La apuesta por la inclusión

Los años 2008 y 2009 constituyeron un punto de inflexión por la crisis económica internacional y por la derrota del gobierno en los comicios de medio término. Si bien a nivel nacional los resultados fueron heterogéneos, el oficialismo tuvo un mal desempeño en la provincia Buenos Aires, cuya representación alcanza alrededor del 30% del padrón electoral. Según datos proporcionados por ^{Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez (2014}), a mediados de 2009, el debate público en torno a la pobreza, la desocupación y la informalidad había cobrado la misma intensidad que en los meses posteriores a la crisis 2001. Para 2009, el porcentaje de la población bajo la línea de pobreza se calculaba en torno al 32% y si bien era bastante menos que el 57% de 2002 era más elevado que el 27% de 2005.⁷ El gobierno atribuyó la derrota al estancamiento económico como resultado de la crisis, mientras las organizaciones kirchneristas evaluaban que no todos los sectores habían sido beneficiados por la creación de empleo y la reactivación (^{Natalucci, 2012}a). Por su parte, Emilio Pérsico, dirigente del Movimiento Evita, manifestó “la necesidad de crear un millón de puestos de trabajo, que permitieran mejorar las condiciones de vida de millones de personas y revertir la fragmentación de la clase trabajadora en términos de sus condiciones laborales, salariales y políticas” (Ibid, p. 138).⁸ Siguiendo esta posición, la creación de trabajo no dependía del sector privado, sino de que el Estado subsidiara cooperativas de trabajo.

A efectos de la intervención estatal, la idea que había sectores que no estaban intergrándose al proceso económico, más la presión de las organizaciones, marcó un punto de inflexión. Al respecto, el gobierno tomó una doble decisión: los programas no podían seguir bajo la lógica de la transitoriedad y la creación de mecanismos de compensación para los sectores “inempleables”. Por ello, en agosto de 2009, el gobierno impulsó el PRIST por medio del decreto Nº 1067.⁹ Durante el acto de lanzamiento, Fernández de Kirchner mencionó que “El problema en la Argentina no [era] la pobreza sino la inequidad social”.¹⁰ En su discurso, admitió que un importante sector social no podía ser integrado con derechos plenos por lo que requería de una acción directa vía promoción estatal del empleo bajo la forma de cooperativas. En coincidencia con esta posición, el MDS publicó una serie de documentos con los fundamentos del programa, entre ellos que estaba orientado a la “generación de trabajo genuino [destinado] a aquellos sectores que […] no han logrado incorporarse al mercado de trabajo formal” (Ibid, 2010, p. 3); y que pese al “importante proceso de crecimiento económico” y al despliegue de “herramientas de política social” aún existía un núcleo duro de desocupados, que producto de un largo “proceso de exclusión requiere de la intervención decidida y sostenida del Estado” (Ibid, 2010, p. 3). Es cierto que la justificación gubernamental del PRIST remitía a la creación de empleo más que a una nueva política social, sin embargo cuando se profundiza en su formulación e implementación pueden observarse algunos matices. A priori, desde la perspectiva del MDS, el PRIST debía conformarse en una herramienta orientada al desarrollo local y la economía social, “promoviendo el desarrollo de capital humano y capacidades sociales de personas en situación de alta vulnerabilidad socio- económica a través de la generación de oportunidades socio-ocupacionales” (2014, p, 6).

El PRIST como oportunidad

Esta redefinición de la política social apareja algunos interrogantes: ¿qué significa que la creación de empleo sea por medio de la economía social, básicamente por cooperativas? ¿Cuáles son las implicancias que estas sean creadas por un ministerio estatal y no por los parámetros clásicos del cooperativismo? La economía social ya era un lineamiento importante en las políticas sociales del kirchnerismo, y contaba con antecedentes, por ejemplo los programas “Manos a la Obra”¹¹ y de “Inversión Social (PRIS)”.¹² Esta línea había retomado una familia de palabras que anudaba políticas sociales con ciertas prácticas: perfil socio-productivo, autogestión, cooperativismo, universalización, integralidad, inclusión, economía social y solidaria, capital social, participación. Esta terminología no era nueva, sino que se encontraba en los documentos del Banco Mundial (^{Massetti, 2011}).

