Régimen jurídico de la responsabilidad de los funcionarios en Derecho Romano
- Autores: Elena Quintana Orive
- Directores de la Tesis: Antonio Fernández de Buján y Fernández (dir. tes.)
- Lectura: En la Universidad Autónoma de Madrid ( España ) en 2013
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Antonino Metro (presid.), Esther Pendón Meléndez (secret.), María del Carmen Jiménez Salcedo (voc.), Alfonso Agudo Ruiz (voc.), María José Bravo Bosch (voc.)
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- Resumen
TÍTULO DE LA TESIS: RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS EN DERECHO ROMANO. Universidad Autónoma de Madrid Profa. Dra Elena Quintana Orive Codirectores de la Tesis: - Prof. Dr. D. Antonio Fernández de Buján Fernández - Prof. Dr. D. Juan Miguel Alburquerque Sacristán A) PRESENTACIÓN DIFERENCIADA DE LAS PARTES DE LA TESIS La tesis doctoral se desarrolla a lo largo de once capítulos integrados en dos partes.
La parte primera de la Tesis, después de realizar un análisis de las raíces latinas de los términos funcionario y responsabilidad, expone de modo sintético la estructura y funcionamiento de la organización administrativa romana de los siglos II al VI d.C., en sus niveles central y provincial, así como en el ámbito municipal, como medio de enmarcar dentro de las estructuras administrativas de aquella época las conductas de los funcionarios romanos que podían da lugar a supuestos de responsabilidad en ámbitos tales como la Hacienda Pública, la administración de justicia, la realización de obras públicas, la organización de espectáculos públicos, etc...
Esta primera parte consta de los siguientes capítulos: 1) Capítulo primero: Terminología y fuentes referidas a la responsabilidad de los funcionarios en Derecho Romano.
2) Capítulo segundo: Organización administrativa y responsabilidad de los funcionarios en Derecho Romano postclásico y Justiniano.
Segunda parte En la segunda parte de la Tesis se abordan pormenorizadamente los diversos aspectos relacionados con la responsabilidad civil, penal y administrativa en la que podían incurrir los funcionarios romanos a lo largo del iter de su carrera funcionarial, desde su nombramiento hasta su jubilación.
Costa de los siguientes capítulos: 1) Capítulo tercero: La responsabilidad de los funcionarios en relación con el acceso a la función pública en la Antigüedad Tardía.
2) Capítulo cuarto: Tráfico de influencias, venalidad y sucesión hereditaria en el acceso a la función pública en la Administración romana: límites y reglamentación legal.
3) Capítulo quinto: Cuestiones de responsabilidad relativas al nombramiento de los funcionarios.
4) Capítulo sexto: Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios en el curso de su carrera administrativa.
5) Capítulo siete: Cuestiones de responsabilidad de los funcionarios en relación con el cobro de sus retribuciones.
6) Capítulo ocho: Privilegios de los funcionarios en la Administración imperial romana: reglamentación y régimen disciplinario.
7) Capítulo nueve: Incompatibilidades y prohibiciones que afectan a los funcionarios durante el ejercicio de su función.
8) Capítulo diez: Extinción de la relación funcionarial en época imperial romana.
9) Capítulo once: Responsabilidad de los funcionarios por la función desempeñada a la salida del cargo.
10) Apéndice: La recepción del Derecho Romano en la legislación de las Partidas sobre la responsabilidad de los oficios públicos medievales.
Por último la Tesis contiene un capítulo que recoge las 17 conclusiones y contiene un Índice de Fuentes Jurídicas y Literarias y la Bibliografía consultada.
B) MOTIVACIÓN DE LA TESIS.
