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I. INTRODUCCIÓN
El año 2022 marcó el tercer año de gobierno de la coalición de centro-derecha liderada por el presidente Luis Lacalle Pou. Después de dos años en los que la pandemia y el referéndum contra la Ley de Urgente Consideración (LUC) fueron los principales temas en la agenda, el gobierno declaró el fin de la emergencia sanitaria y logró el triunfo en el referéndum que impugnaba su ley principal. Eso supuso una vuelta a la normalidad en la dinámica política, tanto en términos de las iniciativas de reforma promovidas por el Poder Ejecutivo, el comportamiento de la oposición, como la evolución de la popularidad del gobierno.
El gobierno buscó entonces abordar reformas importantes, acelerando la adopción de reformas en educación y seguridad social, ante la proximidad del nuevo ciclo electoral. No solo la pandemia y el referéndum limitaron el tiempo efectivo de gobierno (Schmidt y Repetto 2022), sino, que, más adelante, también lo hizo la aparición de escándalos políticos que salpicaron la imagen y credibilidad del gobierno.
En efecto, en el segundo semestre del año, el gobierno se vio afectado por dos hechos políticos destacados, conocidos como los casos Astesiano y Marset, que se tramitaron en ámbitos parlamentarios y judiciales y tuvieron una fuerte visibilidad pública. La magnitud de los hechos denunciados, que involucran al jefe de seguridad del presidente en el primer caso y a dos ministerios en el segundo caso, generó frecuentes tensiones entre los poderes de gobierno y acusaciones cruzadas de judicialización de la política y politización de la justicia (La Diaria 2022d). Durante este período, el gobierno pareció perder el manejo de la agenda pública, y la aprobación del presidente Lacalle Pou, que había sido alta durante los dos primeros años de gestión, comenzó a disminuir. Los últimos meses del año marcaron el fin de la luna de miel extendida que había experimentado el gobierno durante el periodo excepcional de la pandemia (Rossel y Monestier 2021; Schmidt y Repetto 2022) aunque continúa siendo uno de los presidentes más populares desde la vuelta a la democracia en 1985.
A pesar de todos estos hechos políticos inusuales, la coalición de gobierno, liderada por el Partido Nacional (PN) e integrada por el Partido Colorado (PC), Cabildo Abierto (CA), el Partido Independiente (PI) y el Partido de la Gente (PG), se mantuvo relativamente sólida. La coalición acordó y consiguió aprobar los principales proyectos enviados al Parlamento, en particular, la LUC, la Ley de Presupuesto, las dos Leyes de Rendición de Cuentas y, más recientemente, la ley de reforma de la seguridad social. Sin embargo, en algunos casos, como en el de la reforma de la seguridad social, la negociación al interior de la coalición fue muy ardua. Además, en otros, como las modificaciones a la Ley de Medios u otras propuestas planteadas por los socios menores de la coalición, no se logró llegar a un acuerdo.
El artículo analiza los principales acontecimientos políticos que tuvieron lugar en Uruguay en el año 2022, pautado por el referéndum, el impulso de reformas estratégicas y los escándalos políticos que afectaron al gobierno. La primera sección describe el escenario económico y social, caracterizado por el crecimiento económico, aunque con escasos avances en el plano de los resultados sociales y resultados mixtos en el campo de la seguridad pública. En la segunda sección se analiza el accionar del gobierno, poniendo foco en su agenda, el funcionamiento de la coalición y en el rol de la oposición. En la tercera sección se aborda el tema de los escándalos políticos ocurridos durante la segunda mitad del año. En la cuarta se considera la evolución de la aprobación del presidente en la opinión pública. El artículo se cierra con una breve sección de conclusiones.
II. PANORAMA ECONÓMICO Y SOCIAL
Después de la pronunciada caída del Producto Bruto Interno (PBI) en el año 2020, que alcanzó −6% debido a los efectos de la pandemia, en 2021 se inició una recuperación económica de 4.4%, que continuó en 2022 con un 4.9% (BCU 2023). Como resultado, el PBI en 2022 superó los niveles previos a la pandemia. No obstante, a pesar del nivel de crecimiento económico del último año, se observó una desaceleración en el segundo semestre, debido principalmente a la disminución en los precios de las commodities (BCU 2022).
Además, durante el año 2022, se produjo una importante apreciación del peso uruguayo frente al dólar estadounidense, con un valor un 13% mayor en diciembre de ese año en comparación con el mismo mes del año anterior. Esto significó un aumento relativo en los costos del país en relación a los mercados regionales y extrarregionales, lo que generó críticas de las principales asociaciones de empresarios agropecuarios, quienes reclamaron que se cambiara la dirección de la política monetaria (Asociación Rural del Uruguay 2022; Federación Rural del Uruguay 2022).
La inflación se mantuvo en niveles elevados durante todo el año, llegando a un pico máximo de 9.9% en setiembre (Exante 2023). A fin de año, la inflación cerró en 8.3%, por encima del rango meta (3% y 6%) propuesto por la autoridad monetaria (MEF y BCU 2020).
En cuanto al déficit fiscal, este se ubicó en 3.4% del PBI, lo que representa una disminución de 0.7% en comparación al año anterior (Exante 2023), en línea con los objetivos establecidos por el gobierno desde su inicio. Esta reducción se debió a la disminución de los gastos asociados a la pandemia, la menor incidencia del pago de intereses del sector público y el descenso en términos reales de las pasividades y salarios públicos (que aumentaron menos que la inflación), entre otros factores (Exante 2023).
