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Año:
2008, Número:7-8 Comunicación
LA UE ANTE EL DESAFÍO DE
RECOBRAR LA CONFIANZA DE SUS CIUDADANOS
Ramón Jiménez Fraile
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Parafraseando a Hamlet, algo empezó a
oler a podrido en el Reino de Dinamarca el 2
de junio de 1992. Ese día, el pueblo danés
rechazaba en referéndum la ratificación del
Tratado de Maastricht, pese a que éste era
apoyado por la mayoría de la clase política
danesa. Fueron apenas 44.000 daneses los que
marcaron la diferencia, sobre un total de
3,5 millones de votantes, aunque suficientes
para que saltaran las alarmas en Bruselas y
se extendiera sobre el continente la sombra
del «europesimismo».
Hasta entonces, el proceso de
integración europea, puesto en marcha a
principios de 1950, había sido un fenómeno
incontestado e incontestable tanto por parte
de los ciudadanos que pertenecían al selecto
club como por los que deseaban ingresar en
él. Para toda una generación de europeos que
habían sufrido la Segunda Guerra Mundial o
sus consecuencias resultaban obvios
conceptos como la puesta en común del carbón
y el acero, la suma de esfuerzos en torno a
la energía nuclear, la creación de un
mercado común o el establecimiento de
políticas comunes para asegurar paz y
progreso.
Ni siquiera el fracaso de la
Comunidad Europea de Defensa en los años 50,
los enconados debates de los años 60 en
torno al modelo supranacional de Bruselas y
la Política Agrícola Común o el dificultoso
ingreso del Reino Unido en los 70 supusieron
obstáculos insalvables a un proceso que
alcanzó un hito crucial en los 80 con la
llamada «Acta Única Europea», el proyecto
impulsado por el presidente de la Comisión
Europea Jacques Delors que permitió
completar el mercado interior precisamente
en 1992.
Al reclamo de este éxito, los líderes
europeos pretendían, mediante el Tratado de
Maastricht, sentar las bases de una unión
política y fijar el objetivo de la unión
monetaria, todo ello bajo la denominación de
Unión Europea (UE).
La crisis desatada por el rechazo
danés pilló por sorpresa a la clase política
y a las instituciones comunitarias. La
explicación más socorrida fue la de achacar
el cambio de tendencia de la opinión pública
a la falta de información acerca de los
objetivos y las realizaciones de la Europa
unida. Se trataba, pues, de recuperar la
confianza de los ciudadanos aproximando las
instituciones europeas de la sociedad y
diseñando una estrategia de comunicación.
De ahí que los Estados miembros
adoptaran, en 1992, una declaración relativa
«derecho de acceso a la información», por la
que se solicitaba a la Comisión que
planteara medidas susceptibles de «aumentar
el acceso del público a la información de
que disponen las instituciones», partiendo
del principio de que «la transparencia del
proceso de toma de decisiones refuerza el
carácter democrático de las instituciones
así como la confianza del público hacia la
administración».
Ese mismo año, los jefes de Estado o
de Gobierno, reunidos en Consejo Europeo
primero en Birmingham y luego en Edimburgo,
adoptaron un primer paquete de medidas
consistentes básicamente en introducir mayor
transparencia en el Consejo (de ministros),
facilitar más información a la prensa,
simplificar la legislación comunitaria y
mejorar la divulgación esta última.
Desde entonces, la voluntad de
acercar Europa a los ciudadanos figura en
lugar preferente de la agenda de la UE, la
cual ha actuado en dos direcciones: la
apertura de los trabajos de las
instituciones y el diseño de una política de
comunicación para la Unión.
Logros y límites de la
transparencia
No es de extrañar que fuera Dinamarca
la que, a partir de su presidencia del
Consejo de la UE durante el primer semestre
de 1993, llevara a la práctica las primeras
medidas relativas a la apertura al público
de las instituciones de Bruselas. Durante
ese período tuvieron lugar las primeras
deliberaciones públicas (retransmitidas por
televisión) del Consejo de la UE. Se trataba
de discusiones de carácter general que las
más de las veces consistían en la mera
lectura ante las cámaras de posiciones de
antemano conocidas; pero al menos la medida
sirvió para romper el hielo en el seno del
órgano de la UE con mayor peso político y a
su vez el más criticado por su secretismo.
La presidencia danesa del Consejo
también decidió implicar a sus diplomáticos
en la presentación ante la prensa acreditada
en Bruselas de las reuniones ministeriales
de la institución. Hasta entonces, eran los
funcionarios de la Secretaría general del
Consejo los encargados de organizar «briefings»
de prensa previos a las reuniones
ministeriales. La nueva práctica, que aún se
mantiene, conlleva una mayor visibilidad
para la presidencia semestral de turno, pero
no necesariamente, a juzgar por los
comentarios de los periodistas, una mayor
eficacia informativa.
