica, tanto entre los actores locales como en el conjunto de los actores de la sociedad global. De ello depende en gran medida un futuro con justicia para todas las personas y en armonía con la naturaleza. Bibliografía ALONSO, J.A. (2012): «From aid to global development policy», DESA Working Paper, nº 121. — (2015): «The 2030 Development Agenda: A Transformative Agenda?». Presentado en International Leadership Association Conference. Barcelona. ÁLVAREZ, N. (2012): «Capital financiero, Estado y crisis económica en Europa», Encrucijadas. Revista Crítica de Ciencias Sociales, nº 3: 7-14. BARBÉ, E. (2007): Relaciones internacionales (3ª edición). Madrid: Tecnos. — (2013): «Ideas, instituciones y poder: el uso de la fuerza en un mundo postoccidental», en S. 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