Durante este período de crecimiento económico, se registró un aumento en la tasa de empleo, que se ubicó en 57.1%, y una disminución en la tasa de desempleo, que se situó en 7.9%. Sin embargo, a pesar de esta evolución positiva, hubo una disminución en el salario real por tercer año consecutivo.1 Además, la incidencia de la pobreza alcanza un 9.9% de las personas, lo que representa un aumento de un punto porcentual respecto al año previo a la pandemia (INE 2022a, 2023). En paralelo, si se considera alguno de los indicadores que refieren a la desigualdad, una estimación reciente de la distribución funcional del ingreso muestra que la participación de los salarios en el PBI descendió desde 41.5% en 2019 a 40.3% en 2022, mientras que la participación del capital aumentó de 37.8% a 39.3% (Isabella 2023).
Fuente: Elaboración propia en base a: Banco Mundial 2022; BCU 2022, 2023; INE 2022a, 2022c, 2022b; La Diaria 2023; UMAD, FCS-UdelaR 2021.
Gráfico 1 Evolución de la tasa de crecimiento, del desempleo, del salario real y de la pobreza en Uruguay 2012-2022, en porcentaje
En el campo de la seguridad pública, que es una de las áreas estratégicas para el gobierno, el tercer año de gestión arrojó resultados mixtos, aunque predominantemente negativos. Por un lado, hubo una leve reducción de los delitos de rapiña y un leve aumento de los de hurtos en comparación con el año anterior (-6% y 1%, respectivamente). Además, ambos delitos se ubicaron por debajo de los niveles que se habían producido al finalizar el gobierno del Frente Amplio (FA). Por otro lado, se produjo un aumento de los homicidios, que fue 25% superior al año anterior, luego de un descenso de este tipo de delitos durante los años de pandemia.2
En suma, el panorama socioeconómico tuvo algunos resultados positivos, como la reactivación de la economía y la reducción del déficit fiscal, pero esto no se tradujo en una mejora sustantiva de los indicadores sociales, en particular, los niveles de pobreza, el salario real o la distribución del ingreso. En paralelo, los resultados en materia de seguridad pública fueron mayormente negativos.
III. LA AGENDA DE GOBIERNO Y EL ROL DE LA OPOSICIÓN
La agenda del gobierno
La coalición de gobierno, conocida como Coalición Multicolor, surgió como un acuerdo electoral entre cinco partidos que se definieron como opositores al FA de cara a la segunda ronda electoral en 2019. El acuerdo electoral incluyó el Compromiso por el País, un marco programático básico convenido entre los partidos tradicionales (PN y PC), el nuevo partido de derecha CA y dos partidos pequeños, PI y PG.
Gran parte de la agenda común se plasmó en la aprobación de la LUC en el primer año de gobierno. Esta ley ómnibus incluyó setenta áreas temáticas (Luján y Puig 2022), entre las que destacan la seguridad pública, la educación, la regla fiscal y los derechos laborales. Sin embargo, la ley fue impugnada por la principal central sindical, PIT-CNT, y por el FA, que promovieron un referéndum contra 135 de sus artículos (Rossel y Monestier 2021; Schmidt y Repetto 2022; Antía y Vairo 2023).
Durante el primer trimestre de 2022, el gobierno se centró en la defensa de la LUC, lo que supuso el despliegue de una intensa campaña, que involucró a autoridades del gobierno y parlamentarios. Esta campaña tuvo un impacto significativo en la actividad política en otros ámbitos, como la adopción de reformas de las políticas públicas y la aprobación de leyes en el parlamento, los cuales experimentaron un freno considerable.
El referéndum derogatorio tuvo lugar el 29 de marzo de 2022 y resultó en el mantenimiento de la ley. El No a la derogación obtuvo 50.02% de los votos válidos (equivalente a 1.078.425 personas), lo cual se suma al 1.3% de votos en blanco (29.121 personas). De esta forma, el No venció al Sí a la derogación, que alcanzó el 48.67% (1.108.360) (Corte Electoral 2022).
Con este resultado, por un lado, el gobierno pareció recibir un respaldo de la ciudadanía para llevar adelante su agenda de reformas, muchas de las cuales habían sido iniciadas en la LUC. Por otro lado, el resultado estrecho, que terminó siendo más ajustado de lo esperado, pareció fortalecer la posición de la oposición y alertó a la coalición sobre la paridad existente entre los dos principales bloques. Después de conocer los resultados del referéndum, el senador y líder de Cabildo Abierto, Guido Manini Ríos, en una conversación informal con otros líderes de la coalición, señaló que: “Lo bueno de este resultado es que a todos nos pone nerviosos, somos conscientes de que cualquier error perdemos. La diferencia en dos años no está, cualquier error perdemos.” (El País 2022a).
Una vez concluida esta etapa, las prioridades del Poder Ejecutivo se concentraron en algunos aspectos centrales de su plan de gobierno, como impulsar las reformas en el sistema educativo, en la seguridad social, en la política exterior y en la aprobación de la rendición de cuentas. El gobierno buscaba recuperar el protagonismo de la agenda pública, tal como lo expresó el presidente Lacalle Pou al afirmar que era necesario “recuperar el centro del ring” y dejar de “estar contra las cuerdas” (El Observador 2022a). Sin embargo, el gobierno se enfrentó al dilema de acelerar la agenda de reformas en áreas importantes que habían sido pospuestas, algunas de las cuales podrían tener costos políticos y electorales elevados, en un contexto de cercanía de un nuevo ciclo electoral.
