Hacia la reforma de la Ley de Secretos Oficiales de 1968

Análisis GESI, 24/2018

Por primera vez en varias décadas el contexto político permite abordar la reforma de la vieja Ley de Secretos Oficiales de 1968. La desclasificación es el tema central de la mayor parte de las propuestas de los grupos parlamentarios, que, en general, se decantan por un sistema de desclasificación automática al cabo de un cierto número (bastante corto) de años.

El autor entiende que, a la luz de la experiencia internacional, será necesario introducir la revisión previa de los documentos a desclasificar y que, para ello, tiene que crearse un órgano bastante potente que pueda llevarla a cabo.

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Una reforma necesaria

Uno de los proyectos legislativos que esperemos no caigan en el olvido con el cambio de gobierno es el de reforma de la Ley de Secretos Oficiales de 1968[1]. Y es que hace décadas que los especialistas insisten en la necesidad de proceder a adaptar a las nuevas necesidades una legislación que quedó anticuada a los pocos años de entrar en vigor, pero ninguno de los proyectos que hasta ahora se han elaborado ha conseguido salir adelante[2]. Razones de oportunidad política.

Precisamente por el mismo motivo por el que fracasaron anteriores intentos, el actual, puesto en marcha con la Proposición de Ley presentada por el PNV en septiembre de 2016[3], podría tener éxito. Y no solo por razones de aritmética parlamentaria, que influyen, sino también porque las exigencias de transparencia en la gestión de la cosa pública, de respeto de la privacidad y de control jurisdiccional efectivo son ahora superiores a las que existían hace unas décadas[4]. Quizá por ello ningún grupo parlamentario se haya opuesto a la iniciativa del PNV y todos (en mayor o menor medida) compartan sus ideas principales. 

Una vez concluido el plazo de presentación de enmiendas[5], tenemos sobre la mesa una serie de propuestas que pueden agruparse de la siguiente forma:

• La proposición original presentada por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). Se trata de una reforma de mínimos, que incluye el principio de desclasificación automática. Ninguno de los grupos parlamentarios rechaza este punto central de la propuesta del PNV, aunque todos ellos lo matizan de formas diversas.
• Las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario Popular, que son, de hecho, las enmiendas de la administración y siguen las líneas generales de la normativa que a lo largo de los años ha ido desarrollando la Autoridad Delegada para la Protección de la Información Clasificada al amparo de la Ley en vigor y de las obligaciones asumidas por España en diversos foros internacionales (esencialmente, OTAN y UE)[6]. Estas enmiendas configuran, de hecho, una nueva ley, que cambiaría incluso de nombre (de “Secretos Oficiales” a “Información Clasificada”). La mayor novedad con respecto a las Normas actuales es que en las enmiendas del Grupo Popular se acepta, aunque con importantes matices, el principio de desclasificación automática por plazos propuesto por el PNV.
• Las enmiendas del Grupo Parlamentario Socialista, menos detalladas que las del Grupo Popular, pero bastante más que las del resto de los grupos. Respetan, en cualquier caso, la orientación general de la Proposición de Ley presentada por el PNV, aunque incluyen algunas novedades interesantes.

En lo que sigue se analizarán las diversas propuestas desde el punto de vista del usuario de información clasificada. No tiene este estudio carácter exhaustivo y en ningún caso pretende ser un análisis técnico jurídico de la cuestión. En algunos puntos se hará uso de la experiencia de la Unión Europea, como ejemplo internacional especialmente relevante para nuestro país[7], y de Estados Unidos, país líder en cuestiones de desclasificación y transparencia[8]. Así mismo, se explorarán algunas tendencias recientes, que ya han tenido reflejo en la reciente reforma del sistema de clasificaciones en el Reino Unido[9].

La desclasificación

El problema de la desclasificación es el asunto central que trata la Proposición de Ley del PNV y en él están también centradas las enmiendas de casi todos los grupos (excepto las del Popular, que, como ya se ha indicado, son mucho más ambiciosas).

En la Ley 9/1968 el sistema de desclasificación es similar al de clasificación y exige el acuerdo del órgano (Consejo de Ministros o Junta de Jefes de Estado Mayor) que la había acordado inicialmente. En la práctica, esto ha hecho que la desclasificación de documentos oficiales haya sido en España excepcional. Aunque el Reglamento de 1969 preveía en su artículo tercero, punto IV, que “a efectos de evitar la acumulación excesiva de material calificado, la autoridad encargada de la calificación deberá señalar los procedimientos para determinar, periódicamente, la conveniencia de la reclasificación o desclasificación de aquel material”, se trata de una disposición que nunca se llevó a la práctica.

