Introducción

La forma en que el derecho intenta regular la vida en los espacios comunes de nuestras ciudades, definiendo las conductas y el público admisible, es el resultado de disputas históricas entre diferentes ideas sobre orden urbano, ciudadanía y criminalidad. En este artículo busco contribuir al entendimiento del actual marco legal que, en Chile, ordena el comportamiento en el espacio público a través del estudio del origen de algunos de los principales hitos regulatorios. Esta revisión histórica es pertinente porque muchas de estas reglas no han sido modificadas de manera significativa con el paso de los años y nos permite observar las continuidades en las aspiraciones y aprensiones de los gobernantes sobre el orden urbano. Además, al tomar conciencia de su carga histórica, este tipo de análisis ayuda a problematizar la legislación vigente.

Este trabajo se inicia, en la segunda parte que sigue a esta introducción, presentando una visión panorámica de los principales hitos que sentaron las bases de nuestra regulación actual. El periodo revisado va desde la dictación del Código Penal de 1874 hasta mediados del siglo XX. La tercera parte se enfoca en el estudio de la sanción de la vagancia y la mendicidad, así como la prohibición al consumo de alcohol en los espacios públicos. Esta revisión muestra cómo desde el inicio de la República, la elite gobernante buscó controlar la movilidad de las personas en el territorio y disciplinar la fuerza de trabajo. La cuarta parte aborda otra de las constantes preocupaciones de los gobernantes, esto es el expansivo y descontrolado comercio informal en las calles. Este comercio era considerado como una amenaza a la disciplina laboral que se buscaba imponer, así como a los ideales de orden y progreso urbano.

La siguiente sección revisa las reglas que buscaban controlar a un grupo de trabajadores callejeros en particular: las mujeres que vendían alimentos, cocinaban, cosían y ofrecían todo tipo de servicios. La mera presencia de las mujeres en el espacio público siempre ha sido fuente de disputa, y se revisará cómo esta presencia incomodaba aun más a las autoridades si permitía la generación de ingresos o si se trataba de la oferta de servicios sexuales en las calles. La sección sexta aborda uno de los últimos hitos regulatorios que sentaron las bases del marco legal: la Ley de Estados Antisociales de 1954 que se transformó en la máxima realización de ideales preventivos en materia de seguridad urbana. Para el legislador de mediados del siglo pasado, la prevención del crimen se lograría con la constante vigilancia y expulsión de los espacios públicos de aquellos grupos de personas catalogadas como peligrosas.

El artículo incorpora además estadísticas que nos permiten contar con algunos elementos sobre el impacto que las faltas relacionadas con el orden urbano pudieron tener en la experiencia de las personas en las calles. Veremos, por ejemplo, que las sanciones al consumo de alcohol o los arrestos por sospecha ocuparon por décadas la mayor parte del tiempo del trabajo policial. Finalmente, se concluirá dando cuenta de las reformas y continuidades de los hitos regulatorios revisados.

Este trabajo recurre a fuentes secundarias para la exploración de la historia de regulaciones y en su revisión es importante tener presente dos prevenciones. En primer lugar, como advirtiera Valverde¹, en el origen de la legislación urbanística concurren siempre diversas corrientes de pensamiento e ideas sobre el orden urbano. En este artículo se han podido destacar solo algunas de las preocupaciones preponderantes de las elites gobernantes. En segundo lugar, la revisión de la historiografía nacional no debe hacernos creer que las leyes dictadas en Chile fueron el resultado de ideas originales, sino que más bien son la expresión local de tendencias globales sobre orden urbano y disciplinamiento de las clases marginalizadas. Así, por ejemplo, en el Reino Unido ya en 1824 se contaba con legislación que sancionaba la mendicidad y permitía el arresto de personas por sospecha en términos similares a los utilizados luego en la legislación chilena².

I. Una visión panorámica de los principales hitos regulatorios

El estudio del origen de las actuales reglas de orden público y facultades policiales nos remontan a la Colonia y primeros años de historia independiente de Chile. El trabajo de historiadores de dicho periodo permite identificar los intentos de la autoridad por controlar, a través de distintas regulaciones, la movilidad de las personas y por disciplinar la fuerza laboral sancionando a vagos, gañanes y alcohólicos. Sin embargo, fue durante los tumultuosos años transcurridos entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX que el marco regulatorio del orden urbano tomó la forma que, en términos generales, ha persistido hasta nuestros días.

El historiador Daniel Palma describe la forma en que a fines del siglo XIX surgieron “los primeros esfuerzos organizativos sistemáticos, que tenían por objeto establecer las leyes, el cuerpo de jueces y las policías necesarias para frenar lo que era percibido como una marcha arrolladora de la delincuencia”³. El Código Penal de 1874 puede ser considerado como el hito más destacado en este esfuerzo organizativo. En este se asienta la criminalización de vagos y mendigos que venía ocupando a las autoridades desde la Colonia. El Código también sistematizó la sanción de una serie de conductas desarrolladas en los espacios públicos. Así, por ejemplo, se penalizó con prisión o multa al individuo “que contraviniere a las reglas que la autoridad dictare para conservar el orden público”; al encargado de “animales feroces o dañinos” o del “loco o demente” que los dejara vagar en lugares públicos sin debida seguridad; al que ofendiere públicamente al “pudor y buenas costumbres”; al que “con su embriaguez molestare a tercero en público” y al que “se bañare quebrantando las reglas de decencia”. Se sancionó también a quien arrojara agua, piedras u otros objetos dañinos a las calles, al que riñere en público, al que organizare juegos de azar en calles y plazas, y al que infringiere “los reglamentos de policía en lo concerniente a mujeres públicas”⁴.

Diez años después, en 1884 se dictó la Ley de Garantías Individuales que consagraba resguardos mínimos para los ciudadanos en caso de ser privados de su libertad. En esta ley se reservaba a los jueces la facultad de decretar el arresto de individuos, reduciendo la competencia de las policías solo a los casos de delitos sorprendidos in fraganti. El trabajo del historiador Marcelo Neira da cuenta que, con anterioridad a dicha ley, las policías tenían poderes ilimitados para arrestar e imponer directamente sanciones por delitos menores sin intervención de la judicatura⁵. Además de establecer garantías liberales básicas, la ley de 1884 incorporó la facultad para arrestar por sospecha, que es la antecesora de la actual facultad policial para realizar controles de identidad en la vía pública. En su artículo 18 se consagró el poder de los agentes de policía para arrestar como delincuente infraganti a los “individuos que anduvieren disfrazados i rehusaren darse a conocer i a los que se hallaren a deshoras de la noche o en lugares o en circunstancias que prestaren motivo fundados para atribuirles malos designios, si las esplicaciones que dieren de su conducta no desvanecieren las sospechas”.

En este periodo también se dictaron otras legislaciones que complementaron la regulación que había establecido el Código Penal de conductas tales como la embriaguez y las infracciones realizadas por mujeres públicas. Así, en 1902 se dicta la Ley de Alcoholes que amplía el control sobre el consumo y venta de alcohol en el espacio público, y en 1925, el Código Sanitario que prohibió el comercio sexual callejero. Finalmente, una serie de regulaciones locales fueron sumándose al intento de ordenar la enorme actividad económica que con el crecimiento de las ciudades se iba instalando en las calles.