En cuanto al ámbito educativo, la LUC estableció una serie de cambios en la gobernanza del sistema, que sentaron las bases para las reformas que actualmente se están implementando. Entre los cambios más significativos, se eliminó el gobierno colectivo de los subsistemas de primaria, secundaria y educación técnico profesional, así como la participación de los miembros elegidos por los docentes en esos ámbitos. En su lugar, se crearon direcciones unipersonales en cada subsistema, designadas directamente por el Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Este cambio institucional allanó el camino para las reformas subsiguientes, al eliminar actores de veto importantes dentro del gobierno de la educación.3
En ese marco, en 2022 el Codicen avanzó en el diseño de algunos de los componentes centrales de la “Transformación Educativa”, que comenzaron a implementarse en 2023. Los cambios se centran en la reforma curricular, con un foco en la formación en competencias; la reforma de la gestión de los centros educativos, dotándolos de mayor autonomía; y la reforma de la formación docente (ANEP 2022; Aristimuño 2022).
Asimismo, el presidente de la ANEP se abocó a la defensa de la reforma, a través de una serie de encuentros denominados “cara a cara” con la comunidad. El gobierno también respaldó los cambios propuestos en la educación (El Observador 2022b), en el marco de una serie de conflictos sindicales en oposición a la reforma, que incluyó la ocupación de centros de estudio por parte de gremios docentes y de estudiantes. Tanto los distintos sindicatos de la educación como las Asambleas Técnico Docentes se opusieron a la reforma. Además, el Frente Amplio se manifestó en contra de los cambios propuestos (Frente Amplio 2022b). La opinión pública, en tanto, estaba dividida en tercios, con un 37% de los encuestados en desacuerdo con la reforma educativa, un 31% que la apoyaba y un 32% que no tenía una opinión clara o no se pronunciaba (Equipos Consultores 2023a).
En el ámbito de la seguridad social, el diseño de la reforma también se inició en el primer año de gobierno, a través de la creación de una Comisión de Expertos de Seguridad Social, definida por la LUC, encargada de formular un diagnóstico y una serie de recomendaciones de reforma. Sobre esa base, en 2021 el Poder Ejecutivo elaboró un anteproyecto de reforma, pero el proceso se puso en suspenso debido al referéndum contra la LUC. Algunos de los miembros de la coalición dudaban acerca de la conveniencia política de impulsar una reforma con cambios que posiblemente resultaran impopulares ante la proximidad de un nuevo ciclo electoral. Tanto el senador del PN, Jorge Gandini, como los líderes de CA expresaron públicamente ese dilema (véase Gandini 2022). Este debate se saldó una vez que, en julio de 2022, el Poder Ejecutivo presentó un anteproyecto de reforma a los líderes de los partidos políticos que integran la coalición de gobierno. Los miembros de la coalición propusieron cambios al Poder Ejecutivo, que se acordaron en un texto remitido al Parlamento en noviembre de 2022.
El principal propósito de la reforma es contener el gasto público, reduciendo de esa forma los desequilibrios financieros del sistema. Al mismo tiempo, inicia una “convergencia” gradual entre regímenes previsionales que otorgan beneficios muy desiguales. Los principales cambios consisten en: crear un Sistema Previsional Común, en el que confluirán todas las cajas previsionales; aumentar la edad mínima de retiro de 60 a 65 años; establecer la obligación de aportar al régimen mixto –tanto en el pilar administrado por el Banco de Previsión Social como por las Administradoras de Fondo de Pensiones-; y crear un suplemento solidario para las jubilaciones más bajas. El diseño de la reforma asegura una transición gradual para no afectar a quienes ya están retirados o se retirarán en los próximos años (Poder Ejecutivo 2022).
El PIT-CNT se movilizó en contra del proyecto de reforma (PIT-CNT 2022), y realizó dos paros generales, uno en noviembre de 2022 y otro en abril de 2023. El Frente Amplio también rechazó el proyecto de ley, argumentado que “se trata de una reforma incompleta que descarga el peso de sus costos exclusivamente sobre las espaldas de las trabajadoras y los trabajadores” (Frente Amplio 2022c). Una de las polémicas entre oficialismo y oposición se centró en el impacto que la reforma podría tener en el monto de las pasividades (Presidencia de la República 2022; Vallcorba y Zelko 2022).
El proyecto de reforma pasó por varias etapas y ámbitos de negociación. Después de las negociaciones dentro de la coalición gubernamental, el proyecto obtuvo el apoyo de todos sus miembros y se aprobó en el Senado en diciembre de 2022. Sin embargo, en enero de 2023, la crítica de Cabildo Abierto llevó a que las negociaciones se trasladaran del ámbito parlamentario al bilateral, entre el presidente Lacalle Pou y el líder de Cabildo Abierto, Manini Ríos. Cabildo Abierto expresó su preocupación por el carácter “impopular” de la reforma y sus posibles costos políticos (Perrone 2023), al tiempo que condicionó su apoyo a dos cambios: tomar los 20 mejores años para el cálculo del sueldo básico jubilatorio, en lugar de los 25 que proponía el proyecto original, y quitar del proyecto el capítulo que refiere a las inversiones de las Administradoras de Ahorro Previsional en el exterior. Para obtener el apoyo de este partido, el presidente Lacalle Pou accedió a esos cambios en el proyecto de reforma. Este proceso despertó críticas de representantes del PC, que se sintieron excluidos de las negociaciones y reclamaron nuevas modificaciones, a las que el presidente también accedió.4 Después de un difícil proceso de negociación, que generó múltiples tensiones al interior de la coalición, la reforma se aprobó en el Parlamento el 27 de abril de 2023 con los votos oficialistas.
En todo este proceso pesó fuertemente el temor por los costos políticos que la reforma de la seguridad social podría acarrear, en un contexto de opinión pública en la que predominaban los juicios negativos, con 41% que manifestaba estar en desacuerdo con la reforma, mientras sólo un 26% estaba de acuerdo, y un 33% no tenía opinión o no se pronunciaba (Equipos Consultores 2023a).