Asimismo, la presidencia danesa fue
la impulsora de la política de acceso del
público a los documentos internos de las
instituciones de la UE. El Consejo Europeo
de Copenhague de junio de 1993 propició que,
a finales de ese año, el Consejo y la
Comisión adoptaran un código de conducta
común que reconocía al público la facultad
del acceso «más amplio posible» a los
documentos de una u otra institución.
El código de conducta se tradujo en
sendas decisiones del Consejo y de la
Comisión con efectos jurídicos, mediante las
que se fijaban las condiciones de acceso de
los ciudadanos a los documentos, partiendo
del principio innovador de que sólo podía
denegarse el acceso en caso de que la
institución demostrara que algún interés
superior a la de transparencia sería
vulnerado.
El ingreso en la UE de Suecia, junto
con Austria y Finlandia, en enero de 1995
fue decisivo a la hora de impulsar esta
nueva práctica, inspirada en gran medida en
la experiencia secular sueca de
transparencia administrativa. Este nuevo
derecho de los ciudadanos adquirió carta de
naturaleza gracias al artículo 255 del
Tratado de Ámsterdam, en vigor desde mayo de
1999. La puesta en práctica de dicho
artículo dio lugar a la adopción, bajo
presidencia sueca del Consejo de la UE, del
reglamento 1049/2001 que rige el acceso por
parte de los ciudadanos a los documentos que
obran en poder del Parlamento europeo, del
Consejo y de la Comisión.
Con objeto de que la política de
acceso del público a los documentos de las
instituciones de la UE tuviera un impacto
real más allá de Bruselas, se decidió la
creación de registros públicos consultables
vía Internet. El Consejo fue pionero al
respecto al conectar a la red, desde 1998,
su base de datos que contiene la totalidad
de documentos oficiales producidos. A
finales de 2006, el registro público de
documentos del Consejo ofrecía referencias
de unos 800.000 documentos, de los que dos
terceras partes podían ser descargados en su
totalidad o de manera parcial, siendo el
resto susceptible de ser objeto de
peticiones de acceso.
El registro público de documentos del
Consejo recibe anualmente más de un millón
de consultas vía Internet, lo que demuestra
la eficacia de tal instrumento. Ahora bien,
si atendemos a las categorías socio
profesionales de los beneficiarios de del
derecho de acceso a los documentos de las
instituciones observamos que se trata de
individuos procedentes del sector académico
con fines de investigación o de sectores
profesionales como grupos de presión o
abogados1.
Algo parecido, en términos de
audiencia, sucede con la práctica de los
debates y de las deliberaciones de las
instituciones de la UE retransmitidas por
televisión y a través de Internet, una
práctica que el Consejo Europeo, reunido el
15 y 16 de junio de 2006 bajo presidencia
austriaca, decidió extender a los trabajos
del Consejo cuando éste actúa como
legislador, en el marco de una «Política
Global de Transparencia». Habiendo decidido
de esta manera anticipar la entrada en vigor
de medidas en materia de transparencia que
están previstas en el proyecto de Tratado
por el que se establece una Constitución
para Europa, es difícil que se pueden
introducir en el futuro mejoras
substanciales en este ámbito sin poner en
peligro la eficacia misma de la toma de
decisiones.
Pese a todo, un sondeo de opinión
Gallup llevado a cabo en 2004 demuestra que
tan sólo los ciudadanos de cuatro Estados
miembros (Malta, Portugal, Chipre y Polonia)
consideran que las instituciones de la UE
son más transparentes y accesibles que sus
propias instituciones nacionales. En el
extremo opuesto se sitúan Suecia, Dinamarca,
Finlandia y Holanda, con niveles de
reconocimiento de la transparencia y
apertura de las instituciones de la UE que
no superan el 10 por ciento.
El largo camino hacia
una política de comunicación
Mientras que la Política de
Transparencia parece haber tocado techo, la
de Comunicación permanece aún en estado
embrionario.
Tras la «crisis de Maastricht», el
punto de partida en materia de comunicación
fue el llamado Informe De Clercq
presentado, en marzo de 1993, bajo el título
Reflexión sobre la política de
información de la Comunidad Europea por
un grupo de expertos presidido por el
eurodiputado belga y antiguo comisario
europeo Willy De Clerq, a quien la Comisión
Europea había encargado «proponer una
estrategia de comunicación e información a
medio plazo».