Los juristas romanos no llegaron a realizar una elaboración de una Ciencia del Derecho administrativo que teorizase acerca de conceptos y categoría modernas, las cuales eran inexistentes en aquel tiempo, ni expusieron de modo sistemático las leyes relativas a esta materia, lo cual estaba también en consonancia con el espíritu casuístico de la jurisprudencia romana poco dado a teorías y abstracciones. Sólo en época moderna, a partir del siglo XVIII, podemos constatar, en el plano doctrinal, la formación de tales conceptos y categorías abstractas, y en el plano legislativo la articulación de sistemas jurídicos relativos a esta materia. Ante ello, la doctrina moderna se ha visto compelida a realizar una reconstrucción del Derecho Administrativo Romano, tarea que fue inciada en el siglo XIX por el prestigioso administrativista francés D. SERRIGNY y que ha ido recibiendo aportaciones notables de autores de los siglos XIX y XX como son MOMMSEN, MARQUARDT, DE MARTINO ó CHASTAGNOL. En España, bajo la dirección del Prof. ANTONIO FERNÁNDEZ DE BUJÁN (Catedrático de Derecho Romano de la Universidad Autónoma de Madrid y coodirector de la Tesis) se ha desarrollado una línea de investigación encaminada a la futura elaboración de un Tratado de Derecho Administrativo Romano, dentro de la cual se han publicado numerosas monografías y artículos y se enmarca también la presente Tesis doctoral.
La investigación que presento tiene por objeto llevar a cabo una reconstrucción de los principios y reglas jurídicas que integraron básicamente el régimen jurídico relativo a la responsabilidad de los funcionarios romanos tanto en su actuación dentro de la Administración de época postclásica y justinianea como en su relación con los ciudadanos en general. Sin embargo, partimos del hecho de que, a día de hoy, sólo podemos referir algunos estudios doctrinales que tratan sobre aspectos concretos de la responsabilidad de los funcionarios y una tesis publicada en 1981 por el historiador alemán K.L. NOETHLICHS, Beamtentum und Dienstvergehen. Zur Staatsverwaltung in der Spätantike, centrada en la responsabilidad de los funcionarios en el Código Teodosiano.
Por tanto, el objetivo de la TESIS es la investigación y exposición, lo más completa posible, del régimen jurídico relativo a la responsabilidad administrativa, civil y penal de los magistrados y funcionarios, especialmente en el ámbito de la Administración imperial romana, caracterizada por la aplicación práctica de los principios de disciplina y jerarquía de los funcionarios, la creación de un sistema funcionarial con una organización interna propia, y por un sistema retributivo estable y definido para todo el aparato administrativo.
C) DESARROLLO TEÓRICO En primer término, en el desarrollo de la Tesis se sigue el método de investigación romanístico denominado histórico-crítico consistente en que se debe partir de un análisis y exposición de las fuentes jurídicas y literarias romanas, interpretadas dentro del contexto histórico de las mismas, para obtener así una imagen lo más fidedigna posible de la realidad sobre la que trata este trabajo. Pero, por otro lado, a lo largo de los diferentes capítulos el contenido de los diferentes capítulos se expone utilizando elementos conceptuales, terminológicos y sistemáticos modernos.
El desarrollo de la Tesis comienza con un estudio de los términos que designan en las fuentes jurídicas y literarias romanas a la figura del funcionario, así como el origen etimológico y evolución del término respondere, desde el lenguaje jurídico romano hasta la época moderna. En relación con la responsabilidad de los funcionarios se analizan también términos equivalentes a respondere tales como obnoxius y periculum.
En el capítulo segundo se parte de una exposición de los caracteres generales de las magistraturas y funcionariado romano, especialmente en los diferentes ámbitos de la organización administrativa romana imperial de época postclásica y justinianea, con singular referencia a los aspectos relativos a la responsabilidad penal, civil y administrativa de los funcionarios. También se realiza un esquema de los principales órganos que integraban dicha Administración haciendo especial referencia a las actuaciones delictivas, negligentes, o abusivas en las que solían incurrir los funcionarios de aquella época con indicación de las medidas que adoptaron los emperadores romanos de aquel tiempo para impedir esas conductas, estableciendo así un modelo de responsabilidad de los funcionarios romanos concretado en un régimen jurídico de penas y sanciones administrativas. El capítulo aborda tanto la Administración Central, la Provincial (precisamente era en el campo de actuación de los gobernadores provinciales donde se producían los mayores abusos hacia los ciudadanos) y en el campo municipal (referencia a los decuriones municipales y al praefectus urbi de Roma y de Constantinopla).