En este marco, deben entenderse las características del PRIST. La primera alude al tipo de formación de las cooperativas: estas fueran creadas por los gobiernos locales (municipios) en vez del modo clásico de vínculo horizontal y comunitario de sus integrantes (^{Natalucci, et. al., 2013}).¹³ La segunda es que las actividades de los cooperativistas se orientaban a la realización de obras de infraestructura local y/o saneamiento que contribuían al mejoramiento de las condiciones de vida de sus territorios. La tercera remite a su carácter focalizado hacia un sector con restricciones en el acceso, de su selectividad respecto de los beneficiarios, de su integralidad, y acceso al “monotributo social”,¹⁴ obra social y vacaciones (MDSN, 2010).¹⁵ La cuarta característica remite a la contraprestación de cada cooperativista, donde cada uno debía cumplir con 40 horas semanales de trabajo y realizar un curso de perfeccionamiento de su oficio original o de terminalidad de los ciclos educativos, asistencia y promoción de la salud y de la familia, contable y jurídica. Resumiendo, había un esfuerzo gubernamental por reforzar la práctica cooperativa y las capacidades subjetivas de los beneficiarios, pero bajo una lógica regida por la focalización, la selectividad y la contraprestación.

La última característica alude a la relación con las organizaciones. Si bien desde la asunción del kirchnerismo en 2003, las organizaciones habían adquirido un importante rol en gestión de la política social (^{Gómez y Massetti, 2009}; ^{Gradin, 2015}; ^{Perelmiter, 2012}), el PRIST marcó un punto de inflexión ya que retomaba la experiencia de las organizaciones en otros programas autogestivos. Sin embargo, las primeras disputas no se hicieron esperar. La primera ocurrió en el momento de formación de cooperativas, la discusión era si estas tareas deberían recaer sobre los gobiernos municipales o las organizaciones. Hasta entonces, ambos habían compartido la gestión de programas sociales en los territorios; pero el gobierno nacional en su afán por re centralizar la política social decidió que los gobiernos municipales se ocuparan de su implementación. El cuestionamiento de las organizaciones remitía a que los municipios desalentaban el carácter organizativo y horizontal singular de las cooperativas. Para saldar este conflicto, el gobierno nacional abrió una segunda etapa de implementación, donde las organizaciones tenían un “cupo” de cooperativas. Esta resolución no fue igualitaria para todas las organizaciones, variaba según su nivel de acuerdo con el gobierno nacional (^{Natalucci, 2012}b). La segunda disputa tuvo lugar durante la implementación del PRIST y remitía a problemas ejecutivos relacionados con la recepción de los materiales para la realización de las obras y el pago a los cooperativistas.

Resumiendo, la principal crítica hacia el PRIST por parte de especialistas y de las organizaciones involucradas es que se haya implementado por intermedio de los gobiernos locales. Vale recordar que acerca de la orientación individualizadora o colectivizadora del PRIST fue decisivo si su gestión recayó sobre los gobiernos locales o sobre las organizaciones.¹⁶ Aunque la resolución del conflicto “desde arriba” apelaba a reconstruir la institucionalidad estatal, chocaba con prácticas enraizadas en las organizaciones que, creadas al calor de la crisis de 2001, estaban acostumbradas a gestionar la política social en relación directa con el ámbito nacional. Durante esa crisis, por un lado, las organizaciones se habían conformado en instancias intermedias imprescindibles para la gestión de la política social, por conocimiento del territorio, por el grado de organización interna y por contar con militantes. Por otro, habían adquirido expertise en el sentido de una apropiación singular de ese discurso neoliberal que paradójicamente les permitió consolidarse como sujeto político. Finalmente, las organizaciones negociaban en conjunto con los gobiernos; por lo que la negociación en particular deterioraba sus lazos de solidaridad. Una crítica complementaria que realizaban las organizaciones es que, en el momento de la implementación, el espíritu del PRIST se había desvirtuado. Aunque su objetivo original había sido subsidiar la creación de empleo frente a la crisis internacional de 2009, para la percepción de las organizaciones había funcionado como un “plan social disfrazado” al no facilitar el desarrollo de las cooperativas.¹⁷

Aún con estos cuestionamientos, el PRIST fue decisivo en un desplazamiento que ya tenía tiempo gestándose: el de la identidad piquetera o trabajador desocupado. Hasta entonces esta identificación había marcado las trayectorias de las organizaciones y aunque estas intentaran reposicionarse como territoriales o “populares”; el PRIST se constituyó como una posibilidad para constituirse como trabajadores de la economía popular. Este desplazamiento tuvo una significativa consecuencia en el plano organizativo ya que propició la conformación de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP).

