Los desafíos de las democracias latinoamericanas
Carlos Malamud* UNED; Real Instituto Elcano
América Latina atraviesa uno de los momentos más fecundos de su historia democrática y éste es un logro a rescatar, especialmente si se compara con el periodo precedente.
Tras las dictaduras militares, prácticamente omnipresentes en las décadas de 1960 y 1970, las elecciones han sido centrales para instalar a los presidentes en el poder en casi todos los países, con Cuba como excepción significativa. El cambio de siglo introdujo nuevas formas de hacer política, con mayor preocupación por las reivindicaciones de los grupos más postergados y la inclusión social. Esta dilatada etapa democrática, una de las más prolongadas de toda la historia política latinoamericana, permite evaluar el desempeño de los sistemas políticos de la región a la vez que identificar los principales desafíos de cara a su consolidación futura. El ciclo económico de los primeros 15 años del siglo XXI, caracterizado por el alto precio de las materias primas, permitió avanzar decididamente en la lucha contra la pobreza y la extrema
* Catedrático de Historia de América de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) e Investigador principal de América Latina del Real Instituto Elcano.
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pobreza. Y si bien los logros en la reducción de la desigualdad, uno de los problemas regionales más acuciantes, fueron más limitados, las políticas públicas de los diferentes gobiernos permitieron incorporar millones de ciudadanos a las clases medias. El proceso, aún inacabado, no ha sido sencillo. El ascenso social de nutridos contingentes demográficos ha provocado nuevas demandas (económicas, sociales y políticas). No solo se exige mayor participación política y una actitud más activa de gobernantes y políticos contra la corrupción, sino también acceso a distintos servicios públicos, comenzando por educación, sanidad y transportes. La consolidación democrática ha conocido diversos problemas, comenzando por la crisis de los sistemas de partidos, el desprestigio de las instituciones (parlamento, judicatura) y la sensación de un aumento rampante de la corrupción. Sabiendo que la diversidad marca grandes diferencias entre los países y las generalizaciones esconden realidades diferentes habría que insistir en los importantes déficits institucionales imprescindibles de saldar si se quiere evitar el naufragio de las actuales democracias.
El presidencialismo en América Latina Tras el periodo dictatorial en todos los países latinoamericanos se mantuvo el presidencialismo existente. No solo eso, en múltiples casos se reforzó gracias a una serie de reformas constitucionales que hicieron más fácil que en el pasado
la reelección presidencial, que en algún caso puede ser incluso indefinida. A efectos de la reelección la flexibilidad, o subordinación, de la justicia facilitó en ciertas ocasiones que el primer mandato computara por haberse realizado según la constitución abolida. La fuerza del sistema presidencialista y los grandes intereses gestados en torno suyo dificultaron su reforma, una reforma dirigida inicialmente a su reemplazo por regímenes parlamentarios o semiparlamentarios. Los principales esfuerzos en esta dirección se produjeron a comienzo de las transiciones democráticas, con propuestas de Guillermo O´Donnell, Alfred Stepan, Juan Linz o Carlos Nino entre otros. Tan fuerte es el presidencialismo regional que resistió el intento brasileño de fundar una monarquía, pretensión rechazada en referéndum en 1993. El fracaso para implantar el parlamentarismo se debió no solo a la enorme fuerza del presidencialismo, sino también a que se plantearon erróneamente las premisas que debían estructurar la reforma. El principal argumento, asociado a la rigidez presidencial, fue acabar con los golpes de Estado, al creerse que estos se producían en épocas de inestabilidad política, o por la dificultad para acabar con malos gobiernos, y la imposibilidad de adelantar elecciones o disolver los parlamentos. Sin embargo, como demuestra la experiencia latinoamericana reciente, no ha habido muchos casos de este tipo que hubieran requerido instituciones de otra índole. Pese a sus limitaciones, las democracias
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latinoamericanas han funcionado en todas estas décadas de una forma relativamente eficiente, aunque eso sí, no exentas de problemas, como se verá más adelante. Muchas constituciones latinoamericanas, surgidas al amparo de la ola reformista de la primera década del siglo XXI, ampliaron el número de los poderes del Estado, rebasando los tres clásicos (ejecutivo, legislativo y judicial), herederos de las enseñanzas de Montesquieu. Esto ocurrió con la Constitución venezolana de 1999 que introdujo el poder ciudadano y el poder electoral. Sin embargo, en vez de aumentar los controles sobre el Ejecutivo, o mejorar el sistema de pesos y contrapesos institucionales, los checks and balances anglosajones, el poder presidencial salió reforzado al socaire de liderazgos fuertes, generalmente considerados irremplazables, y por la cooptación de los restantes poderes del Estado.