Finalmente, un último ámbito en el que el gobierno intentó avanzar fue en el de la apertura comercial exterior, con miras a la flexibilización del Mercosur y la apertura de nuevos mercados. A mediados de año el gobierno anunció la culminación del estudio de prefactibilidad para un tratado comercial con China, aunque en los meses siguientes no se conocieron avances en la negociación. Asimismo, el país presentó la carta de adhesión al Acuerdo Transpacífico. Estas acciones no han obtenido aun resultados concretos, pero han despertado la molestia y tensionado la relación con los miembros del Mercosur, que han amenazado con la posibilidad de establecer sanciones a Uruguay por realizar acuerdos por fuera del bloque regional (La Diaria 2023).
Funcionamiento de la coalición multipartidaria
A diferencia de las coaliciones de gobierno que se establecieron entre 1985 y 2004, en las que la alianza se formaba entre el Partido Nacional y el Partido Colorado, el gobierno liderado por Lacalle Pou se basa en una coalición de cinco partidos. Para obtener la mayoría parlamentaria, además de contar con el apoyo del Partido Colorado, resultó imprescindible la participación del nuevo partido de derecha surgido en las elecciones de 2019, Cabildo Abierto, cuyo posicionamiento político-ideológico es más nacionalista, estatista y conservador que el de los partidos tradicionales (Nocetto, Piñeiro, y Rosenblatt 2020). Esto ha convertido a la coalición en una alianza más heterogénea que las que se registraron en períodos previos.
La conformación del gabinete fue una herramienta clave para mantener el apoyo legislativo de la coalición. Su integración inicial, así como los cambios posteriores,5 implicaron una alta correspondencia entre el peso parlamentario de cada partido y la distribución de los ministerios (véase tabla 1; La Polis 2019; Rossel y Monestier 2021). El índice de Congruencia Partidista del Gabinete, que mide la relación entre el peso político de los partidos que conforman el gobierno y la distribución de las carteras ministeriales (Amorim Neto 1998), tuvo en 2022 un valor de 1, es decir, el valor máximo.6
Tabla 1 Composición del gabinete del presidente Lacalle Pou y número de legisladores por partido político, 2022
| Ministerios | % | Subsecretarios | % | Senadores | Diputados | Legisladores de la coalición | % | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| PN | 8 | 53 | 10 | 67 | 10 | 30 | 40 | 55 |
| PC | 4 | 27 | 3 | 20 | 4 | 13 | 17 | 23 |
| CA | 2 | 13 | 1 | 7 | 3 | 11 | 14 | 19 |
| PI | 1 | 7 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 |
| PG | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 |
| Sin filiación | 0 | 0 | 1 | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Total | 15 | 100 | 15 | 100 | 17 | 56 | 73 | 100 |
Fuente: elaboración en base a de la web de Presidencia de la República y Rossel y Monestier (2021).
Durante los primeros dos años de gobierno, la coalición funcionó de manera sólida debido a algunos atributos, como la alta proporcionalidad en su integración, el contexto de la pandemia y la defensa de la LUC, que contribuyeron a cohesionarla. Esto permitió la articulación de una mayoría en el Parlamento, que posibilitó la aprobación de importantes leyes como la de Presupuesto, la LUC y las Rendiciones de Cuentas. Sin embargo, fuera de estos grandes temas, los legisladores de la coalición tuvieron dificultades para llegar a acuerdos. Un ejemplo es la propuesta del Poder Ejecutivo para reformar la Ley de Medios que, después de dos años de negociaciones, no logró avanzar debido a la oposición del PC y CA (Melazzi 2022).
Según la teoría sobre el funcionamiento de las coaliciones presidenciales en contextos multipartidarios, diversos factores pueden influir en la supervivencia del acuerdo y en el comportamiento de los socios de la coalición. Entre estos factores se encuentran las características del acuerdo, su tamaño, equidad y heterogeneidad, así como el momento del ciclo político y aspectos coyunturales como la presencia de crisis o los niveles de aprobación presidencial (Altman 2000; Chasquetti 2006; Chaisty, Cheeseman, y Power 2018).
En cuanto al tipo de coalición, se espera que las coaliciones más homogéneas, con menos integrantes y mayor proporcionalidad, duren más que las coaliciones heterogéneas, numerosas y poco proporcionales. En cuanto al ciclo político, la expectativa es, que, al principio los socios de la coalición estarán más interesados en los cargos y las políticas públicas, pero al acercarse las elecciones, la maximización de votos será más importante, lo que generará incentivos para diferenciarse de los demás socios e incluso para abandonar el acuerdo (Altman 2000; Chasquetti 2006). En tal sentido, es previsible que a medida que se acercan las elecciones, surjan conflictos dentro de la coalición. Estudios previos han mostrado que estos conflictos son comunes en todos los sistemas políticos con presidencialismo de coalición (Chaisty, Cheeseman y Power, 2018). Por otro lado, la existencia de crisis o escándalos políticos puede también afectar la disposición de los socios a permanecer en la coalición. Asimismo, si el presidente mantiene un alto nivel de aprobación pública, los socios de la coalición tendrán mayores incentivos a permanecer en el acuerdo (Chaisty, Cheeseman, y Power 2018).
Según las expectativas teóricas, en el tercer año de gobierno los socios de la coalición mantienen incentivos para seguir en el acuerdo, pero a medida que se acerca el nuevo ciclo electoral, comienzan a fortalecerse los incentivos para diferenciarse del partido del presidente y pueden ser más comunes los conflictos internos. Asimismo, el deterioro de la popularidad presidencial que se produjo al final del año y la emergencia de escándalos políticos que afectaron al gobierno (véase más abajo), parecieron operar en igual sentido.