Agencias sociales y experiencias organizativas

El 2 de agosto de 2011 en el Teatro Verdi de la ciudad de Buenos Aires se realizó un plenario de organizaciones que agrupaban a diferentes tipos de trabajadores: el ME, la Cooperativa textil La Alameda, el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas por los Trabajadores (MNER) y el Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE). Allí resolvieron “la construcción de una organización unitaria, confederal, amplia y fuerte”, de carácter “social, independiente de todos los partidos políticos y representativa de los trabajadores de la economía popular y sus familias”, que solicitara “a la Confederación General del Trabajo (CGT) su admisión dentro de su estructura orgánica” (Declaración Teatro Verdi, mayo de 2011). Allí fue fundada la CTEP, una “organización sindical multitendencia y multi-rama, de cuño reciente y carácter reivindicativo, en la que convergen agrupamientos con inscripciones político-ideológicas diversas” (^{Bruno, Coelho y Palumbo, 2017}, p. 92).¹⁸

La CTEP tiene una doble lógica de organización. Por un lado, las ramas de actividad entendidas como la “actividad económica principal de la unidad productiva” (^{Pérsico y Grabois, 2014}a, p. 41), cartoneros, indumentaria, motoqueros, vendedores de la vía pública, programas sociales, artesanos, feriantes y pequeños agricultores. Por otro lado, una estructura de decisión política distribuida en un secretariado nacional, responsables de cada rama y delegados de base.¹⁹ Esta doble lógica evidencia la tensión con el pasado de las organizaciones, donde muchas venían de una experiencia piquetera o asociada a la figura de trabajador desocupado con una lógica de movimiento social anclado en un territorio. Sin embargo, la apuesta por la CTEP implicaba reivindicar la lógica sindical, reforzando el desplazamiento de desocupado a trabajador, aunque fuera informal.

La reconfiguración en las formas de identificación

Pérsico y Grabois, dirigentes del ME y el MTE respectivamente, publicaron una serie de materiales internos titulados “Nuestra Realidad. Cuadernos de formación para trabajadores, militantes, delegados y dirigentes de organizaciones populares”, donde se encuentran los principales fundamentos de la organización. La CTEP ha partido de la caracterización sobre la fragmentación de la clase trabajadora, evidenciada en el hecho que por lo menos dos generaciones “no conocen la vida de la fábrica, el taller, nunca gozaron de un sueldo digno, vacaciones, aguinaldo, obra social ni un sindicato” (Ibid, 2014a, p. 2 y 3). Esta fragmentación era atribuida a una economía que funcionaba a “tres velocidades: en avión, en tren y en chancletas” (2014a: 25), a la que le correspondía un fragmento de la clase: “el agua, la leche y la crema (2014a: 28).²⁰

Estas caracterizaciones circunscribían el objeto de la disputa para la CTEP: quién puede considerarse trabajador y cómo nombrar a aquellos que no gozan de la seguridad social, tienen ingresos dispares o un empleador visible. ^{Pérsico y Grabois (2014}a) se preguntan por los trabajadores que integraban la CTEP: informales, precarios, productivos y sobre todo necesarios para el capitalismo pero “descartados” para la integración social. La denominación de trabajadores de la economía popular intentaba sintetizar esta posición.

¿Por qué trabajadores y no desocupados? Esta diferencia, por un lado, apelaba a poner en discusión que el único trabajo legítimo fuera el asalariado (^{Grabois, 2017}). Este figuraba dentro de su horizonte de expectativas, sin embargo, en el marco de un capitalismo que no genera pleno empleo había que buscar un nombre para aquellos que se “habían inventado su propio trabajo”. Por otro lado, era una estrategia de reconocimiento positivo, no eran inempleables o desocupados, sino que tenían un trabajo de características diferentes. Por último, les permitía repensar las formas de representación y de articulación interorganizacional; específicamente tender lazos con la CGT. Esto último permitiría según la perspectiva de la organización de construir una articulación política con los trabajadores formales que permitiera superar la fragmentación de la clase.

¿Por qué economía popular y no economía social?²¹ Para la organización, la economía se dividía según los propietarios de sus medios de producción: los sectores populares en el caso de la economía popular y de los capitalistas en la de mercado. Lo popular radicaba entonces en la pertenencia de los trabajadores a un segmento socioeconómico. Para la CTEP, la economía popular es la economía de los excluidos en tanto se conforma por “las actividades que surgieron como consecuencia de la incapacidad del mercado capitalista para ofrecernos a todos un trabajo digno y bien remunerado como obreros en una fábrica o trabajadores de una empresa (^{Pérsico y Grabois, 2014}a, p. 35).