La proposición del PNV se basa en la desclasificación a plazo fijo. Un plazo que es, además, bastante corto: 25 años, prorrogables una sola vez para los documentos secretos (rarísimos), y diez años improrrogables para los reservados. Los demás grupos parlamentarios, excepto el Popular, modifican ligeramente, al alza o a la baja, los plazos propuestos por el PNV, pero respetan lo esencial de su propuesta. La propuesta del Grupo Popular, aunque muy parecida a las del resto de los grupos, introduce un interesante matiz: según la enmienda 40, “antes de la expiración del plazo de clasificación, el órgano competente podrá acordar la prórroga de la misma por un plazo que no podrá exceder del inicial de clasificación cuando las circunstancias que dieron lugar a la misma se mantengan y la prórroga resulte necesaria para la preservación de los intereses de España”, lo que no excluye la posibilidad de que para determinados documentos o materiales puedan encadenarse sucesivas prórrogas sin ningún límite temporal.

La desclasificación automática (con prórroga excepcional del plazo de validez de la clasificación) es un procedimiento que no utilizan los países y organizaciones de referencia a los que nos hemos referido anteriormente. En Estados Unidos, aunque se reconoce el principio de desclasificación automática[10], cualquier agencia puede oponerse por razones de seguridad nacional, lo que en la práctica implica que la información siempre puede ser revisada antes de ser desclasificada. Por su parte, en la Unión Europea no existe la desclasificación automática, sino un sistema de revisión periódica del nivel de clasificación, que puede ser confirmado, modificado o anulado. En la normativa europea de seguridad (EEAS) se establece de manera explícita que un documento puede mantener de manera indefinida su nivel de clasificación si ello se considera necesario[11].

Existen razones técnicas muy poderosas que desaconsejan la desclasificación automática de documentos y material clasificados. Entre ellas:

• En nuestros días la cooperación internacional es intensa. Ello hace que gran parte de la información clasificada que cualquier país genera contenga elementos recibidos de otros países sobre la base de unos acuerdos que obligan a protegerlos. Enmiendas sometidas por los grupos socialista y popular se refieren a este problema. En la número 16 (Grupo Parlamentario Socialista) se dice que “las materias declaradas secretas por una organización internacional de la que España sea miembro, así como las que, con tal carácter, se contemplen en tratados internacionales ratificados por España, mantendrán esa condición sin necesidad de previa clasificación”. Y en la número 43 (Grupo Parlamentario Popular), más completa y explícita, se establece que para la “información clasificada procedente de otros países u organizaciones internacionales (…) no será de aplicación lo estipulado en el artículo 6” (es decir, el que en las enmiendas del Grupo Popular establece el sistema de clasificación y desclasificación de la información).
• La difusión de información sensible de fecha reciente puede, en muchos casos, ocasionar perjuicios importantes a los intereses del país (en su caso, de la organización internacional o ente supranacional). Ello es así en cuestiones de política exterior porque algunas situaciones pueden ser aún de actualidad (por ejemplo, los conflictos del Cáucaso o de Transnistria llevan abiertos más de veinticinco años) y porque algunos dirigentes políticos extranjeros que se mencionan en nuestros análisis pueden ser aún nuestros interlocutores. Ello es así en cuestiones de defensa, porque las capacidades que se detallan y los defectos que se identifican pueden en muchos casos ser muy similares a las actuales. Ello es así en cuestiones de inteligencia porque sobre la base de información desclasificada reciente (sobre todo, si es abundante) puede llegar a obtenerse una imagen bastante exacta de las capacidades y procedimientos específicos de la agencia de inteligencia que las haya producido.
• Finalmente, porque gran parte de la información clasificada, sobre todo en el ámbito de la seguridad, se refiere a personas y su divulgación puede atentar contra el respeto a su privacidad.

La revisión sistemática de la información clasificada antes de proceder a su desclasificación parece una medida prudente, pero no es de fácil ejecución ni barata. Según sugiere la experiencia de otros países, el número de documentos sujetos a desclasificación puede llegar a ser muy elevado[12], y, por diversas razones, solo una parte de ellos acabará desclasificándose. En Estados Unidos durante al año fiscal 2016 se revisaron más de 100 millones de páginas TOP SECRET, SECRET y CONFIDENTIAL, y apenas en el 43% de los casos se acordó su desclasificación. Entre 2007 y 2016 el número de páginas revisadas aumentó en un 71%, mientras que el número de documentos desclasificados lo hizo en un 18%[13].

Según la sensibilidad de la información que cada agencia produce o maneja el porcentaje de documentos desclasificados puede ser mayor o menor. Así, en el año fiscal 2011 se desclasificó el 88% de los documentos revisados del Departamento de Estado, pero solo el 58% de los del Departamento de Defensa y apenas un 9% de los de la CIA[14].