pueden mencionar, pese a las grandes dificultades para calificarlos como tales, están los de Venezuela (2002), Honduras (2009) o inclusive el más polémico de Ecuador (2010). Esto no ha evitado que en todos estos años no hayamos asistido a fines abruptos o anticipados de los mandatos presidenciales, si bien con procedimientos diferentes a los de las tradicionales asonadas militares.
La remoción de los gobiernos
Muchas constituciones latinoamericanas, surgidas al amparo de la ola reformista de la primera década del siglo XXI, ampliaron el número de los poderes del Estado, rebasando los tres clásicos (ejecutivo, legislativo y judicial), herederos de las enseñanzas de Montesquieu.
Tras el fin de las dictaduras el protagonismo político de los militares se redujo a su mínima expresión, bien porque se dictaron las leyes adecuadas (restricciones a su participación en actividades interiores), bien por la vía de la reducción presupuestaria. Esto implicó la práctica desaparición de los golpes de Estado liderados por la corporación castrense, sin olvidar que en el pasado casi siempre habían contado con apoyo civil. Entre los escasos casos recientes de golpes de Estado que se
Entre 1985 y 2016, al menos 23 presidentes latinoamericanos fueron removidos de su cargo o forzados a renunciar, incluyendo a los vicepresidentes o a los sucesores designados para completar el mandato. Se trata de Hernán Siles Zuazo (Bolivia, 1985), Raúl Alfonsín (Argentina, 1989), Fernando Collor de Mello (Brasil, 1992), Jorge Serrano (Guatemala, 1993), Carlos Andrés Pérez (Venezuela, 1993), Joaquín Balaguer (República Dominicana, 1996), Abdalá Bucaram (Ecuador, 1997), Raúl
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Cubas (Paraguay, 1999), Jamil Mahuad (Ecuador, 2000), Alberto Fujimori (Perú, 2000), Valentín Paniagua (Perú, 2001), Fernando de la Rúa (Argentina, 2001), Alberto Rodríguez Saá (Argentina, 2001), Ramón Puerta (Argentina, 2001), Gonzalo Sánchez de Lozada (Bolivia, 2003), Eduardo Duhalde (Argentina, 2003), Lucio Gutiérrez (Ecuador, 2005), Carlos Mesa (Bolivia, 2005), Eduardo Rodríguez Veltzé (Bolivia, 2006), Manuel Zelaya (Honduras, 2009) y Fernando Lugo (Paraguay, 2012). También se podrían señalar los casos recientes de Otto Pérez Molina (Guatemala, 2015) y Dilma Rousseff (Brasil, 2016). En algunas circunstancias, particularmente visibles en Ecuador y Bolivia, los presidentes fueron removidos por movilizaciones populares, conocidas como “golpes de calle”. En otros funcionaron los mecanismos constitucionales, como el juicio político o impeachment contra Fernando Collor en Brasil, Fernando Lugo en Paraguay o el más reciente contra Dilma Rousseff. Al margen de estos acontecimientos no se puede completar esta relación sin mencionar la disolución en 1992 del Congreso peruano ordenada por Alberto Fujimori con apoyo de las Fuerzas Armadas, considerada un “autogolpe” contra las instituciones fundamentales del sistema democrático. Un mecanismo introducido en algunas de las nuevas constituciones es el referéndum revocatorio. La revocación del mandato fue presentada como una garantía otorgada a la ciudadanía frente a la introducción de la reelección, si bien los objetivos iniciales no se cumplieron
de modo satisfactorio. Este mecanismo está incluido en las constituciones venezolana (1999), ecuatoriana (2008) y boliviana (2009) y fue activado, sin éxito, en Venezuela en 2004. Actualmente la oposición venezolana busca activar un nuevo revocatorio, en esta ocasión contra Nicolás Maduro, pero está encontrando fuertes resistencias del Gobierno y del Consejo Nacional Electoral, totalmente subordinado al primero. De ahí que el presidente Maduro señalara que el referéndum revocatorio no es una obligación para su Gobierno, sino una opción que maneja. Es decir, no se trataría de un derecho ciudadano, sino de una prerrogativa discrecional del Ejecutivo.