En este periodo también se organizaron a nivel nacional policías profesionales destinadas a la mantención del orden público. Daniel Palma explica que desde finales del siglo XIX se dio una permanente discusión sobre la necesidad de contar con una policía profesional de carácter nacional para mantener el orden y enfrentar la criminalidad en un contexto de rápida expansión urbana⁶. Importantes políticos de ese tiempo, como el intendente de Santiago Benjamín Vicuña Mackenna, criticaban la falta de profesionalismo, recursos, estabilidad laboral e integridad moral de las policías locales⁷. Por su parte, el historiador Luis Alberto Romero señala que en los primeros años de la República existía una estrecha proximidad entre la policía municipal y el mundo criminal. Los bajos salarios y precarias condiciones laborales de esta policía la convertían en una ocupación accesible para los numerosos desempleados urbanos⁸. Para enfrentar esta situación, se crearon las policías nacionales dependientes del gobierno central: en 1927, Carabineros de Chile y en 1933 la Policía de Investigaciones.

Un último hito importante que sienta las bases de nuestro marco legal actual fue la Ley de Estados Antisociales de 1954. Esta ley representa la expresión máxima de una aproximación de carácter preventivo al control del orden urbano. En esta se incorporan elementos de la criminología positivista que buscaba combatir la delincuencia a través de la detención temprana de individuos peligrosos, sin necesidad de que se cometiera una ofensa. El estudio de esta ley nos permitirá cerrar la revisión de este periodo de configuración normativa en tanto enumera como objeto de control preventivo varios de los grupos sociales que habían sido objeto de criminalización en los primeros años del Chile republicano.

II. Control de la movilidad y de la fuerza laboral: vagos, gañanes y alcohólicos

Los trabajos de historiadores de la Colonia dan cuenta del modo en que en esta etapa se configuró un ideal sobre el orden urbano que dio sustento al control estatal posterior, según el cual la inestabilidad habitacional y laboral está asociada a la ociosidad, el vicio y la tendencia a la criminalidad. En las obras de Mario Góngora y Alejandra Araya se describe cómo durante la época colonial una de las principales preocupaciones de las autoridades era la vagancia⁹. Estos autores explican que el funcionamiento eficiente de la economía agrícola requería controlar el desplazamiento de los individuos en el territorio y forzar el trabajo dependiente que se había visto afectado por el ocaso de la encomienda¹⁰. Con este fin, las autoridades coloniales desarrollaron un discurso sobre la importancia de una ética del trabajo, asociando el ocio con el origen de la criminalidad. En este contexto, Araya señala: “[…] el vagabundo pasó a ser el símbolo del hombre ocioso y holgazán […] Lo acompañaba una tacha de deshonestidad ya que, si no estaba ejerciendo ocupaciones lícitas, se estaba manteniendo del trabajo de los demás, lo que era robo. Era un ladrón por sospecha. Ser ocioso significaba ser un criminal”¹¹.

Araya explica que en base a estas ideas las autoridades coloniales justificaron el castigo físico, el destierro, el trabajo forzado y las multas a vagabundos¹². Asimismo, se establecieron medidas como exigir a la ciudadanía portar documentos que especificaran sus contratos de trabajo y deudas relacionadas¹³. El disciplinamiento también supuso vigilar los tiempos de descanso, sancionando el desorden y malentretenimientos del pueblo en las calles¹⁴.

La idea sobre el vínculo entre ociosidad y criminalidad se siguió desarrollando luego de la independencia de España. La expansión urbana, la industrialización y la construcción de nueva infraestructura pública requería de abundante mano de obra disciplinada¹⁵. En este contexto Luis Alberto Romero se refiere al bando de policía de 1830 que dio forma jurídica a la práctica común del trabajo forzado de vagabundos. Esta regulación administrativa establecía que “vago es aquel voluntariamente sin ocupación y debe ser destinado a las obras públicas, con lo que resultaba asimilado al preso por su común condición de trabajador público”¹⁶. De esta forma personas que no podían acreditar ocupación estable eran arrestados para trabajar en la nueva infraestructura pública de la naciente República.

A medida que avanza el siglo XIX al grupo de los vagos como objeto de especial control estatal se le unirá un nuevo sujeto social: los gañanes. De acuerdo a relatos históricos, los gañanes eran considerados como ociosos, impredecibles e ineficientes¹⁷. De manera similar al arriba citado Bando de Policia de 1830, un reporte de la policía de 1902 señalaba que “los gañanes y gente desocupada son los que más delinquen, pues de la índole misma de su ocupación o de su manera de emplear el tiempo, surge la necesidad para ellos de dedicarse a cosas malas, ya que nada bueno quieren hacer”¹⁸.

Romero explica que desde finales del siglo XIX en los censos se definía al gañán como “el que se ocupa de toda clase de trabajo a jornal, sin residencia ni destino fijo” y agrega que a pesar de la imprecisión de esta definición se destaca la característica principal de estos trabajadores: sus altos niveles de “movilidad locacional y ocupacional”¹⁹. En general, se trataba de campesinos que ajustándose a los tiempos de cultivo y cosecha migraban por periodos a las ciudades, acomodándose de manera precaria en los suburbios²⁰. En la búsqueda de ingresos transportaban desde el campo productos para vender²¹ y en las ciudades ocupaban los espacios públicos ofreciendo toda clase de servicios²². También se podían desempeñar como policías municipales, en la construcción de edificios públicos y líneas férreas. Todos estos trabajos se caracterizaban por su informalidad e inestabilidad, y los gañanes se movían constantemente de una actividad económica a otra, fueran estas legales o ilegales²³.

Es importante notar aquí que es difícil distinguir con claridad entre este grupo de gañanes y el resto de trabajadores sin oficio, desempleados y vagabundos que rondaban las calles²⁴. Puede sostenerse que la categoría de gañán usada en documentos y estadísticas oficiales reunía en definitiva a un grupo indiferenciado de individuos de clase baja caracterizados por su inestable situación habitacional y laboral.

Las primeras legislaciones republicanas que intentaron hacerse cargo de manera sistemática de estos problemas sancionaron la vagancia y el consumo de alcohol. En primer lugar, el Código Penal de 1874 sistematizó el castigo de “vagos y mendigos” asignándoles pena de prisión de 61 a 540 días y sujeción a la vigilancia de la autoridad (artículos 305 a 312). En el articulado se definió a los vagos como aquellos que teniendo aptitudes para el trabajo “no tienen hogar fijo ni medios de subsistencia, ni ejercen habitualmente alguna profesión, oficio u ocupación lícita”. En cuanto a la mendicidad, se sancionaba a quienes pidieran limosna en los lugares públicos sin contar con licencia. El propósito del legislador por disciplinar la fuerza laboral queda en evidencia al establecer que el castigo impuesto a vagos y mendigos podía ser revocado en cualquier momento si estos daban prueba de buena conducta y disposición al trabajo. Estas reglas reflejaban también las preocupaciones del legislador sobre el peligro potencial de estos grupos, al castigar al vago o mendigo que fuera encontrado usando un disfraz o ropa que no le era habitual, o en posesión de ganzúas u instrumentos sospechosos.