Los grados de clasificación y su denominación

Si las comparamos con el gran problema de la desclasificación, estas son, quizá, dos cuestiones menores. Llevamos décadas con ellas y, mal que bien, se ha conseguido sobrellevarlas. Lo que ocurre es que, puestos a renovar la ley, más vale aprovechar para corregir todos los defectos existentes. 

Según la vigente Ley de Secretos Oficiales solo existen dos niveles de clasificación: SECRETO y RESERVADO. Algo que presenta problemas prácticos: a los ojos de la ley, la información marcada como CONFIDENCIAL o DIFUSIÓN LIMITADA no es información clasificada propiamente dicha[15]. Tanto la proposición de ley del PNV como las enmiendas presentadas por la mayor parte de los grupos obvian por completo este problema y mantienen el sistema vigente hasta ahora. No así las enmiendas del Grupo Popular, que introducen dos nuevos niveles con la intención de que la escala española de clasificación sea completamente equivalente a las que utilizan la OTAN (COSMIC TOP SECRET, NATO SECRET, NATO CONFIDENTIAL, NATO RESTRICTED), la UE (TRÈS SECRET UE/EU TOP SECRET, SECRET UE/EU SECRET, CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL, RESTREINT UE/EU RESTRICTED) y la mayor parte de los socios internacionales de España.

Un segundo problema es el de la propia denominación de los grados de clasificación, que difiere considerablemente de la utilizada en otros países de nuestro entorno cultural. En Portugal y en los países iberoamericanos SECRETO es la segunda categoría de cuatro (equivalente, pues, a nuestro RESERVADO), mientras que RESERVADO es la cuarta y más baja (DIFUSIÓN LIMITADA, una categoría que no existe en la Ley 9/1968). En Italia, con un idioma muy próximo al nuestro, SEGRETO es también la segunda categoría y RISERVATO la cuarta. La revisión de la actual Ley debería, quizá, incluir la modificación de estos términos, pero ninguna de las propuestas existentes lo hace.

Los documentos confidenciales y de difusión limitada

No conozco estadísticas oficiales sobre el número de documentos clasificados que existen en España ni de su reparto entre los diferentes niveles de clasificación, aunque parece razonable suponer que el número de documentos secretos o reservados sea considerablemente inferior al de los  clasificados como confidenciales o de difusión limitada. Es decir, resulta probable que la mayor parte de la documentación clasificada española no esté realmente clasificada en el sentido de la Ley de Secretos Oficiales[16].

Ni la propuesta del PNV ni las enmiendas que han presentado la mayor parte de los grupos aluden a este problema. Sí lo hacen, en cambio, las del Grupo Popular, que, como ya se explicó, introducen estos dos niveles adicionales de clasificación y establecen normas específicas para la desclasificación de los documentos de estos niveles existentes en estos momentos o que puedan generarse en el futuro.

¿Por qué no una modernización más ambiciosa?

Tanto la propuesta original del PNV como las enmiendas que los diferentes grupos parlamentarios han presentado (muy en especial, las del Grupo Parlamentario Popular) mejoran la situación actual y, en este sentido, son pasos en la dirección correcta. El problema es que, si hemos tenido que esperar cincuenta años para reformar la vieja Ley de Secretos Oficiales (dejo de lado la minirreforma de 1978), quizá valga la pena atreverse con una modernización más ambiciosa, que responda plenamente a los desafíos contemporáneos y nos permita encarar los que nos pueden estar esperando a lo largo de los próximos años.

En este sentido, ninguna de las propuestas parece demasiado ambiciosa. Todas ellas miran más hacia el pasado que hacia el futuro. Incluso la del Grupo Popular, la más completa de todas, busca ante todo dar cobertura legal plena a una serie de prácticas que, a causa sobre todo de la participación española en la OTAN y en la UE, habían ido codificándose a lo largo de las últimas décadas. Y es que el sistema que el Grupo Popular propone es, con algunas particularidades, el clásico de la OTAN (y de la UE), un sistema pensado durante la guerra fría y que se adaptaba perfectamente a los sistemas y prácticas entonces habituales (número relativamente pequeño de documentos clasificados, que eran producidos, reproducidos, transmitidos y almacenados en papel o soportes fotográficos). Un sistema, sin embargo, que no funciona tan bien en las condiciones actuales (producción, almacenamiento y distribución electrónica de documentos, cuyo número ha crecido considerablemente).