Reformas constitucionales y reelección La reforma de la Constitución venezolana tras el triunfo de Hugo Chávez abrió las puertas a una serie de procesos semejantes en otros países latinoamericanos, respondiendo la mayor parte al mismo patrón. Todas tenían como principal objetivo instaurar la reelección, aunque debía recubrirse con otras formalidades. Para comenzar, se insistió en la idea de una Asamblea Constituyente originaria, el fundamento de la nueva legitimidad, muchas veces “revolucionaria”, y que a la vez permitiría soslayar las limitaciones impuestas por el “viejo orden” para reformar la Constitución. En segundo lugar, estas constituciones fueron ordenamientos sumamente casuísticos, que con la
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intención de introducir nuevos derechos y garantías ciudadanos se convertían en textos con un articulado extenso y meticuloso. En algunos casos, como los de Venezuela y Ecuador, la convocatoria de las asambleas constituyentes fue precedida de consultas populares o referendos para dotar de mayor legitimidad a las iniciativas reformistas gubernamentales.
La introducción de la reelección en beneficio del gobernante no es una práctica exclusiva del populismo o de la izquierda. La reelección no siempre se formalizó mediante nuevas constituciones impulsadas por asambleas constituyentes, sino acudiendo a los mecanismos ya existentes y previstos para estos fines, básicamente el Parlamento. En otros casos, como en Costa Rica y Nicaragua, los permitió la justicia, argumentando que negar la reelección iba contra los derechos fundamentales de los ex presidentes. Se suele asociar la reelección con los populismos de corte bolivariano. Esto no es así, como indican los precedentes de Alberto Fujimori (Perú, 1993), Carlos Menem (Argentina, 1994) y Fernando Henrique Cardoso (Brasil, 1997). Tanto en estos casos como en todos los posteriores las reformas constitucionales que permitieron o ampliaron la reelección presidencial se hicieron con el objetivo manifiesto de beneficiar a quien estaba en el poder. Sólo en una ocasión
el presidente que introdujo la figura de la reelección no pudo beneficiarse de la reforma: en 2004 con el dominicano Hipólito Mejía. Una parte de las críticas contra la ampliación de la reelección no se centran en la mayor bondad o maldad de la institución en referencia al sistema político, sino en el hecho fundamental de que en todos los casos se trató de modificaciones de las reglas de juego en beneficio de la persona que ostentaba el poder. De ese modo, los presidentes implicados se convertían en jueces y partes de un juego sesgado a su favor. Inclusó se habló de “inclinar la cancha” en pro de los gobernantes. Sin embargo, reformar la constitución para introducir la reelección no es un fenómeno reciente. La reforma argentina de 1949, impulsada por Perón y que permitió su reelección en 1952, fue un precedente trascendente dada la influencia del primer peronismo en el pensamiento y la acción de Hugo Chávez y otros mandatarios bolivarianos. En Honduras, el intento del presidente Manuel Zelaya de modificar la Constitución para introducir la reelección, siguiendo el guión bolivariano, provocó su destitución por las Fuerzas Armadas en 2009. La introducción de la reelección en beneficio del gobernante no es una práctica exclusiva del populismo o de la izquierda. En 2004, Álvaro Uribe modificó la Constitución colombiana para poder reelegirse durante dos mandatos consecutivos. Esta práctica fue revertida por el Congreso en 2015 a instancias
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de Juan Manuel Santos. La otra cara del fenómeno tuvo lugar en Brasil. En 2009 se impulsó una reforma constitucional en el Parlamento para permitir un tercer mandato consecutivo. Sin embargo, el presidente Luiz Inácio Lula da Silva tuvo la altura de miras de rechazar la presión ejercida desde la coalición gobernante, incluyendo su propio partido. Su argumento fue que la alternancia era uno de los pilares de la democracia y Brasil no necesitaba esos mecanismos. Estamos frente a los dos únicos actos impulsados por presidentes en ejercicio en todos estos años que lograron frenar o revertir la reelección en América Latina.