Un segundo ámbito de preocupación estatal para lograr una clase trabajadora disciplinada era el control del consumo de alcohol. Se acusaba a este vicio popular de provocar irresponsabilidad, degeneración moral, criminalidad en las clases bajas y vincularse con formas de entretenimiento que debían ser erradicadas²⁵. Aunque el Código Penal se limitó a establecer como falta “el que con su embriaguez molestare a terceros en público”, la procupación de las autoridades fue en aumento y en 1902 se dictó la Ley de Alcoholes que reguló el consumo y la venta de alcohol. Para el gobierno que propuso esta ley al Congreso, los males sociales de la época y, en particular, la criminalidad eran el resultado del alcoholismo que sufría su pueblo. Marcos Fernández señala que en el mensaje presidencial de Jorge Montt con el que se inicia la tramitación de la ley de alcoholes se indicó que casi el 40% de los delitos cometidos lo eran por personas en estado de embriaguez²⁶.

La ley de 1902 en los artículos 131 y siguientes sancionaba a las personas en manifiesto estado de ebriedad en calles, caminos y plazas con penas de tres a cinco días de privación de libertad o pago de una multa. Esta pena conllevaba la obligación de trabajar en la prisión o para un municipio. En caso de reiterada reincidencia, el ofensor podía ser confinado a un asilo de bebedores hasta por un año. Como se demostrará, la dictación de esta ley tendrá un gran impacto en la cantidad de personas que fueron arrastradas al sistema penal.

Estos arreglos institucionales creados a principios del siglo XX pueden ser considerados como los predecesores directos de la regulación actual. En un contexto social de pobreza y marginalización para la mayoría de la población²⁷, estas reglas expresaban la preocupación de la elite gobernante sobre la movilidad e inestabilidad de las clases bajas, así como sobre su supuesta pereza y tendencia al vicio y la criminalidad.

III. Comercio callejero: el control del regatón

En relación a la economía informal en calles y plazas también se realizaron múltiples intentos regulatorios a comienzos del siglo XX. Históricamente el trabajo callejero ha sido una fuente de ingreso crucial para la población sin estabilidad económica y un importante ámbito social donde se disputan distintas ideas sobre el orden urbano.

Gabriel Salazar en su trabajo Ferias libres señala que el comercio callejero constituyó “el sector más dinámico de la economía nacional durante la mayor parte del siglo XX”. El autor explica que ya en 1900, en un contexto de crisis económica y de fuerte crecimiento urbano, “el comercio regatón, que hasta entonces había sido una actividad residual pero insistente y majadera (para las autoridades), se convirtió en la principal posibilidad de supervivencia para las empobrecidas masas populares”²⁸.

Luis Alberto Romero por su parte, describe las distintas actividades que se desarrollaban en las calles “ayudando a empalar periodos de trabajo y desocupación” de su población. En los espacios públicos confluían repartidores, conductores de vehículos y caballos, artesanos, zapateros, cocineros, reparadores de ropa, trabajadoras sexuales y policías²⁹, siendo los vendedores callejeros el grupo más visible. Como explica Romero la venta ambulante “es la actividad primera y más fácil para el gañán que llega a la ciudad y el más fácil refugio para quien pierde su empleo. Es el trabajo ocasional de muchos… ni capital, ni local, ni habilidades especiales -sólo, quizás, un habilitador- son necesarios para vender frutas de la estación, helados y mote con huesillos”³⁰.

El comercio callejero no solo era una fuente de ingreso para migrantes en las ciudades y grupos desocupados, era también una alternativa ante el trabajo forzado y la explotación del mercado asalariado en ámbitos como la construcción de obras públicas o las labores domésticas que ocupaba a las mujeres pobres. En efecto, permitía escapar de trabajos donde existían castigos corporales, sueldos de hambre o pagos en fichas³¹. Salazar destaca que “el flujo peonal inmigratorio y el carácter repulsivo del trabajo asalariado pre-industrial reproducían y multiplicaban constantemente las filas de regatones”³².

En su libro Labradores, peones y proletarios, Gabriel Salazar señala que, a pesar de la realidad de exclusión y explotación de los individuos en el ámbito del trabajo asalariado, la opción de las personas por el comercio callejero era interpretado por las autoridades como “otra prueba más de la invencible inclinación peonal a la ociosidad”³³. Desde este punto de vista, los vendedores callejeros desafiaban los intentos de las autoridades por lograr “hábitos de obediencia, disciplina y subordinación” que requería el trabajo asalariado³⁴. Como se puede constatar, aquí también se repetían los discursos sobre el vínculo entre la ociosidad y la criminalidad que fue revisado en la sección anterior.

No es de extrañar que el mundo callejero fuera una esfera en que las clases más marginalizadas se movieran con fluidez entre distintas actividades para generar ingresos incluyendo la comisión de delitos. La vinculación del trabajo callejero con la criminalidad aparece descrita en las investigaciones de De Ramón, quien señala que a comienzos del siglo XX las calles de Santiago eran “poluladas” por vendedores callejeros que impedían el tráfico o creaban el ambiente adecuado para que los “rateros” acecharan a los “los incautos”³⁵. Romero, por su parte, describe la situación de trabajadores callejeros, vagos, prostitutas y pequeños rateros “que se prolongan sin solución de continuidad en el mundo de los trabajadores no calificados, y en quienes es posible incluso advertir las mismas pautas de estacionalidad y rotación”³⁶.

Sin embargo, no solo la preocupación por la criminalidad motivaba a las autoridades a tratar de erradicar o controlar el comercio callejero, ya que también debían abordar los reclamos que los comerciantes establecidos o locatarios de mercados municipales hacían de este enorme comercio paralelo que competía con ellos³⁷. Además, en el debate público se habían instalado ideas sobre la higiene y el progreso urbano que exigían el control de la suciedad y los malos olores ocasionados por el comercio en la vía pública, donde, por ejemplo, circulaban vacas que se ordeñaban en el lugar, según describe en sus textos De Ramón³⁸ o, como afirma Salazar, se mataban animales para ser vendidos por partes a peatones³⁹. Por último, como veremos a continuación, diversos intentos regulatorios pretendían proteger una moral pública amenazada por actividades indecorosas vinculada al comercio en las calles.

Para hacer frente al comercio callejero que, como he recién apuntado, se consideraba una amenaza para la seguridad, los intereses económicos del comercio establecido, el orden, higiene y moralidad pública, los gobiernos promovieron varias regulaciones. Salazar se refiere a que durante siglo XIX intermitentemente se establecieron medidas tales como prohibiciones absolutas del comercio callejero así como restricciones a lugares específicos, se dictaminaron obligaciones de registro y cobro de contribuciones, se intentó instalar a los vendedores callejeros en lugares fijos (como los baratillos) y se les impuso horarios de funcionamiento⁴⁰. Los comerciantes ambulantes se enfrentaban cotidianamente a la persecución policial, a multas e incluso a ser encarcelados⁴¹.