En efecto, al llegar la mitad del período presidencial, los socios de la coalición buscaron marcar su perfil y presentaron proyectos de ley referentes a diversos asuntos, que en varios casos no lograron obtener votos de los demás socios.7 Por un lado, durante la presente legislatura, el PC presentó noventa proyectos de ley, de los cuales ocho fueron aprobados (Programa de Estudios Parlamentarios 2022). Uno de los más relevantes es el que busca regular la eutanasia, que luego de ser unificado con un proyecto presentado por el FA, obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados con el apoyo de los legisladores frenteamplistas, ocho colorados y seis blancos (El Observador 2022d).
Por otro lado, CA presentó 40 proyectos de ley, aunque ninguno de ellos fue aprobado (Programa de Estudios Parlamentarios 2022). Algunos, como el proyecto que busca establecer procedimientos para reestructurar las deudas de las personas, avanzaron, pero finalmente no obtuvieron el apoyo de los demás socios de la coalición.8 Hasta el momento el proyecto que más avanzó fue el que busca reparar a víctimas de la guerrilla entre 1962 y 1976, que obtuvo media sanción en el Senado a fines de diciembre de 2022 (Olivera 2023). El apoyo a esta iniciativa pareció apuntar a resolver otras tensiones internas de la coalición, lo cual fue criticado por legisladores de la oposición, para quienes fue una concesión que obtuvo CA a cambio de votar la reforma jubilatoria (En perspectiva 2022).
En suma, como se mencionó anteriormente, varios proyectos propuestos por el Poder Ejecutivo o por socios de la coalición han enfrentado dificultades para ser aprobados en el parlamento.9 Además, tanto el líder del PC, Sanguinetti, como de CA, Manini Rios, han criticado el funcionamiento de la coalición, destacando la falta de una mesa de negociación que involucre a todos los miembros, en lugar de que el presidente Lacalle Pou lleve a cabo negociaciones bilaterales separadas con cada uno de ellos (véase Crónicas 2021; Manini Ríos 2023). Sin embargo, a pesar de estas tensiones, la coalición se mantuvo sólida en 2022.
El funcionamiento de la coalición, junto a la amplitud de temas abordados por la LUC, contribuyeron enlentecer la aprobación de leyes en el Parlamento. Como resultado, a finales de 2022 se habían aprobado 249 leyes, lo que representa una disminución de 9% con respecto al número de leyes aprobadas al final del tercer año de la legislatura anterior (Programa de Estudios Parlamentarios 2022).
El papel de la oposición
El Frente Amplio, el partido más grande del sistema político, volvió a la oposición tras la derrota electoral de 2019, luego de ejercer el gobierno durante 15 años. Después de llevar a cabo un proceso de “autocrítica” sobre los factores que llevaron a la pérdida del gobierno,10 el FA se encuentra en un proceso de renovación de liderazgos. Los principales líderes del partido, los expresidentes Tabaré Vázquez y José Mujica, así como el exministro de Economía Danilo Astori, ya no están o se han corrido a los márgenes de la escena pública. Esto ha creado un escenario de competencia entre líderes emergentes, especialmente los intendentes de los dos distritos más grandes del país, Carolina Cosse de Montevideo y Yamandú Orsi de Canelones. Dentro de este proceso se inscribe la elección de Fernando Pereira como presidente del FA, quien asumió ese cargo a inicios de 2022, luego de obtener un 70% de los votos en la elección interna.
Tras tener dificultades para incidir en la agenda pública (Rossel y Monestier 2021), en 2022 el FA encontró su perfil opositor y comenzó a fortalecerse de cara a las próximas elecciones. Al inicio del año, el partido se centró en el referéndum contra la LUC, pero finalmente fue derrotado por un margen muy estrecho, similar al obtenido en la segunda vuelta electoral de 2019. Después del referéndum, el FA intensificó su papel de oposición con un enfoque confrontativo, cuestionando diversas decisiones y políticas públicas llevadas a cabo por el gobierno, así como sus resultados.
El partido ha cuestionado duramente los resultados socioeconómicos de la gestión de gobierno. En mayo de 2022, durante una interpelación a la ministra de Economía y Finanzas, el partido criticó la caída del salario real y el aumento de la pobreza. Además, en junio de 2022, el FA declaró que el gobierno se encontraba en medio de una emergencia económica y de seguridad, cuestionando también el manejo de la seguridad pública (Frente Amplio 2022a). Asimismo, el partido profundizó sus críticas a las reformas en educación y seguridad social impulsadas por el gobierno, en línea con las posiciones sindicales.
En el segundo semestre de 2022, el partido intensificó sus cuestionamientos al gobierno por su participación en los escándalos políticos de los casos Marset y Astesiano, a los que nos referiremos a continuación, interpelando a los ministros de Interior y Relaciones Exteriores.
A pesar de su enfoque confrontativo, el FA ha actuado como una oposición leal al régimen democrático (Vairo 2017), utilizando los canales institucionales para oponerse al gobierno a través de declaraciones públicas y su actuación parlamentaria. Esto ha distinguido a los partidos de oposición uruguayos de otros de la región, que ante escándalos políticos con fuerte peso mediático adoptaron posturas más radicales y buscaron desestabilizar al gobierno (Pérez Liñan 2007).
IV. LA APARICIÓN DE ESCÁNDALOS POLÍTICOS
Durante el segundo semestre del año, el gobierno perdió el control de la agenda pública a raíz de la aparición de una serie de hechos políticos con fuerte presencia en los medios y en las redes sociales. Estos hechos pueden ser catalogados como escándalos políticos debido a su repercusión pública, a la relevancia de las personas involucradas, así como al impacto político para el presidente y el gobierno. Estos conflictos se canalizaron institucionalmente a través del Parlamento y el sistema judicial. Los responsables políticos fueron convocados a brindar explicaciones ante el Parlamento, y a su vez, la Fiscalía lideró las investigaciones correspondientes. Sin embargo, la gravedad de estos eventos provocó tensiones entre los tres poderes del Estado.