El informe arrancaba con un análisis
crítico al señalar que «el ciudadano se
interroga sobre la conveniencia de tener un
mercado único sin fronteras interiores si
ello implica un mercado único de la
criminalidad, de la droga y de la
inmigración».
También aludía a la socorrida
constatación de que «los ciudadanos no están
informados de manera adecuada», aunque no
echaba de ello las culpas a los periodistas,
al considerar que éstos «no pueden
transformar informaciones aburridas en
noticias apasionantes». Acertadamente,
apuntaba a los diferentes actores implicados
en la toma de decisiones, a los que exigía
disciplina «a fin de evitar que «Bruselas»
sea sistemáticamente acusada de los fracasos
y que los Estados miembros se atribuyan
sistemáticamente los éxitos», al tiempo que
se mostraba favorable a promover la creación
de partidos políticos europeos
Asimismo, contenía pertinentes
consejos, tales como la conveniencia de
concentrar la acción de comunicación en
determinados segmentos de la sociedad
(mujeres, jóvenes y multiplicadores de
opinión), pero los aspectos del informe que
suscitaron una mayor polémica fueron los
relativos a la pretensión de que «la Unión
Europea debe de ser presentada y difundida
como «un buen producto». La aplicación de
técnicas publicitarias a la integración
europea («vender los efectos beneficiosos
que la Unión Europea acarreará para cada uno
de nosotros») hizo que se acusara al
«Informe De Clerq» de querer imponer la
propaganda. Para colmo, el informe propugna
la creación de una Oficina central de
comunicación presidida por un comisario
europeo y sugería el lanzamiento de
«programas de comunicación horizontales que
cubran el conjunto de la Comunidad» y
advertía de la «situación caótica» que se
generaría en el supuesto de que los Estados
miembros «fueran libres de organizar
campañas nacionales sin coordinación con las
instituciones de la CE».
Inspirándose en el informe De Clerq y
en pleno traspaso de poderes de Jacques
Delors a Jacques Santer, la Comisión Europea
creó en 1995 el mecanismo PRINCE consistente
en reagrupar temas prioritarios de
información y financiarlos con cargo al
presupuesto de la UE.
Una de las condiciones impuestas por
el Parlamento Europeo para dar su aval al
mecanismo PRINCE consistió en que la
eurocámara fuera asociada a su puesta en
práctica, para lo que se constituyó un Grupo
Interinstitucional de Información limitado a
representantes políticos del Parlamento y la
Comisión.
Las discusiones presupuestarias en
torno a PRINCE sacaron a relucir, en el seno
del Consejo, un problema de fondo: la
ausencia de una base jurídica que permita a
una determinada institución comunitaria
llevar a cabo acciones de información y
comunicación en nombre del conjunto de la UE
ya que ni los tratados ni el legislador
europeo (Consejo y Parlamento) lo han
previsto, a diferencia por ejemplo del
derecho de acceso a los documentos. Por su
parte, la Comisión considera que su labor de
comunicador en nombre de la UE a través de
su amplia panoplia de medios (Oficinas de
representación, actividades PRINCE, redes,
sitio Internet, publicaciones, facilidades
audiovisuales, campañas sectoriales, etc.)
forma parte de las prerrogativas de la
institución.
Este planteamiento nunca ha sido
aceptado como tal por los Estados miembros,
los cuales, al tiempo que reconocen la
conveniencia de que cada institución informe
sobre sus propias actividades, se
declararon, desde principios de los 90, a
favor de la cooperación entre Estados
miembros las instituciones en materia de
información y comunicación sobre la UE, al
tiempo que preconizaban «estimular la acción
del grupo de información del Consejo et de
ampliarlo a las otras instituciones con
objeto de diseñar estrategias de información
coordinadas» (Conclusiones del Consejo
Europeo de Edimburgo).
Aparte de la puesta en práctica del
mecanismo PRINCE, el mayor logro del
responsable dentro de la Comisión Santer de
«transparencia, comunicación e información»,
el comisario español Marcelino Oreja
Aguirre, consistió en introducir la
gratuidad para el acceso electrónico al
derecho europeo (sistema Celex, convertido
posteriormente el servicio Eur-lex).
Las condiciones en que la Comisión
Santer se vio forzada a dimitir
repercutieron negativamente en la imagen
pública de «Bruselas», lo que explica que en
ese período se registraran los niveles más
bajos de confianza ciudadana en la Comisión
(40%).
En este contexto, el Consejo Europeo
de Helsinki de diciembre de 1999 pidió al
Parlamento, al Consejo y a la Comisión que
unieran sus esfuerzos para difundir
informaciones generales coordinadas sobre la
Unión y optimizaran la utilización de
recursos.