Para ilustrar las preocupaciones de las autoridades es útil mencionar algunas regulaciones específicas del comercio callejero. En 1848, la intendencia de Santiago prohibió la venta nocturna de alimentos en la Alameda bajo pena de multa. Para introducir esta regla se fundamentó que la venta de alimentos y alcohol en dicho horario daba lugar a escenas diarias “opuestas a la moral pública, en el lugar mismo donde debiera reinar el mayor decoro i decencia”. En 1849, una Ordenanza de Tránsito Público prohibió usar la vereda “a todo individuo que conduzca fardo, canasta, olla, portavianda u otro objeto cualquiera que incomode, pueda golpear o ensuciar a otros transeúntes”. En 1853, el intendente de la provincia y gobernador del departamento de Santiago prohibió conductas vinculadas a comercio callejero como ocupar la calle o embarazar el tránsito con bultos, cocinas, etcétera⁴².

El Código Penal original de 1874 contemplaba un par de faltas vinculadas a la economía informal que se desarrollaba en las calles (artículos 495 y 496). Se intentó regular los espectáculos públicos y las actividades de “mujeres públicas”, se prohibieron las rifas y juegos de azar en calles y plazas, así como también el cobro por interpretar sueños o realizar “pronósticos y adivinaciones”⁴³.

Ya iniciado el siglo XX podemos señalar como ejemplos de intentos regulatorios del comercio callejero el decreto de la alcaldía de Santiago de 1901 que exigió el uso de gorra y delantal blanco para los vendedores ambulantes con el objeto de controlar enfermedades. Hacia 1903 se leía en El Diario Ilustrado: “El decreto de la Alcaldía de 17 de agosto de 1901, exige á los vendedores que se estacionan ó circulan en la vía pública el uso de un delantal blanco y gorra del mismo color. Habiendo notado que aquella disposición ha caído en desuso, considera el infrascrito que habría conveniencia en ponerla en vigor como medida de aseo é higiene, sobre todo en las circunstancias actuales, en que estamos amenazados de una enfermedad epidémica”⁴⁴.

Otras regulaciones dictadas durante el siglo XX son la Ley de Alcoholes 1902 que prohibió la venta y propaganda de productos alcohólicos en caminos, calles, y sitios públicos y estaciones y móviles de ferrocarriles y, en 1915, la norma que autorizaba las ferias libres⁴⁵. Esta última medida fue objeto de un largo debate público, y solo fue posible que se instalaran las ferias libres de manera definitiva a partir de 1954⁴⁶.

IV. Trabajo callejero femenino y mujeres públicas

Diversos trabajos históricos sobre el mercado callejero dan cuenta que parte importante de esta enorme economía era desarrollada por mujeres, quienes podían de esta forma generar ingresos a la vez que realizaban labores de cuidado de sus familias. Las mujeres ofrecían servicios de lavandería, costurería, preparación y venta de alimentos. También confeccionaban ropa y artículos para el hogar así como desarrollaban distintas actividades de entretenimiento⁴⁷. La mera presencia de mujeres en las calles tensionaba los roles de género tradicionales, y en este caso el trabajo callejero les permitía además acceder a una cierta independencia económica⁴⁸. En este contexto, de acuerdo a Salazar, las autoridades intentaron excluirlas del mercado callejero, prohibiendo expresamente su presencia en la vía pública o cobrándoles derechos. Así, por ejemplo, una ordenanza del cabildo de Concepción dispuso en 1843: “Se prohíbe en la Recova morada ordinaria del sexo femenino. Ninguna persona de esta clase que baje de 40 años será permitida allí en clase de regatona, a excepción de aquellas que vienen de los campos directamente con sus artículos de cambio”⁴⁹. Además de este tipo de prohibiciones, las mujeres que trabajaban en las calles eran perseguidas por la comisión de distintos delitos y ofensas.

La persecución policial por infracciones al orden urbano era una amenaza constante no solo para las trabajadoras sino en general para las mujeres que ocupaban el espacio público. Según el historiador Marcelo Neira, las mujeres eran sancionadas por cometer una amplia e imprecisa gama de ilícitos. Se las perseguía por vagas y prostitutas, por mendigar sin autorización de la autoridad, por ebriedad, desórdenes, fuga y ocultamiento, por vulneraciones morales, sexuales y cívicas, por público amancebamiento, por transgresiones hacia el matrimonio, entre otras⁵⁰. De Ramón por su parte, también señala que las mujeres eran perseguidas por atentar contra el pudor y por cometer ultrajes a las buenas costumbres⁵¹. La acusación de haber incurrido en ofensas vinculadas a un orden moral sexual era predominante en el tratamiento que las mujeres recibían por partes de las autoridades.

La sanción a estas conductas cuya determinación dependía de “categorías morales del observador”⁵², podían dar lugar a penas directas por parte de la policía, multas, arrestos o privaciones de libertad en casas de corrección. Respecto de esta última sanción, Neira explica que las privaciones de libertad eran de corto plazo y muchas veces sujetas a la condición de encontrar “casa de respeto donde servir” o entrar “a ejercicios”⁵³. Es decir, el encierro en casa de corrección podía ser reemplazado por trabajo doméstico forzado o privación de libertad en establecimientos religiosos. De esta forma, el sistema de justicia se ponía al servicio de las demandas no solo de disciplinamiento de la clase trabajadora sino también del rol asignado a las mujeres.

Al detenerse específicamente en el control estatal sobre el trabajo sexual en las calles, es posible constatar que, como se observó para el caso de los gañanes, aquí también resulta difícil establecer los límites precisos de la prostitución. Las mujeres en las calles realizaban múltiples labores y, como señala Romero, habrían pasado de una actividad a otra constantemente incluyendo la prostitución que podía ser ejercida de forma esporádica⁵⁴. Igualmente, como se ha señalado, el expansivo e impreciso control a las que eran sujetas las mujeres en el espacio público hace imposible distinguir entre aquellas que ejercían la prostitución y aquellas mujeres o trabajadoras callejeras acusadas de infringir el orden moral. De Ramón, en su investigación sobre la criminalización del trabajo sexual a comienzos del siglo XX, señala: “las estadísticas suelen ocultarlas bajo púdicas expresiones tales como: atentados contra el pudor, infracción a las ordenanzas municipales, relaciones ilícitas o ultrajes a las buenas costumbres, expresiones todas que engloban cifras que no podemos reunir en un solo cuadro debido que se encuentran unidas con diversos delitos no relacionados directamente con la prostitución”⁵⁵. Me referiré en esta parte a regulaciones que hacían referencia expresa al comercio sexual en las calles.

En 1874, el Código Penal estableció como falta sancionable con pena de multa “El que infrinjiere los reglamentos de policía en lo concerniente a mujeres públicas” (artículo 495 n. 7). A partir de ese año se pueden identificar una serie de reglamentos presidenciales y regulaciones locales que buscaban normar la actividad de prostíbulos y burdeles y someter a constante control sanitario a las mujeres que ejercían la prostitución⁵⁶. En 1896 se dicta el Reglamento de Casas de Tolerancia que regulaba el ejercicio de la prostitución en establecimientos privados y creaba la obligación para todas las trabajadoras sexuales de registrarse en la municipalidad y de transportar “una libreta con su retrato, en la que se anotaran los certificados de buena o mala salud” (artículo 10). En cuanto al ejercicio de la prostitución en las calles, no existía una regulación nacional uniforme. Para el caso de Santiago, en 1899 la intendencia prohíbe la presencia de prostitutas en puertas, ventanas y veredas y en los paseos o lugares públicos⁵⁷.