A partir del tercer capítulo se va desarrollando el iter o camino que recorrían los funcionarios y empleados públicos romanos de época postclásica y justinianea desde su entrada en la función pública hasta su jubilación, haciendo hincapié en todas aquellas conductas en las que por acción u omisión incurrían en responsabilidad con las correspondientes sanciones penales y/o administrativas. Así, en el capítulo tercero se estudia este tema en relación con el acceso del funcionario a la Administración, en el capítulo cuarto se abordan las prohibiciones y limitaciones en cuanto a la compra de cargos públicos, el tráfico de influencias o la sucesión hereditaria en números puestos de la Administración, poniéndose de relieve el esfuerzo moralizante que se aprecia en numerosas leyes imperiales de la época sobre esta materia. El capítulo quinto trata sobre una serie de cuestiones de responsabilidad relativas al nombramiento de los funcionarios como el juramento de entrada en el cargo que debían prestar como garantía moral para el ejercicio de sus funciones o la exigencia de la prestación de una fianza como garantía económica de una eventual responsabilidad patrimonial del funcionario derivada del ejercicio de su cargo. Posteriormente, en el capítulo sexto se expone la normativa sobre la promoción y ascenso de los funcionarios romanos, según los criterios de antigüedad y méritos, así como la relativa al régimen de permanencia y repetición en el cargo. El capítulo siete versa sobra las retribuciones de los funcionarios en un tiempo donde la pertinaz y profunda crisis económica motivó que muchas veces cobrasen sus retribuciones en especie y no en dinero; se estudian también los problemas y corruptelas que se daban, como por ejemplo, la práctica geralizada de exigir donaciones ilegales (sportulae) a los ciudadnos a la hora de llevar a cabo numerosos servicios, y las soluciones que intentaron ofrecer los emperadores para impedir o reglamentar esas prácticas. En el capítulo ocho se relacionan los más importantes privilegios de los que gozaron los funcionarios a lo largo de su carrera con alusión también a posibles abusos y corruptelas sancionadas por los emperadores. El capítulo nueve trata sobre el régimen de prohibiciones e incompatibilidades que afectaban a los funcionarios como eran, por ejemplo, la prohibición de acumular dos o más cargos incompatibles entre sí, la de contraer matrimonio con mujer de la provincia de destino, la de desempeñar el cargo en su propia provincia de nacimiento o en aquélla en la que se tenga el domicilio, la de comprar bienes muebles de cierta importancia e inmuebles en general o de recibir donaciones en el lugar o provincia en la que el funcionario desempeña su cargo, con especial referencia a la importantísima legislación relativa al crimen reptundarum, desde la República hasta Justiniano, o la prohibición de llevar a cabo préstamos de dinero tanto con fondos propios como con dinero público. En el capítulo diez se comprende lo relativo a la extinción de la relación funcionarial por incompetencia, absentismo o falta de rendimiento. En el capítulo once se aborda el importante tema de la responsabilidad de los funcionarios por la gestión desempeñada a la salida del cargo con referencia a su obligación de rendir cuentas por sus funciones abordándose específicamente lo relativo al crimen peculatus (apropiación y malversación de fondos públicos). Asimismo, la legislación de época postclásica y justinianea estableció la obligación de permanecer cincuenta días en la ciudad en la que el funcionario desempeñó su cargo con la finalidad de responder a las acusaciones que le fuesen formuladas por su gestión; estos principios y reglas de Derecho Romano en esta materiase recibieron en el Derecho histórico español: el juicio de residencia en las Partidas de Alfonso X El Sabio.
D) CONCLUSIÓN A finales de la República romana se articuló ya el principio según el cual los magistrados romanos debían reponder penal y civilmente al término de sus funciones. Este principio se materializó fundamentalmente a través de las llamadas leges repetundarum las cuales surgieron históricamente en los siglos II-I a.C. para hacer frente a los abusos cometidos por los gobernadores en las provincias a las que habían sido destinados; la jurisprudencia clásica y la legislación imperial ampliaron progresivamente el ámbito del crimen repundarum para hacer frente no sólo al interés de los particulares lesionados por la conducta ilícita de los magistrados y funcionarios sino también para defender el interés general de la Comunidad Política romana de preservar la honestidad de aquéllos.
La responsabilidad penal de los funcionarios vino determinada no sólo por la actuación dolosa o negligente de los mismos sino que incluso se establecieron casos de imposición de una responsabilidad penal (pecuniaria) objetiva de los oficiales de una oficina de la Administración por la actuación de los directores de la misma.