Al frente de una renovada Comisión,
Romano Prodi hizo de los problemas de
comunicación sobre la UE una de sus
prioridades, con la ayuda del comisario
portugués Antonio Vitorino, autor de tres
sucesivas comunicaciones sobre esta materia
que fueron aprobadas por la Comisión.
En la primera de las comunicaciones,
de junio de 20012, la Comisión
evitó abordar directamente la polémica sobre
la ausencia de base jurídica para las
actividades de comunicación en nombre de la
UE y preconizó el establecimiento de un
marco de cooperación entre las instituciones
de la UE y con los Estados miembros.
Concretamente, la Comisión abría al Consejo
y a los dos comités consultivos las puertas
del Grupo Interinstitucional de Información,
reconociendo a este órgano de cooperación a
nivel político la facultad de dar
orientaciones de carácter presupuestario,
aunque excluyendo del nuevo marco de
cooperación a las actividades de
comunicación de carácter sectorial, es decir
las llevadas a cabo bajo la responsabilidad
de cada una de las direcciones generales o
servicios especializados de la Comisión.
Asimismo, la Comisión acometía la
descentralización de sus labores de
información y comunicación reforzando el
papel de sus representaciones en los Estados
miembros del Parlamento y simplificando los
mecanismos
En cuanto al foro dedicado a la
cooperación entre los diferentes actores,
celebrado en Berlín el 19 de enero de 2007,
dio lugar a que se examinaran las fórmulas
hasta ahora ensayadas y se abordara la
cuestión de la base jurídica desde un ángulo
novedoso: el de la posibilidad de lanzar un
programa comunitario dedicado a la
información y comunicación acerca de la UE.
Las ventajas de un genuino programa comunitario
La idea de adoptar un programa
comunitario emergió de las discusiones entre
los Estados miembros como fórmula
susceptible de garantizar una mayor
transparencia y equidad en el reparto de los
recursos comunitarios dedicados a la
comunicación, implicando de manera directa a
organismos públicos y entidades privadas que
están en contacto con los ciudadanos.
Las presidencias austriacas y
finlandesa del Consejo presentaron la idea,
en 2006, en una reunión de Ministros de
Asuntos Europeos, en presencia de la
vicepresidenta Wallström, y en el seno del
Grupo Interinstitucional de Información,
respectivamente. Paralelamente, la Comisión
de Cultura del Parlamento Europeo estudió la
posibilidad, en el marco del proyecto de
resolución de la eurocámara en torno al
Libro Blanco.
En su resolución de 16 de noviembre
de 2006 acerca del «Libro Blanco», el
Parlamento Europeo, a instancias de su
ponente, el eurodiputado español Luis
Herrero-Tejedor, expresó su adhesión a esta
fórmula al instar a la Comisión «a que
explore la posibilidad de lanzar un
verdadero programa comunitario de
información y comunicación sobre Europa con
objeto de mejorar los actuales mecanismos de
asociación interinstitucional en este
ámbito». La resolución añadía que «si la
Comisión presenta una propuesta en este
sentido, el Parlamento deberá participar
plenamente en la definición y la elaboración
del contenido y el ámbito concretos del
programa».
En el debate que precedió a la
votación, Herrero-Tejedor insistió en que
hasta ahora no se han realizado progresos
concretos al respecto «porque no existe
una base jurídica que nos permita articular
esa estrategia de información y
comunicación, y, por lo tanto, que nos
permita fijar unas actuaciones y
controlarlas de manera adecuada».
Herrero-Tejedor aludió expresamente al
artículo 308 del Tratado CE, el cual figura
asimismo en la resolución aprobada por el
Parlamento y que permite la creación de
políticas comunitarias en los ámbitos no
previstos expresamente por el tratado.
Hans Brunmayr, director general de
Prensa, Comunicación, Protocolo del
Consejo de la UE y presidente del Grupo de
Información de dicha institución expuso en
el mencionado Foro de Berlín de enero de
2007 los beneficios de un programa de estas
características, el cual estaría fundado en
los artículos 308 y 151 del Tratado CE, éste
último artículo relativo a la cultura. La
ventaja para el Parlamento Europeo de
invocar el artículo 151 radicaría en que el
programa en cuestión debería ser adoptado
por el procedimiento de codecisión, lo que
garantiza la plena participación de la
eurocámara.