En 1925 se dicta el Código Sanitario que con vigencia nacional prohibió “el ejercicio de la prostitución y de cualquiera práctica que conduzca a la esposicion pública de una mujer a todo jénero de torpeza y sensualidad” (artículo 167 y siguientes). El Código concedía acción popular para la persecución de quienes ejercieran la prostitución y sancionaba con pena de multa, la que se aumentaba en cada nueva contravención. Contemplaba también pena de prisión de 1 a 60 días a partir de la sexta reincidencia⁵⁸. Esta prohibición general del ejercicio de la prostitución se mantuvo hasta 1931 con la entrada en vigencia de un nuevo Código Sanitario, en el que se limitó la prohibición a “prostíbulos cerrados o casas de tolerancia”, sin pronunciarse sobre la oferta de servicios sexuales en las calles. El Código otorgó a Carabineros la facultad de clausurar los locales donde se desarrollaba el “mercado sexual” y remitió a un reglamento la regulación de las condiciones para “examinar, obligar a tratarse o internar para su curación a las personas que se dedican al comercio sexual” (artículo 73).

En 1934 se dicta el Reglamento sobre profilaxis de las enfermedades venéreas, el que se remplazó en 1942 por otro con el mismo nombre⁵⁹. Junto con regular con más detalle el control de la prohibición de prostíbulos, los reglamentos establecieron obligaciones para todas las “mujeres que se dediquen al comercio sexual”. En ambos reglamentos se impuso a las mujeres el deber de registrarse ante órganos estatales y realizarse exámenes médicos semanales obligatorios, dejando constancia de ellos en una tarjeta de salubridad. En el caso de constatarse alguna enfermedad contagiosa, el personal médico debía ordenar su inmediata hospitalización. Los reglamentos remitían al Código Sanitario en cuanto a la imposición de las penas de multas y prisión.

De la revisión hasta aquí hecha es posible identificar las ansiedades existentes sobre los peligros morales y sanitarios del ejercicio de la prostitución que motivó a las autoridades a su regulación. A través del trabajo de historiadores podemos ver también cómo el trabajo sexual era entendido como una forma viciosa de entretenimiento para las clases trabajadoras además de estar estrechamente vinculado a actividades ilícitas. Ignacio Ayala, por ejemplo, señala que las prostitutas eran consideradas como ociosas y eran acusadas frecuentemente de hechos delictuales como hurtos a clientes, tráfico de alcohol y juegos clandestinos⁶⁰.

En un inicio, con el objetivo de disciplinar a la clase trabajadora y de instaurar un determinado orden moral se formularon prohibiciones absolutas al trabajo sexual. Sin embargo, como se puede ver en los trabajos historiográficos, estas prohibiciones no tuvieron ningún efecto en la práctica por lo que se fue asentando con mayor fuerza la aproximación sanitaria que buscaba mantener a las trabajadoras sexuales bajo constante control, a través de la policía, médicos y visitadores sanitarios⁶¹. De este modo, durante todo el siglo XX, la necesidad de controlar enfermedades de transmisión sexual fue esgrimida como la principal razón para la criminalización del trabajo sexual por parte de las autoridades. La Liga Chilena de Higiene Social informaba que en 1919 el 97% de las prostitutas estaba contagiada con sífilis, siendo catalogada como una de las más mortíferas enfermedades que atacaban al hombre⁶². Lo mismo reportaba el doctor Luis Prunés en su análisis sobre la prostitución publicado en 1926, donde señalaba que la causa principal de sífilis que aquejaba a la población a comienzos del siglo era la prostitución.

Sin embargo, se puede poner en entredicho el carácter meramente sanitario y médico que muchas veces se señalaba como el principal objetivo del legislador. Gálvez explica que en la práctica, bajo la vigencia del Código Sanitario, se llevabaron a cabo arrestos y se impusieron multas sin que existan antecedentes de que se hubiesen realizado derivaciones de mujeres enfermas a hospitales⁶³. Por otra parte, en el Reglamento sobre enfermedades venéreas de 1934 señalado más arriba, se estableció que el incumplimiento del deber de registro de las prostitutas o de la realización de los exámenes médicos trisemanales constituían infracciones penales de ofensas al pudor y a las buenas costumbres (artículos 373 y 495 n. 5 Código Penal). Esta sanción de tipo penal y vinculada a la moral sexual, no resulta coherente con el interés sanitario que se invocaba como justificación del control estatal.

Para complejizar la posición de las autoridades que ha sido señalada, debe advertirse que la afectación de enfermedades de transmisión sexual de las que se culpaba a las trabajadoras sexuales, era de común ocurrencia en la población general. Las clases bajas y los delincuentes provenientes de estas, sufrían frecuentemente de estas enfermedades. Así, por ejemplo, Palma reporta que al comienzo del siglo XX se les enseñaba a las policías a identificar delincuentes a través de su padecimiento de enfermedades de transmisión sexual. En su trabajo cita las palabras de un tal comisario Maturana, quien enseñaba en la escuela policial: “Tal vez el 90% de los delincuentes de oficio están contaminados de sífilis o enfermedades venéreas, hasta el extremo que muchos andan casi podridos, y no tienen el más mínimo rubor de exhibir ante numerosos personas los brazos y las piernas cubiertas de llagas, como si se tratara de un leproso”⁶⁴. De lo que sí da cuenta esta información es de las condiciones de insalubridad y falta de acceso a la salud de la mayoría de la población en las ciudades en el periodo estudiado.

V. Vigilar a los peligrosos: Ley de estados antisociales

Hasta aquí he descrito cómo la comprensión que autoridades tenían del orden urbano y delincuencia en la primera mitad del siglo XX resultaba en el control de vagos, alcohólicos, gañanes, regatones y prostitutas a través de multas, arrestos y expulsión de los espacios públicos. A medida que avanza el siglo se irá perfeccionando un discurso sobre la necesidad de contar con mecanismos de control preventivo de estos individuos considerados como peligrosos⁶⁵. Si bien este abordaje estaba presente en las primeras regulaciones, siendo ejemplos claros la criminalización de la vagancia y la detención por sospecha, fue en 1954 cuando las ideas preventivas de seguridad urbana alcanzaron su máxima consagración legal.

De acuerdo al historiador Fernández, el enfoque de la política criminal de mediados del siglo XX buscaba controlar de la manera más efectiva posible el carácter peligroso o la así denominada condición antisocial de ciertos grupos de personas. Frente a la amenaza que suponían determinados individuos, políticos, académicos y autoridades policiales demandaban la adopción urgente de medidas preventivas de vigilancia, trabajo forzado y detenciones en lugares especializados⁶⁶. Por ejemplo, en una publicación de la Dirección de Investigaciones en 1943 se argumentaba acerca de la necesidad de reformar la detención por sospecha en los siguientes términos: “Solo hay que atender a la amenaza que significa para la sociedad un individuo determinado, sea que ha cometido delito y se teme su reincidencia, sea que solo ha ejecutado actos que reflejan tendencia al delito; sea que esta amenaza tiene su origen en causas internas (locura, embriaguez), sea que obedezca a causas externas (vagancia, mendicidad) [...] No es necesario esperar que un individuo viole la ley para que la sociedad pueda actuar a su respecto; basta el hecho de que haya un peligro para la sociedad. No se trata ya de reprimir, sino que, especialmente, de prevenir […] Debemos avanzar nosotros, previniendo no solo que los peligrosos se transformen en delincuentes, sino, más aún, que los individuos, en general, se transformen en peligrosos”⁶⁷.