La experiencia sugiere que en estos momentos no es necesario establecer cuatro niveles de clasificación diferentes:

• Cuatro niveles de clasificación requerirían, en principio, cuatro circuitos diferentes de distribución de documentos (más un quinto para información no clasificada). En la actualidad, cuando los documentos son producidos en ordenador y transmitidos a través de redes informáticas, este requerimiento se traduciría en la existencia de cinco redes diferentes, cada una de ellas con su propio sistema de protección (de complejidad creciente según el nivel). Es fácil comprender que tener que trabajar a la vez en cuatro o cinco redes, con toda la complicación de transferir información entre ellas, sea una auténtica pesadilla.
• Cuatro niveles de clasificación requerirían, en principio, cuatro diferentes niveles de habilitación de seguridad. En la práctica, no se ha considerado práctico ir tan lejos. En la OTAN, la UE y Estados Unidos (entre otros) no existe la habilitación de nivel RESTRICTED (DIFUSIÓN LIMITADA), con lo que, de hecho, el nivel más bajo de información clasificada es casi equivalente a FOR OFFICIAL USE ONLY, LIMITÉ, u otras marcas que limitan el acceso a una determinada información a aquellos funcionarios (empleados) que tengan “necesidad de saber”. Por otra parte, la dificultad de organizar el trabajo en equipos que requieran acceso de nivel SECRET y otros para los que sea suficiente el nivel CONFIDENTIAL hace que, en la práctica, las habilitaciones de nivel CONFIDENTIAL se utilicen relativamente poco.

La reciente (2013) reforma del sistema británico de clasificaciones de seguridad[17] procede de una reflexión moderna sobre los problemas que en la actualidad plantean la producción, utilización y conservación de información, documentos y materiales clasificados. Desaparecen los dos niveles inferiores (CONFIDENTIAL y RESTRICTED) y se establece uno nuevo, OFFICIAL, que se aplica a toda la información de nivel inferior a SECRET y que no es de acceso público[18].

Curiosamente, a la luz de la experiencia británica, el sistema de dos niveles que establece la Ley 9/1968, anticuado durante varias décadas, podría ser ahora más moderno que algunos de los que pretenden sustituirlo.

Recapitulando

Algunas ideas que surgen de este análisis, necesariamente breve, voluntariamente no exhaustivo y mínimamente técnico (jurídico). Ideas, en cualquier caso, personales, que quizá algunos o muchos no compartan:

• Sería bueno aprovechar la actual coyuntura para poner al día la legislación sobre secretos oficiales. Conviene que este tipo de leyes (y las normas que las desarrollan) se aprueben con un respaldo amplio en las Cortes, entre los especialistas y en la sociedad civil. Pocas veces a lo largo de las últimas décadas se habían dado unas condiciones tan favorables.
• Puestos a reformar la ley, entiendo que convendría ser relativamente ambiciosos y aspirar a que todo el sistema de protección de la documentación clasificada tenga una cobertura legal completa. La solución provisional arbitrada en los años ochenta ha sido útil, pero no fue pensada para durar décadas.
• El problema de la desclasificación es la cuestión central de la propuesta del PNV y de la mayor parte de las enmiendas. Hay en estos momentos un amplio consenso en torno a la necesidad de establecer un sistema de desclasificación adaptado a las exigencias de los tiempos modernos. No hay, en cambio, una conciencia clara sobre los problemas evidentes que plantea la desclasificación automática. Sería bueno que se renunciara a este principio y se sustituyera por el de revisión sistemática de todos los documentos clasificados antes de proceder a su desclasificación.
• Un sistema eficaz de desclasificación requiere la creación de un órgano muy potente encargado de proceder a las revisiones y de acordar o denegar la desclasificación de los documentos y materiales. En ninguna de las diferentes propuestas (ni siquiera la del Grupo Parlamentario Popular, la más detallada) existen referencias a este problema. Sin este órgano, la revisión sistemática daría como resultado probable el rechazo de la mayor parte de las desclasificaciones. Por prudencia.
• Conviene trabajar más la relación entre la Ley de Secretos Oficiales y la de transparencia. En sistemas como el de la Unión Europea la desclasificación de un documento no implica necesariamente que el acceso a él por parte del público sea libre. De hecho, existe un número considerable de documentos no clasificados que son únicamente para uso oficial. En España,  la Ley de Transparencia 19/2013 establece en su artículo 14 que puede limitarse el acceso a la información cuando pueda causarse un perjuicio a la seguridad nacional, la defensa o las relaciones exteriores. Por su propia naturaleza, las materias clasificadas parecen pertenecer a esa categoría[19], pero nada indica, en principio, que sean las únicas.

José-Miguel Palacios es Coronel de Infantería y Doctor en Ciencias Políticas

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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