La institucionalización conflictiva

Siguiendo a ^{Bruno, Coelho y Palumbo (2017}), la CTEP podría caracterizarse como una innovación organizacional en el sentido de una forma organizativa donde se cruzan procesos de cambio organizacional, problemáticas vinculadas a la supervivencia y nuevos repertorios de acción. De acuerdo con ^{Dinerstein, Contartese y Deledicque (2010}), esos procesos de innovación organizativos se relacionan a su vez con otros dos procesos: la creación de “políticas de bienestar desde abajo” y la “institucionalización conflictiva”. Mientras el primero alude a la dimensión productiva y cooperativa de los proyectos que se orientan a “cuestiones claves del bienestar público general como tendido de redes de agua potable o construcción de viviendas, desmalezamiento, reciclaje o defensa del medio ambiente, reemplazando en muchos casos al municipio o gobierno local” (Ibid, 2017, p. 97), el segundo remite a la relación con el Estado.

Respecto de este punto, no todas las organizaciones que se integraron a la CTEP eran afines al gobierno kirchnerista, ni todas habían participado específicamente del PRIST; incluso para muchas de aquellas la respuesta que el kirchnerismo había dado a la crisis de 2009 era insuficiente. Su punto de identificación se encontraba más bien en la experiencia originaria vinculada a sus condiciones de trabajo y de reproducción de la vida cotidiana, pero también a un imaginario reactivado por el kirchnerismo que asociaba movilidad social ascendente e intervención del Estado, junto con la mencionada recreación de la gramática movimentista. Asimismo, el proceso de revitalización sindical por el que los sindicatos habían recuperado poder corporativo y político había convertido a lo “sindical” en una forma organizativa y representativa atractiva. En pocas palabras, estos sectores habían mejorado sus condiciones de vida respecto de 2002, pero ese horizonte que el kirchnerismo promovía seguía estando lo suficientemente alejado.

Asimismo, ese imaginario y lógica de construcción política alentada por el gobierno encontraba un fuerte obstáculo: el Estado ya no era el bienestarista, sino uno posneoliberal con diferentes condiciones de posibilidad y modos de intervenir en la economía y los territorios. Más allá de la manifiesta voluntad política de proclamar “más Estado y menos mercado”, había condiciones estructurales que no podían ignorarse, entre ellas la lógica de mercantilización que atravesaba todos los ámbitos sociales. Esto generó una situación conflictiva entre los imaginarios reactivados, las expectativas organizacionales y las condiciones realmente posibles para su concreción. En estos desfasajes la CTEP encontró un lugar vacante de representación.

Estos desacuerdos internos fueron decisivos para que, desde su creación hasta diciembre de 2015, la CTEP optara por privilegiar su consolidación e institucionalización. Esta última era pensada en un doble sentido. Por un lado, como la diferenciación interna de roles y jerarquías como de identificación de las instancias de toma de decisiones. Por otro, en un sentido pragmático, un proceso de estabilización de regularidades y pautas comunes que se juegan en lugares de la política estatales y no estatales y que afectan no sólo a los integrantes de la organización, sino al universo de representación. En este marco, la CTEP desplegó dos estrategias: una de crecimiento de las ramas y de extensión federal y otra de reconocimiento estatal con la consecuente obtención de una personería gremial, como la que tienen las organizaciones sindicales según la normativa vigente. Esto último era controversial para dos actores importantes involucrados. Para el gobierno porque suponía darle un estatuto y perdurabilidad a un actor que no necesariamente era afín en términos políticos o programáticos. Para los sindicatos porque discrepaban con la figura de trabajador de la economía popular que socavaba la legitimidad del trabajador asalariado y podía competir por la representación de la clase trabajadora. En este contexto, en su último día de mandato, Fernández de Kirchner firmó la resolución de otorgamiento de una personería social (en vez de gremial como pretendían las organizaciones); sin embargo, como no fue publicada en el boletín oficial no revestía de legalidad.

Este fue el primer pedido que la CTEP le formuló al gobierno de Cambiemos. En enero de 2016, el ministro de Trabajo Jorge Triaca firmó la resolución 32/16 por la que se creó el “régimen de agremiación complementario, ampliatorio y compatible con el modelo sindical vigente” (^{Grabois, 2017}, p. 13). Pese a este avance en su institucionalización, la CTEP modificó radicalmente su estrategia. Brevemente, la asunción de Mauricio Macri significó un nuevo giro neoliberal por la adopción de una política económica ortodoxa, la concepción de un Estado cuya intervención sobre la sociedad civil debe estar tercearizada vía ONG y la redefinición de la política social hacia la asistencia. Este nuevo contexto aparejó una creciente pauperización de las condiciones de vida de los sectores populares; según datos del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina, la pobreza en 2015 alcanzaba al 29% de la población y ya en el primer trimestre de 2016 ascendió al 34,5%. Es menester recordar que, si bien la CTEP no sólo incluye a beneficiarios del PRIST, la redefinición de la política social, el vaciamiento del MDS y la crisis económica implicó la progresiva desaparición de las changas, el modo en que los argentinos le llaman a los trabajos provisorios que les permiten vivir día a día.