En este contexto hubo varios intentos legislativos por mejorar los mecanismos de vigilancia e inhabilitación de individuos peligrosos. En 1918 se dictó la Ley de Residencia que obligaba a los inmigrantes a registrarse con la policía local y a portar documentos de identificación. Plaza y Muñoz explican que esta ley que otorgaba facultades de vigilancia sobre los extranjeros fue redactada en respuesta al supuesto aumento en la criminalidad causada por inmigrantes y para hacer frente al alien agitador, al que se responsabilizaba por las manifestaciones que tuvieron lugar durante el periodo de la cuestión social⁶⁸. Otro ejemplo fue el proyecto de ley de represión de la vagancia y mendicidad de 1941 que buscaba reducir o eliminar las exigencias de pruebas para la imposición de prisión a las personas en situación de calle. La introducción del proyecto establecía: “Dadas las habilidades de los mendigos para realizar sus actividades, las cortes son incapaces de probar la comisión de un crimen en particular. De ahí que los jueces se ven forzados en liberar a mendigos dentro de 5 días, el máximo establecido en el Código de Procedimiento Penal para la prisión preventiva y entonces ellos continúan cometiendo delitos con impunidad”⁶⁹.

El Instituto Chileno de Ciencias Penales también insistió en la necesidad de realizar reformas legales que aumentaran las facultades de policías y jueces en el control de los individuos considerados como peligrosos. Este Instituto, que se estableció en 1937, lideró la tarea de crear una nueva legislación preventiva, inspirado en teorías positivistas del crimen en boga en ese momento. Entre sus iniciativas está la que se convirtió en la ley 11625 de Estados Antisociales y Medidas de Seguridad de 1954.

Esta ley marcó un hito en la evolución de la política criminal enfocada en el control de grupos peligrosos en Chile. En el debate parlamentario que llevó a su dictación se argumentó que el objetivo buscado era poder controlar las condiciones antisociales, esto es, las “situaciones por las que atraviesan determinadas personas que constituyen, realmente, un peligro para la sociedad y que son, por así decirlo, el caldo de cultivo de delincuentes, de gente que más tarde ha de cometer delitos”⁷⁰. De acuerdo a la historiadora Azun Candina “la ley declaraba expresamente que el Estado chileno había decidido tomar una posición dura contra los grupos de peligrosidad social: homosexuales, adictos, vagos y reincidentes, que fueron así considerados delincuentes per se, aunque no se los sorprendiese en comisión flagrante de delito”⁷¹.

La Ley de Estados Antisociales, en su primer artículo, estableció la lista de aquellas personas que debían estar sujetas a medidas de control. Manteniendo el lenguaje original de la Ley, estas personas eran: (1) los que no teniendo hogar carecieran de medios lícitos de subsistencia y que, sin estar impedidos para el trabajo, no ejercieran habitualmente profesión u oficio; (2) los que sin la competente licencia, pidieran limosna en lugares públicos y los que explotaren la mendicidad ajena; (3) los que hubiesen sido condenados por ebriedad más de tres veces en un año y los que sean calificados medicamente como ebrios consuetudinarios; (4) los toxicómanos; (5) los que por cualquier medio inducieren o explotaren prácticas homosexuales; (6) los que ocultaren su verdadero nombre, disimularen su personalidad o falsearen su domicilio, mediando requerimiento legítimo hecho por la autoridad o sus agentes, y los que utilizaren documentos de identidad falsos; (7) los que habiendo sido condenados por delitos contra el patrimonio, fuesen sorprendidos con especies cuyo modo legítimo de adquisición no explicasen satisfactoriamente, o con instrumentos, llaves, mecanismos o artificios habitualmente empleados para la comisión de delitos de robo; (8) los que comerciaren habitualmente especies de dudosa procedencia, contravinieren regulación relativas a la adquisición o expendio de dichas especies; y (9) los que hubiesen reincidido en toda clase de hechos punibles en los que sea de presumir la habitualidad criminal.

La ley establecía la imposición de medidas de seguridad para estas personas en “estado antisocial” tales como la internación en casas de trabajo, en colonias agrícolas o instituciones médicas, la sujeción a la vigilancia de oficiales de prisión, la restricción de movimiento en ciertas áreas geográficas, el depósito de dinero bajo la condición de mantener buen comportamiento, multas y otras sanciones monetarias. Algunas de estas medidas se imponían por cinco años, otras de manera indefinidas y su infracción conllevaba prisión. Cabe destacar que los jueces penales al conocer estos casos debían evaluar la personalidad somática, psíquica y moral del individuo, su vida anterior y cualquier otro antecedente para probar su “estado antisocial y motivos”.

De acuerdo al importante jurista Eduardo Novoa Montreal, las medidas de seguridad fueron diseñadas para controlar a individuos que, sin haber delinquido, se podía presumir que lo harían atendidas sus características personales, o a aquellos que habiendo cumplido condena por un delito en el pasado, aún eran considerados peligrosos⁷². En su trabajo advierte que, a diferencia de la pena que mira fundamentalmente el delito cometido, las medidas de seguridad atienden al sujeto peligroso haya o no delinquido: “es una precaución y no se aplica al sujeto como un mal (aunque pueda ser sentida como tal), sino para bien de él o para seguridad de la sociedad”⁷³.

Se ha afirmado que esta ley no fue aplicada debido a la falta de instituciones capaces de recibir a las personas condenadas, toda vez que los establecimientos de corrección como casas de trabajos y colonias agrícolas nunca fueron construidos⁷⁴. Sin embargo, la ley sí fue implementada en cuanto complementaba a otras leyes. Por ejemplo, la facultad policial para detener por sospecha creada por la Ley de Garantías Individuales de 1884 y luego consagrada en el Código de Procedimiento Penal de 1906 fue ampliada con la Ley de Estados Antisociales que agregó el poder de arrestar a cualquier persona que en lugares públicos o con acceso público “se encuentre en cualquiera de las condiciones previstas por la Ley de Estados Antisociales”⁷⁵. En consecuencia, el Código de Procedimiento Penal facultó a la policía a detener a aquellos que anduvieren con disfraz o que de otra forma ocultaran su verdadera identidad y aquellos que se encontraren en hora, lugares o circunstancias que fueran considerados como evidencia de malos designios, así como a personas sin trabajo y residencia estable, vagabundos, alcohólicos, drogadictos, homosexuales, vendedores ambulantes, y delincuentes habituales podían ser también objeto de control.

VI. Impacto marco regulatorio y reformas democráticas

Las reglas revisadas son el resultado de las ansiedades y preocupaciones de los gobernantes y fueron definiendo el tipo de individuos y comportamientos tolerados en el espacio público. Es difícil saber su real impacto en la vida cotidiana, entre otras cosas porque pretendían regular un ámbito donde prevalece la informalidad y donde las policías interactúan con ciudadanos con un estatus social disminuido. También se trata de legislaciones que regulan conductas de manera bastante indeterminada y su aplicación depende, por tanto, de las “categorías morales del observador” como fuera señalado por el historiador Luis Alberto Romero. A pesar de estas dificultades, los datos recogidos en los Anuarios del Instituto Nacional de Estadísticas nos permiten tener una discreta aproximación a la forma en que el marco regulatorio revisado entró en acción. Debe advertirse que estos datos también nos presentan dificultades para el análisis dada la falta de sistematicidad en la categorización de los arrestos a través de los años.