Por lo que hace a la responsabilidad civil de los magistrados y funcionarios romanos, derivada de los daños causados a los ciudadanos por su actuación ilícita o negligente, ésta se hizo efectiva desde épcoa republicana a través de acciones judiciales penales privadas por medio de las cuales los lesionados ¿ o cualquier ciudadano si se trataba de una acción popular- podían reclamarles el pago de la pena pecuniaria correspondiente, según la naturaleza del acto dañoso, sin que, sin embargo, pudiese extenderse dicha responsabilidad civil al Populus Romanus o al municipio (por ejemplo en el campo de la expropiación forzosa de bienes por causa de utilidad pública). No obstante, los municipios romanos sí eran civilmente repsonsables de la actuación de los magistrados municipales en la medida en que se hubiesen beneficiado del ilícito cometido por éstos en los negocios realizados con terceras personas en nombre y por cuenta de la civitas.
Concretamente, en el marco de los principios referidos anteriormente, los emperadores centraron gran parte de su atención en la actuación de los gobernadores provinciales cuyos abusos originaron precisamente la publicación de las sucesivas leges repetundarum, en cuyo régimen jurídico se encuentra el origen de la idea ¿plenamente asentada entre los juristas romanos y en la legislación imperial- de hacer responsables a los funcionarios públicos, en los diversos ámbitos de su actuación frente a los ciudadanos, por comportamientos tales como la exigencia de exacciones ilícitas, la aceptación de regalos y donaciones de dinero (cohecho), el tráfico de influencias respecto de los administraods, la apropiación y malversación de fondos públicos (crimen peculatus) o la prevaricación en la administración de la justicia. El Derecho Romano no se limitó, a este respecto, a establecer reglas de conducta y prohibiciones a cargo de los funcionarios sino que fijó procedimientos procesales para hacer efectiva su responsabilidad individual.
La existencia de controles institucionales dirigidos a hacer responder a los funcionarios en caso de que se enriqueciesen indebidamente en el manejo de dinero público aparece ya en el Derecho Ático y en las leyes municipales romanas. En la legislación imperial establecía que los magistrados o altos funcionarios debían responder de la gestión económica realizada durante el ejercicio de sus funciones; de esta forma, destacamos que la lex Iulia repetundarum dispuso que los gobernadores provinciales debían depositar dos copias de la contabilidad referente a su gestión en dos ciudades de su provincia de destino y presentar una tercera en el aerarium de Roma. Asimismo se disponía que las cuentas públicas presentadas por los altos funcionarios podían ser objeto de inspección por las autoridades competentes duante el plazo de veinte años. Así, el funcionario debía rendir cuentas de su gestión al término del ejercicio del cargo para que se verificase que no hubiese cometido apropiación o malversación de fondos públicos (crimen peculatus, crimen de resuduis). En el primer caso, además de la devolución de la cantidad ilícitamente obtenida, el autor del delito debía satisfacer la pena pecuniaria del cuádruplo de la cantidad malversada; ahora bien, las leyes de época postclásica y justinianea castigaron los supuestos más graves de peculatus con penas mucho más graves que podían llega hasta la pena capital. El crimen de residuis tenía lugar cuando el funcionario se apropiaba de los remanentes no gastados de los fondos que recibió para gestionar una obra o servicio público o para la adquisición de bienes por cuenta de la Administración: en tal caso, y a diferencia del supuesto anterior, el funcionario sólo respondía con la obligación de devolver la cantidad indebidamente apropiada más un tercio de la misma.
Los principios y reglas del Derecho Romano relativos a la responsabilidad de los funcionarios, recogidos fundamentalmente en el Código Teodosiano y en la Compilación de Justiniano, se reciben en la tradición jurídica europea a partir de la labor de los glosadores y comentaristas medievales. Así vemos también la recepción de esta materia en las Partidas de Alfonso X el Sabio. En particular, en la legislación bajomedieval del Reino de Castilla se estableció un sistema de controles e inspecciones de los oficiales del rey los cuales debían rendir cuentas de su actuación sometiéndose al llamado ¿juicio de residencia¿ que susbsistió en España hasta la Constitución de Cádiz de 1812 e incluso, posteriormente, para los gobernadores generales de Cuba, Puerto Rico y Filipinas.