La judicialización de los conflictos políticos no es un fenómeno novedoso en Uruguay. Trujillo (2013, 2020) ha sistematizado y analizado la actuación del sistema judicial en casos de irregularidades de funcionarios políticos (electos o designados) en el ejercicio de sus cargos. Sus hallazgos muestran que a fines de los noventa hubo un incremento de casos, de mediana y alta complejidad, en su mayoría vinculados a Intendencias, Entes Autónomos y ministerios y que en general no involucraron cargos de alto poder (Trujillo 2020). La cantidad de demandas judiciales de este tipo se redujo en los años 2000, aunque como su investigación culmina en 2014 no podemos extraer conclusiones sobre la evolución cuantitativa de este tipo de casos entre 2015 y 2022.11 Lo que distingue a estos escándalos, y especialmente al “caso Astesiano” de otros casos similares, es que involucran a una persona cercana al presidente, lo que puede generar consecuencias políticas para el gobierno y eventualmente costos electorales. Asimismo, estos casos le permitieron a la oposición jugar un papel destacado en ámbitos como el parlamentario.
El “caso Astesiano”
El principal escándalo que enfrentó el gobierno de Lacalle Pou involucra a su jefe de seguridad presidencial, Alejandro Astesiano. El “caso Astesiano”, como es conocido popularmente, tuvo su primera aparición mediática en setiembre de 2022, cuando se informa que el custodia fue detenido por su presunta implicación en una red delictiva internacional que falsificaba documentos para que ciudadanos rusos obtuvieran pasaportes de Uruguay (En Perspectiva 2022). El rol de Astesiano en esta red era facilitar información reservada, particularmente del Ministerio del Interior y la Policía, para la elaboración de partidas de nacimiento. Uno de los aspectos que más causó rechazo y preocupación fue que sus reuniones las realizaba en la Torre Ejecutiva, el edificio de gobierno.
La prensa publicó una multiplicidad de chats privados registrados en el celular de Astesiano, que involucraban nuevos posibles delitos y responsables. Se difundió que Astesiano había sido procesado en 2002 por estafa y que tenía antecedentes penales, indagatorias por hurto, estafa y apropiación indebida entre 2013 y 2018 (La Diaria 2021). Esto agravó la situación del presidente, que fue cuestionado por elegir como jefe de seguridad presidencial a una persona con antecedentes delictivos, y sembró dudas sobre si el presidente sabía o no de este historial.
Además de la línea de investigación judicial sobre la falsificación de documentos, la Fiscalía comenzó a investigar a Astesiano por vínculos con jerarcas policiales, lo que derivó en el cese de algunos implicados (La Diaria 2022a; El Observador 2023d). Otra línea importante con fuerte repercusión pública fue la presunta participación de Astesiano en una investigación clandestina a dos senadores de la oposición (Frente Amplio), con fines extorsivos, relacionado a una denuncia que realizaron los legisladores respecto a la concesión de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo (La Diaria 2022e). La Cámara de Senadores pronunció por unanimidad su firme rechazo a este tipo de prácticas, y los senadores involucrados realizaron la denuncia penal por espionaje político.
En febrero de 2023, tras un juicio abreviado donde el acusado asumió la culpabilidad, Astesiano fue condenado a cuatro años y medio de prisión, por los delitos de conjunción del interés personal y público, asociación para delinquir, revelación de secreto y tráfico de influencias (El Observador 2023a).
El “caso Marset”
Este caso también involucra a funcionarios del gobierno y ha tenido fuerte presencia en la agenda pública. El uruguayo Sebastián Marset es conocido por sus vínculos con el narcotráfico internacional. Mientras estaba detenido en Emiratos Árabes por utilizar un pasaporte paraguayo falso, tramitó un nuevo pasaporte uruguayo que le permitió, una vez liberado, salir del país a inicios de 2022. Marset estaba siendo investigado también en Paraguay como autor intelectual del asesinato de un fiscal paraguayo lo cual derivó en un pedido de captura internacional. Desde ese momento Marset está prófugo (La Diaria 2022c).
Legisladores del FA realizaron pedidos de informes al Ministerio del Interior en marzo de 2022 y a la Cancillería por el otorgamiento del pasaporte. Luego, realizaron un llamado a Sala en el Senado en agosto de 2022 para solicitarle explicaciones a los ministros correspondientes, sobre el proceso que llevó a que se le otorgara el pasaporte uruguayo a Marset, aun estando en prisión y conociendo sus antecedentes en el delito. En respuesta, el Poder Ejecutivo inició investigaciones administrativas en los dos ministerios, ya que ambos cruzaron responsabilidades y señalaron la legalidad de la emisión del pasaporte (La Diaria 2022b). Esto derivó también en la renuncia de la subsecretaria del Ministerio de Relaciones Exteriores, la colorada Carolina Ache, por una reunión que mantuvo con el abogado de Marset donde presuntamente se discutió la entrega del pasaporte.
Además de estos dos casos con alta repercusión pública, que continúan investigándose, la Justicia ha actuado en torno a algunos hechos que involucraron principalmente a políticos del gobierno, pero que han tenido menor impacto político.12
Más en general, los escándalos ocurridos en el año 2022 tuvieron una amplia repercusión pública, consecuencias judiciales y eventualmente un efecto sobre la imagen pública del presidente. La repercusión excedió el nivel nacional: medios de la región e internacionales se hicieron eco de los hechos e investigaciones en curso. Un artículo del periódico británico Financial Times titulaba que el escándalo de los pasaportes obliga a una reflexión sobre la corrupción en Uruguay,14 lo que podría poner en riesgo su reputación como ejemplo de estabilidad en la región latinoamericana (Financial Times 2023).