De los archivos del INE se seleccionaron tres anuarios: 1910, 1930 y 1960 en consideración a los años en que se dictaron las leyes examinadas en este trabajo⁷⁶. En estos anuarios se revisaron las distintas causales de prisión y arrestos policiales, así como también la ocupación de los individuos detenidos. En todos estos años el consumo de alcohol fue la mayor causal en detenciones y privación de libertad. También destacan los desórdenes públicos, arrestos de sospechosos, y, en el caso de las mujeres, sobresalen las detenciones por la comisión de ofensas al pudor. Las estadísticas muestran también altos números de arrestos por los delitos de vagancia y mendicidad. En cuanto a la condición socioeconómica de aquellos sometidos a control, tienen mayor prevalencia gañanes y jornaleros, obreros, agricultores y labradores, y en el caso de las mujeres: lavanderas, cocineras y costureras, prostitutas, las dedicadas a las labores del sexo y las sin oficio. Me detendré con mayor detalle en cada uno de los anuarios revisados.

El Anuario de 1910 establece que de un total de 153.242 arrestos realizados por la policía fiscal (nacional), la principal causa correspondió a ebriedad (95.601 personas equivalente al 62% del total de arrestos). Muy por detrás le siguen los arrestos por desórdenes públicos (11.101 personas, 7% del total), por hurto con 5.051 arrestos (3%) y por lesiones con 2.095 (1%). Por vagancia y mendicidad se registraron 1.535 detenciones y por ofensas a las buenas costumbres 800 (de las cuales, 343 correspondieron a mujeres). De igual manera, la policía municipal estuvo casi completamente dedicada a arrestar a personas bajo la influencia del alcohol: de un total de 36.521 detenciones realizadas, 27.170 fueron por ebriedad (74% del total).

El anuario estadístico también da cuenta de que la principal causa de prisión para hombres y mujeres era la ebriedad: 57% del total de la población masculina estaba encarcelada por este motivo, y en segundo lugar, por crímenes contra la propiedad (19%). En cuanto a las mujeres, el 70% del total de la población de las casas correccionales había sido detenida por ebriedad. Los ultrajes públicos a las buenas costumbres y desordenes públicos (9%) constituían la segunda causal de privación de libertad. Adicionalmente, el anuario estadístico nos entrega información relevante respecto del número total de personas encarceladas entre 1900 y 1910, y las causas de su ingreso. Es notable constatar que el total de ingresos a los recintos carcelarios se duplicó en 1902, año en que entra en vigor la Ley de Alcoholes.

En cuanto al perfil de aquellos arrestados por la policía fiscal, un 35% del total corresponde a hombres registrados como gañanes y jornaleros (50.516 de un total de 142.002). Luego, 12.711 (9%) fueron categorizados en otras profesiones/sin oficio y 10.080 (7%) registrados como empleados particulares. En cuanto a las mujeres, de un total de 11.240 mujeres arrestadas, sus principales ocupaciones eran lavanderas/cocineras/costureras (5.216, el 46% del total), sin oficio (2.526, 22%) y prostitutas (1.627, 14%). Las cifras contempladas en el Anuario de 1910 responden a un marco institucional donde resalta el Código Penal de 1874 y la Ley de Alcoholes de 1902.

El segundo anuario examinado fue el de 1930 cuando ya estaban instaladas las policías nacionales y regía el Código Sanitario de 1925. Del total de arrestos efectuados por Carabineros (172.969) la primera causa siguió siendo la ebriedad con 81.339 (47%), luego los arrestos de sospechosos con 16.617 (10%), por lesiones con 11.783 (7%) y por hurto con 9.297 (5%). En este Anuario se identifican 3.696 (2%) arrestos por desórdenes públicos, 3.011 por juegos de azar, 633 por ultraje a las buenas costumbres y 225 por mendicidad. Debe destacarse que de los ultrajes 433 corresponde a mujeres.

En cuanto al perfil ocupacional de aquellos aprehendidos por Carabineros se cuentan, para el caso de los hombres, con 69.085 individuos categorizados como gañanes y jornaleros (42% de un total de 162.985). En segundo lugar, están los que se registran con otras ocupaciones/sin oficio justificado siendo 17.975 arrestos (11%) y en tercer lugar se encuentran agricultores y labradores con 11.194 arrestos (7%). En el caso de las mujeres, el primer lugar lo ocupan otras ocupaciones/sin oficio justificado con 4.748 (48% de un total de 9.982); en segundo lugar, lavanderas/cocineras/costureras con 1.709 arrestos (17%) y, en tercer lugar, 1.606 fueron categorizadas como prostitutas (16%).

Finalmente, el Anuario de 1960 recopila la información estando ya vigente la Ley de Estados Antisociales. En este, las principales causas de arrestos policiales son la ebriedad con 200.410 (34% de un total de 585.586 arrestos) y la detención por sospecha con 193.337 (33%). Muy por detrás y ocupando el segundo lugar, están los desórdenes con 16.277 casos (3%). De esos números totales la participación de los hombres es predominante para cada una de estas infracciones, mientras que las mujeres eran arrestadas principalmente por ofensas al pudor con 5.199 (16% del total de 32.054) y por sospecha con 5.025 (16%). Luego con números casi idénticos, se cuentan las detenciones por desórdenes 1.443 (5%) y por infracciones al Código Sanitario 1.124 (4%). Otras causas importantes de arresto de infracciones cometidas en las calles eran la mendicidad y vagancia con un total de 2.816 de arrestos. En este último delito, hombres y mujeres comparten iguales números.

En cuanto a la profesión u oficio de las personas arrestadas, en el caso de los hombres en primer lugar se reportan 149.328 obreros (27% de un total de 553.532); en segundo lugar, se registran los gañanes y jornaleros con 58.395 (11%); y, finalmente, se señalan a aquellos sin oficio con 54.377 casos (10%). De un total de 31.854 mujeres arrestadas, a 9.296 le asignaron la categoría labores del sexo (29%), 7.955 fueron clasificadas como prostitutas (25%) y 5.627 sin oficio estable (18%).

De estos números podemos concluir que la legislación que fue configurando el orden público durante la primera mitad del siglo XX habilitó la actuación policial que resultó en la privación de libertad de un significativo número de ciudadanos y ciudadanas. Estas estadísticas muestran también que las intervenciones recayeron mayoritariamente en grupos de individuos con situación laboral inestable o no reconocida. Las mujeres por su parte eran especialmente afectadas por legislación de orden moral, como las ofensas al pudor y las regulaciones al ejercicio del trabajo sexual. Es importante subrayar el significativo aumento de arrestos de individuos al amparo de las nuevas legislaciones que se fueron dictando. La introducción de la Ley de Alcoholes en 1902 duplicó las personas arrastradas a la justicia penal. Y con la promulgación de la Ley de Estados Antisociales de 1954, la detención por sospecha se triplicó: si en 1930 por este motivo se detuvo a 16.617 personas (10% del total de arrestos de la policía), en 1960 este porcentaje había ascendido a 33% del total (193.337 arrestos)⁷⁷.