Por otro lado, Brunmayr subrayó los
inconvenientes de las demás posibles
soluciones evocadas para tratar resolver el
problema de la base jurídica, tales como un
código de conducta o un acuerdo
interinstitucional, y puso como ejemplo a
seguir el programa «Europa para los
ciudadanos»7 basado en los
artículos 151 y 308 del Tratado CE, que
pretende promover la ciudadanía europea
activa con una dotación de 215 millones de
euros para el período 2007-2013. En el plano
nacional, la experiencia irlandesa del
programa «Communicating Europe Initiative»
ilustra también la manera de cómo puede
funcionar un instrumento de este tipo.
Viejos remedios para nuevos desafíos
Al final, la Comisión haría oídos
sordos a todo planteamiento innovador al
presentar, en octubre de 2007, una
comunicación titulada «Comunicar Europa en
asociación» acompañada de una propuesta de
Acuerdo Interinstitucional8.
Dichos documentos están inspirados en una
concepción que el eurodiputado
Herrero-Tejedor tildó de dirigista ya que
plantean una organización de la comunicación
desde arriba hacia abajo con prioridades de
comunicación fijadas a nivel central y la
designación en cada Estado miembro de un
único «director nacional de la comunicación»
el cual sería «responsable a alto nivel de
la comunicación sobre las cuestiones
europeas».
De ponerse en práctica, las
propuestas de la Comisión acarrearían un
sinfín de trámites burocráticos sin que el
pretendido Acuerdo Interinstitucional tenga
visos de aportar ningún progreso real para
los ciudadanos y la sociedad civil.
Está por ver si los Estados miembros
estarán en condiciones de alcanzar la
exigida unanimidad, en el seno del Consejo,
sobre el pretendido Acuerdo
Interinstitucional, el cual genera
obligaciones para instituciones y Estados
miembros en un ámbito en el que no hay base
jurídica apropiada.
En realidad, con sus propuestas la
Comisión ha evitado abordar la cuestión de
fondo de la comunicación sobre Europa y se
ha limitado a ocuparse de los aspectos
administrativos y burocráticos.
La cuestión de fondo, a mi entender,
acerca de la comunicación sobre Europea
consiste en la necesidad de sacar el
discurso europeo del terreno de la
tecnocracia y llevarlo al de la política.
Puede que la Comisión Europea —pese a ser la
institución de la UE que más medios humanos
y presupuestarios dispone— no sea la
instancia la más adecuada para comunicar a
los ciudadanos sobre Europa. Si aplicamos la
máxima de Marshall McLuhan «El medio es el
mensaje» podemos empezar a entender el
porqué de la percepción burocrática,
impersonal y distante que tienen muchos
ciudadanos acerca de la UE.
Cabe preguntarse si las recetas
clásicas preconizadas por la Comisión
Europea, que suponen el mantenimiento de su
propio aparato de comunicación y la
pervivencia de sus reflejos centralistas,
corresponden con la realidad política e
institucional de una Unión Europea cuyo
principal fundamento es la democracia
representativa, tal como consagra el Tratado
de Lisboa.
Cabe preguntarse si los miembros de
las dos instituciones que encarnan la
representación de los ciudadanos en la Unión
europea —el Parlamento Europeo, mediante el
voto universal directo de los ciudadanos, y
el Consejo, compuesto por gobiernos elegidos
democráticamente— no deberían llevar el peso
de la comunicación política sobre Europa, ya
que son ellos los que, al fin y al cabo,
rigen los designios políticos de la Unión.
Cabe preguntarse si la propia
sociedad civil no debería disponer de medios
para organizar ella misma, en base a sus
propios intereses y preocupaciones, su
comunicación acerca de Europa, debiéndose
limitar las instituciones de la UE a nivel
central a proporcionar información objetiva
y veraz acerca de sus propias actividades.
Redefinir la agenda política europea,
clarificar y actualizar los objetivos de
esta singular aventura en común, colocar a
cada actor en el lugar que le corresponde y
lograr que la clase política se apropie del
mensaje europeo deberían ser los fundamentos
mismos de la estrategia de comunicación
sobre Europa, si no queremos que ésta,
parafraseando a la canciller alemana Angela
Merkel, permanezca «enfangada en la
burocracia».
NOTAS
1
Informe de la Comisión sobre la
aplicación de los principios del Reglamento
(CE) n° 1049/2001 relativo al acceso del
público a los documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión.
COM (2004) 45 final. 30 de enero de 2004.
2
COM (2001) 354 final.
3
COM (2002) 350 final.
4
COM (2004) 196 final.
5
COM (2005) 494 final.
6
COM (2006) 35 final.
7
Diario Oficial de la Unión Europea n° L 378
de 27 de diciembre de 2006, p. 32. 8 COM (2007) 568 final y COM (2007) 569 final. |