No obstante, Uruguay en 2022 continuaba siendo el país menos corrupto de América Latina según el índice de Percepción de la Corrupción que elabora Transparencia Internacional, lo que muestra cierta estabilidad en la imagen y solidez institucional del país (Transparency International 2023). Asimismo, el funcionamiento de la coalición de gobierno no se vio afectada por estos hechos. Los principales partidos continuaron apoyando al presidente Lacalle Pou, aunque señalaron la importancia de que la Justicia investigara los distintos hechos involucrados (El Observador 2022c). Por su parte, la oposición, tal como fue señalado en el apartado anterior, actuó confrontando al gobierno, procurando obtener rédito del conflicto político, pero actuando dentro de los canales institucionales.
V. EL FIN DE LA LUNA DE MIEL EXTENDIDA
Los últimos meses del año marcaron el fin de la luna de miel extendida que había experimentado el gobierno durante el periodo de la pandemia. En este apartado, se analiza la imagen del gobierno en 2022 a partir de algunos indicadores de encuestas de opinión pública.
Los estudios de opinión pública muestran que la aprobación presidencial suele variar a lo largo del ciclo de gobierno. Por lo general, esto involucra una etapa durante los primeros meses de mandato con altos niveles de apoyo público a la gestión del presidente, período denominado “luna de miel”. A medida que transcurre el tiempo, se espera que la aprobación descienda, para finalmente aumentar cuando se acercan las siguientes elecciones (Carlin et al. 2018).
En el caso uruguayo se observa que la opinión pública se ha venido comportando de acuerdo a este ciclo al menos desde el año 2000 (Selios 2021; Schmidt y Repetto 2022). Lacalle Pou comenzó su mandato en 2020 con un fuerte apoyo popular lo cual lo ubica por encima de los gobiernos de centro-derecha hasta 2004, y con un nivel similar al de los dos primeros gobiernos del Frente Amplio (Gráfico 2). En su primer año de gobierno, Lacalle Pou supo capitalizar en la opinión pública el contexto de la pandemia a través de sus políticas sanitarias y la cohesión de su coalición (Rossel y Monestier 2021). Por su parte, en su segundo año de gobierno, si bien el saldo entre aprobación y desaprobación (saldo neto) empeoró respecto al año anterior, comparativamente su desempeño continuaba siendo bueno, colocándolo en una mejor posición que los presidentes antecesores desde los años noventa. En el año 2021 Lacalle Pou continuó lidiando con la emergencia sanitaria, lideró una exitosa política de vacunación contra el Covid-19 y enfrentó la campaña de referéndum contra su ley principal, la LUC, cuestiones a las que ya nos referimos anteriormente en este artículo. Este periodo de luna de miel extendido, como señalan Schmidt y Repetto (2022), sugería un fenómeno de “rally round the flag”, caracterizado por un fuerte apoyo popular a los presidentes ante shocks externos. La población percibió que el combate a la pandemia fue exitoso y esto fortaleció la imagen pública del presidente por un período más prolongado que el habitual, generando una base de credibilidad y confianza duraderas, algo similar a lo que ocurrió durante el primer mandato de Tabaré Vázquez y en el de José Mujica (Equipos Consultores 2022).
Fuente: Datos de Equipos Consultores en Schmidt et al. (2022).
Gráfico 2 Saldo neto entre aprobación y desaprobación en la opinión pública de la gestión del presidente (promedio anual, 1990-2022)
Durante el tercer año de gobierno, la aprobación de Lacalle Pou siguió descendiendo al tiempo que la desaprobación aumentaba. El año 2022 culminó con un saldo neto promedio de 15 puntos entre opiniones positivas y negativas. Su imagen pública, de esta manera, se vio deteriorada en relación a los años anteriores, lo cual sugiere que finalizó la luna de miel y que, en adelante, podría continuar evolucionando de acuerdo al ciclo esperado de aprobación. Sin embargo, si lo comparamos con el desempeño de los presidentes anteriores en su tercer año de gobierno, Lacalle Pou continúa muy bien posicionado, solo comparable a los valores del primer gobierno de Tabaré Vázquez, que fue un período muy particular (Gráfico 2). El gobierno de Vázquez tuvo la peculiaridad de ser el primero liderado por el Frente Amplio, lo que determinó la alternancia a un gobierno de centro-izquierda, por fuera del bipartidismo tradicional (Partido Nacional y Partido Colorado). Esto generó fuertes expectativas sobre su desempeño que se reflejaron en altos índices de aprobación en estos 5 años.
¿Cuáles son los principales factores que podrían dar cuenta de la evolución de la imagen del presidente en su tercer año de mandato? En el año 2022 el contexto socio-económico y especialmente el político cambiaron. Por una parte, la derrota de la iniciativa de referéndum contra la LUC podría haber favorecido la imagen del presidente, ya que representó la legitimación popular de su agenda de gobierno. Pero, por otra parte, ya no estuvo presente la emergencia sanitaria ni existían políticas contra el Covid-19 para capitalizar, algunos indicadores socio-económicos y de seguridad pública no tuvieron la evolución esperada, y, se sucedieron algunos escándalos políticos relevantes.
Si tomamos en cuenta el indicador de opinión pública de principales problemas del país en 2022, los más mencionados por la ciudadanía son la situación económica, el desempleo y la inseguridad (Equipos Consultores 2023b). En particular, la preocupación por la seguridad pública, que aparecía como secundaria en el contexto de la pandemia, volvió como tema central para la ciudadanía en 2022 y el gobierno pasó a ser responsabilizado por los magros resultados (Bottinelli 2022).