El marco legal que regulaba el uso de la vía pública que hemos revisado se mantuvo sin mayores modificaciones hasta el retorno de la democracia. Recién en 1992 se presentó un proyecto de ley que tenía por objeto la derogación de la Ley de Estados Antisociales y la limitación de la facultad policial para detener por sospecha. Este proyecto se plasmó en la ley 19.313 de 1994. Un segundo proyecto presentado en 1993 buscaba derogar de manera completa la detención por sospecha y las disposiciones del Código Penal sobre vagancia y mendicidad, resultando en la ley 19.567 de 1998. En el debate que tuvo lugar en el Parlamento en torno a la derogación de la Ley de Estados Antisociales y los crímenes de vagancia y mendicidad se argumentó sobre la injusticia que suponía criminalizar a individuos en consideración de su situación social, así como agravar a través del derecho las cargas que ya estos debían soportar por su condición de marginalidad⁷⁸. También se argumentó sobre las amenazas que estas reglas implicaban para el Estado de derecho⁷⁹ y lo grave que resultaba que Carabineros arrestara anualmente a aproximadamente 8.000 individuos por vagancia y mendicidad y que aquellos detenidos pasaran un máximo de 5 días en prisión⁸⁰.

Por su parte, la propuesta de derogar la facultad policial para detener por sospecha siguió una trayectoria más complicada en el Congreso, donde fue fuertemente resistida por un sector de los parlamentarios. Finalmente, el debate terminó con un compromiso por el cual la detención por sospecha se remplazó por una facultad que pretendía ser más limitada para controlar la identidad de individuos en situaciones específicas vinculadas a la comisión de un crimen⁸¹. En la discusión, los parlamentarios se dividieron entre aquellos que sostenían el impacto discriminatorio de la detención por sospecha y aquellos que reclamaban la urgente necesidad de que Carabineros contara con nuevas facultades preventivas para responder al aumento de la criminalidad y a la sensación de inseguridad de la ciudadanía.

Las restantes regulaciones que tienen un impacto en el control del orden urbano no han sido objeto de mayores modificaciones. Los delitos y faltas del Código Penal de desórdenes públicos (artículo 495 n.1) y ultrajes al pudor y las buenas costumbres (artículos 373 y 495 n.5) mantienen su formulación original. Así también siguen vigentes las faltas vinculadas a embriaguez, espectáculos públicos, rifas y riña en lugares públicos, las faltas que sancionan a quien oculte su identidad, se bañe quebrantando reglas de decencia y al encargado de animales o de personas “dementes” que los dejen vagar sin supervisión (artículos 495 y 496). Una pequeña modificación sufrió el artículo 495 n.7 que sanciona el trabajo sexual: la ley 19.927 de 2004 reemplazó las palabras “mujeres públicas” que contenía dicho artículo por la frase “quienes ejercen el comercio sexual” con el objeto, de acuerdo a sus autores, de incluir también a los hombres en la prohibición⁸².

Hoy en día el comercio sexual no está prohibido, pero tampoco ha sido regulado por el legislador. Este vacío ha sido utilizado por las municipalidades para dictar ordenanzas que prohíben la oferta de servicios sexuales en las calles, de modo que siguen siendo los gobiernos locales los que en la práctica determinan el estatuto aplicable a los y las trabajadoras sexuales⁸³. También se mantiene una aproximación sanitaria a la materia, disponiéndose en el actual Código Sanitario y en los reglamentos del Ministerio de Salud, controles voluntarios a quienes ejercen el comercio sexual y deberes para llevar estadísticas.

En cuanto a la regulación del comercio callejero esta materia sigue caracterizándose por una enorme dispersión normativa. La venta de productos y prestación de servicios en las calles está sometida a una prohibición general de la Ley de Tránsito salvo autorización (artículo 160) y nuevamente son las ordenanzas municipales las que establecen para cada territorio las reglas a las que deben someterse a las y los trabajadores callejeros, regulando, como se hiciera desde sus orígenes, el uso de uniformes, las superficies del espacio público a ocupar, la preparación de comida, la obstrucción del tránsito, etcétera. Es importante destacar, que en algunas de estas ordenanzas se sancionan a quienes ocupen “bienes nacionales de uso público para pernoctar, residir, solicitar dinero”⁸⁴, reactivando la persecución de aquellos que en el pasado eran llamados vagos y mendigos. Finalmente, en cuanto a la legislación que regula el consumo de alcohol, nuevas leyes han mantenido la prohibición de su consumo y embriaguez en los espacios públicos.

Todas estas disposiciones que siguen prohibiendo conductas consideradas amenazantes para el orden urbano habilitan a la policía para interactuar cotidianamente con individuos en el espacio público y mantienen vigente una aproximación punitivista a estos problemas sociales.

Conclusión

En este trabajo se han descrito hitos regulatorios que surgieron en el periodo que va desde la dictación de Código Penal de 1874 a la dictación de la Ley de Estados Antisociales de 1954. Es durante estos años que se definieron aspectos fundamentales del marco legal que busca ordenar el espacio público que nos rige hasta el día de hoy. Artículos originales del Código Penal sobre desórdenes públicos, ultraje al pudor y buenas costumbres se han mantenido intactos. La actual facultad policial para controlar la identidad es heredera de la detención por sospecha de 1884 y el control del trabajo sexual callejero mantiene un tratamiento que fue definido en la década de 1930. Otros delitos derogados en los años noventa como la vagancia y mendicidad resurgen en ordenanzas municipales y vemos que grupos que fueron oficialmente catalogados como peligrosos por la Ley de Estados Antisociales, aún hoy pueden ser objeto de mayor control policial en nombre de una supuesta amenaza para el orden público⁸⁵.

El análisis desarrollado en este artículo busca ser una invitación para estudiar nuestro marco regulatorio actual teniendo clara consciencia de su carga histórica. Estos antecedentes nos permiten problematizar el aún actual enfoque que vincula ciertos problemas sociales que se manifiestan en el espacio público con la criminalidad. Personas viviendo en la calle o consumiendo alcohol, trabajadoras sexuales, vendedores ambulantes, han sido tratados como problemas de seguridad que quedan en manos de la policía y tribunales, y que conllevan multas u otras sanciones penales. El enfoque punitivista que se ha mantenido con los años ha supuesto que aun cuando la autoridad pueda estar consciente de los problemas sociales causantes de las conductas que se buscan prevenir -como aparece en el debate parlamentario post dictadura revisado más arriba- se sigue atribuyendo toda la responsabilidad a los individuos perjudicados por desigualdades estructurales.

También se invita a tener una posición crítica ante actuales discursos en el ámbito de la seguridad urbana que culpan de ociosos o abusivos a individuos en situación socio económica vulnerable, o discursos que acusan de inmoralidad a personas que desafían el orden patriarcal heteronormativo. Por último, la revisión historiográfica realizada nos muestra los constantes intentos de someter a ciertos individuos a exigencias de registro, tarjetas de identificación (de peones, personas extranjeras y trabajadoras sexuales) y obligaciones de proveer explicaciones constantes a la autoridad, lo que debe alertarnos ante nuevas demandas de creación de arreglos institucionales que tienen como fundamentos la desconfianza hacia ciudadanos.