Esta situación fue decisiva para que la CTEP cambiara su estrategia y paradójicamente en un momento de agudización de la crisis encontrara condiciones para ampliar su institucionalización. Coincidentemente, se produjo un hecho clave a partir de la aparición de un aliado inesperado. En marzo de 2013 había sido ungido Papa de la Iglesia Católica el cardenal argentino, Jorge Bergoglio, quien tenía una estrecha y larga relación con dirigentes de la CTEP, como Grabois (MTE) y Gustavo Vera (Cooperativa La Alameda). Desde su asunción, el Papa había proclamado la consigna “Techo, Tierra y Trabajo” e impulsado el Encuentro Mundial de Movimientos Populares (Roma 2014 y 2016; Santa Cruz de la Sierra, 2015), en los cuales ha participado la organización. Esta consigna, aunque no fuera nueva, le permitió a la organización contar con un marco simbólico que le permitió referenciarse más allá de las adscripciones partidarias y posicionarse como un actor clave en un problema público que remitía a derechos sociales básicos.

En este nuevo contexto, desde 2016 la CTEP, Barrios de Pie y la Corriente Clasista y Combativa impulsaron la Campaña “Ley de Emergencia Social Ya! + Dignidad + Más trabajo”. Aquella tenía una estrategia bifronte. Por un lado, la representación parlamentaria del Movimiento Evita presentó el proyecto “Ley de emergencia social y de las organizaciones de la economía popular”. Entre sus puntos centrales estaban: la declaración de la emergencia social; la institucionalización de la economía popular; la creación del Registro de Organizaciones Sociales de la Economía Popular y Empresas Autogestionadas, de un sistema de protección social destinado a trabajadores desocupados, precarios o informales y de un millón de puestos de trabajo; la implementación de un Salario Social Complementario (SSC), equivalente al 50% del salario mínimo, vital y móvil y un aumento de la AUH. Por otro lado, las organizaciones lanzaron un plan de lucha, que incluía ollas populares y movilizaciones callejeras. El 18 de noviembre organizaron una concentración multitudinaria frente al Congreso de la Nación junto con la CGT para reclamar la sanción de la ley. Esta campaña marcó un punto de inflexión para la CTEP ya que le permitió tomar una alta visibilidad en el espacio público, profundizar sus relaciones con la CGT y reforzar su carácter de representante de una fracción de la clase trabajadora.

En diciembre de ese año, el proyecto se convirtió en la ley Nº 27345. En el texto definitivo se eliminaron los artículos referidos a la creación de puestos de trabajo y el aumento en la AUH mientras se resaltaron cuestiones vinculadas a la promoción de los derechos de los trabajadores. Aunque a priori podría pensarse como un cambio positivo, lo cierto es que demostró la intención del gobierno de reconvertir la política social. Esta primera evidencia quedó clara por dos hechos posteriores que, al mismo tiempo, marcaron un límite en la institucionalización de la CTEP. Por un lado, en mayo de 2017 empezó a implementarse el “Plan Empalme” para el PRIST, orientado a la preparación, capacitación y orientación de la población beneficiada hacia el mercado privado. Este corrimiento no sólo desdibujaba el perfil productivo, sino que realzaba únicamente la cuestión de la empleabilidad de esos sectores. El segundo se produjo en junio cuando el MTEySS no aceptó que la organización participara de las reuniones del Consejo del Salario, el órgano tripartito donde se resuelve el aumento anual del salario mínimo. La posición de la CTEP era que si sus representados cobraban el SSC y que este representaba el 50% del salario mínimo tenían derecho a participar en su resolución. La imposibilidad de participar de esta instancia mostraba la fragilidad de la personería social conseguida.

Para finalizar, es importante destacar que la activación del discurso neoliberal y sus prácticas trastocaron ese proceso de institucionalización conflictiva en un doble sentido. Por un lado, pese a la intención de convertirse en un sindicato, la tensión entre lógica de movimiento social y sindical pareciera haberse inclinado hacia el primero. Por otro lado, respecto de su relación con el Estado pareciera que el reconocimiento otorgado vía personería social fue suficiente para asentar la representación sobre el universo de los trabajadores informales, pero no para conseguir recursos y reactivación de políticas beneficiosas para el sector.