Mucho se ha discutido sobre los efectos de los escándalos políticos sobre la imagen presidencial. La literatura muestra diferentes hallazgos sobre los efectos de los escándalos políticos en la imagen de los gobiernos y sus perspectivas electorales13. Klašnja et al. (2021) encuentran un efecto negativo de los escándalos de corrupción sobre el apoyo electoral de los involucrados. En el caso de Lacalle Pou, una medición sobre fin de año mostró un deterioro en la intención de voto al Partido Nacional (pasó de 29% a 23% en el último semestre), que es capitalizado por el Frente Amplio que aumenta 4 puntos (de 40% a 44%). Mientras tanto, el resto de los partidos de la coalición no aumenta su intención de voto (Montevideo Portal 2023). Sin embargo, como mencionábamos anteriormente, la corrupción no aparece como uno de los problemas principales para la opinión pública en 2022, por lo que no parecería ser el factor determinante en el deterioro de la imagen del presidente.
Otra parte de la literatura analiza qué factores condicionan la aprobación del presidente en un contexto de escándalos políticos de fuerte repercusión pública. Anduiza et al. (2013) estudian cómo la identificación partidaria afecta las actitudes sobre la corrupción, y confirman que los simpatizantes de un partido son más tolerantes con los casos de corrupción cuando afectan a políticos de su propio partido que de un partido competidor. En el caso uruguayo, las encuestas de opinión pública ratifican estos hallazgos. Por ejemplo, la consultora Opción preguntó en noviembre de 2022 si la opinión sobre el presidente Lacalle Pou cambió a raíz del caso Astesiano. Los resultados indican que para 60% de la población no cambió, para 22% cambió en forma negativa y para 8% en forma positiva. Si se analiza según voto anterior, solo 12% de los votantes de Lacalle Pou manifestaron haber empeorado su opinión sobre el presidente luego del caso Astesiano. Por tanto, “el principal efecto del caso Astesiano sobre la opinión pública habría sido el refuerzo de imagen negativa del oficialismo dentro del segmento de electores opositores más ‘duros’” (Opción Consultores 2022).
En suma, existen múltiples factores que podrían explicar la menor aprobación de la gestión del presidente en 2022, y siguiendo la literatura, el primero de ellos sería el propio transcurso del ciclo político de gobierno. Para realizar un análisis concluyente sobre los efectos de los distintos hechos políticos sobre la aprobación presidencial o sobre las perspectivas electorales, se requieren otros datos y técnicas que exceden los objetivos de este trabajo.
VI. CONCLUSIONES
En este artículo se analizaron los principales acontecimientos políticos en Uruguay en el año 2022, el cual marcó la mitad del mandato del presidente Lacalle Pou, quien lidera una coalición de centro-derecha. Una vez que concluyó la emergencia sanitaria, la dinámica política pareció volver a la normalidad. El gobierno reafirmó su programa al triunfar en el referéndum contra la LUC, lo que le proporcionó respaldo político para avanzar en gran parte de su agenda, acordada con los demás partidos de la coalición y establecida en la LUC. Esto incluyó avanzar, durante la segunda mitad del mandato, en el proceso de la reforma de la seguridad social y la reforma de la educación que están marcha. El gobierno de coalición se encontró con el dilema de impulsar reformas en áreas sensibles, y en un caso impopular, en un contexto de relativa proximidad del nuevo ciclo electoral, lo que implicó asumir eventuales costos políticos y electorales. Este dilema se manifestó primero en las dudas que distintos miembros de la coalición, incluso del propio PN, expresaron sobre la pertinencia de impulsar la reforma de la seguridad social, y, luego en las dificultades que experimentó en su proceso de negociación.
A medida que se aproximaban las elecciones, los distintos actores políticos ajustaron sus estrategias. Algunos partidos dentro de la coalición gubernamental intentaron distanciarse discursivamente del gobierno, aunque continuaron brindándole apoyo legislativo en la mayoría de los casos. La oposición, por su parte, incrementó su nivel de confrontación con el gobierno, cuestionando sus reformas y los resultados sociales, y destacando su responsabilidad en los casos Astesiano y Marset. En paralelo, el año estuvo pautado por la centralidad del sistema judicial en la tramitación de distintos conflictos políticos.
Aunque la economía mostró cierto dinamismo, aún no se evidencia una recuperación salarial clara y se observa un empeoramiento en algunos indicadores sensibles de seguridad pública, como los homicidios. En este contexto, la imagen del presidente Lacalle Pou en el año 2022 ha sido buena en comparación con los presidentes anteriores, aunque ha ido empeorando a lo largo de su tercer año de gobierno, tanto en sus niveles de aprobación como de desaprobación. Este hecho marca el fin de la luna de miel extendida que experimentó el gobierno durante el periodo excepcional de la pandemia, la cual constituía uno de los principales activos políticos de la coalición gobernante.
Un aspecto destacable, que distingue la experiencia uruguaya de otras regionales es que, a pesar de que los escándalos políticos tuvieron alta visibilidad pública y generaron una oposición firme, estos asuntos se canalizaron a través de las arenas parlamentarias y judiciales. No ha habido protestas públicas generalizadas ni intentos de la oposición de buscar la salida del presidente. La fuerte institucionalización del sistema de partidos y de la democracia uruguaya han blindado de la posibilidad de una crisis presidencial que culmine con el fin anticipado del mandato, lo cual ha sido frecuente en algunos países de la región (Pérez Liñan 2007).
En suma, en su tercer año, el gobierno uruguayo enfrentó desafíos importantes como el referéndum, la adopción de reformas en políticas públicas estratégicas y los escándalos políticos que afectaron tanto al presidente como a su entorno directo y algunos ministerios clave. A pesar de las tensiones y conflictos propios de una coalición de gobierno en esta etapa del ciclo político, la coalición se mantuvo unida y la erosión de la popularidad presidencial se situó en niveles moderados.