La mejora de las democracias latinoamericanas, pese a sus indudables avances, requiere reforzar los sistemas de control institucional, los pesos y contrapesos, a la vez que garantizar los derechos de las minorías, sin perder de vista que las mayorías son las encargadas de gobernar a través de sus representantes. Como apunta Daniel Zovatto, en 15 de los 18 países de la región está vigente algún tipo de reelección, aunque con
modalidades diversas. Venezuela (desde 2009) y Nicaragua (con su reforma de 2014) permiten la reelección indefinida. En Argentina, Bolivia, Brasil y Ecuador existe la reelección consecutiva, con opción de volver nuevamente a presentarse después de un mandato. En siete países se permite la reelección alterna, aunque para ello debe transcurrir al menos uno o dos mandatos (Chile, Costa Rica, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Perú y Uruguay). Finalmente, solo en Colombia, Guatemala, Honduras, México, y Paraguay la reelección está totalmente prohibida. Las facilidades otorgadas para la reelección han permitido que un número elevado de ex presidentes sigan en la política y aspiren a segundos o terceros mandatos, algo que atenta no solo contra la alternancia sino también contra la renovación de las élites políticas. Son numerosos los casos de presidentes que rigieron los destinos de sus países durante tres periodos o permanecen al mando en su tercero. De forma consecutiva tenemos los casos de Hugo Chávez (elegido en cuatro ocasiones: 1999, 2001, 2007 y 2013), Evo Morales (2005, 2009 y 2014) y Rafael Correa (2006, 2009, 2013). De forma alterna gobernaron Leonel Fernández (entre 1996/2000 y dos mandatos consecutivos tras las elecciones de 2004 y 2008) y Daniel Ortega (gobernó entre 1985/1990 y en otros dos mandatos consecutivos tras ser electo en 2006 y 2011). Una de las consecuencias dañinas de la extensión de la reelección sobre la salud democrática latinoamericana fue la presencia de los llamados “gobiernos
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largos” que impidieron la alternancia. Estos “gobiernos largos” estuvieron presididos por la misma persona (Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela), por un matrimonio (Argentina) o por un partido o coalición (Brasil, Chile y Uruguay). Los efectos más nocivos se han hecho sentir allí donde se introdujo la reelección indefinida. Como señala Mario Serrafero: “La combinación de la reelección presidencial indefinida con un diseño institucional de presidencialismo fuerte no es la mejor de las opciones, sino el riesgo más cierto contra la vigencia auténtica de los derechos de los ciudadanos, el equilibrio de poderes y la estabilidad de las instituciones”.
El populismo y su concepción del poder Los gobiernos bolivarianos han mantenido una fuerte presencia en América Latina en los primeros 15 años del siglo XXI y pretendían dotar a su proyecto de una dinámica hegemónica. Este objetivo se asentaba en la concepción de que los procesos de masas que los habían instalado en el poder a través de elecciones eran verdaderas revoluciones, como ocurrió en Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, o incluso en Argentina aunque sin insistir en la cuestión nominativa. En tanto se asumían como los verdaderos y únicos representantes de los intereses populares pensaban que habían llegado al poder para quedarse, que no había que compartir los resortes del Estado y del gobierno con las oposiciones oligárquicas y que al expresar el sentimiento de las mayorías no había ningún tipo de cortapisas para
su gestión. Lo positivo de todo esto es que su única fuente de legitimidad son las elecciones democráticas y no procesos revolucionarios violentos. Pese a esto, se produjo un proceso que llevó a la captura del Estado y sus instituciones por parte del partido gobernante, que, como se está observando en Argentina, puede complicar enormemente el relevo en el gobierno. A la vez, el peso de las mayorías ha llevado a desconocer los derechos de las minorías, que en una lógica democrática pueden ser las mayorías de mañana. Se trata de otro fenómeno que dificulta la alternancia. Actualmente, cuando estamos claramente frente a una nueva coyuntura política, muchos se preguntan si estamos asistiendo al fin del populismo latinoamericano. A la vista de la historia regional y de lo que ocurre en otras partes del mundo la respuesta es un no rotundo. América Latina conoció distintos tipos y oleadas de populismo en su historia, y es posible que esto se repita a en el futuro. A mediados del siglo pasado surgieron los populismos “clásicos”, o populismos latinoamericanos por excelencia, con las figuras estelares de Juan Domingo Perón, Getúlio Vargas o incluso Lázaro Cárdenas. En la década de 1990 conocimos los populismos “neoliberales” (Carlos Menem, Alberto Fujimori o Abdalá Bucaram) que en el siglo XXI fueron reemplazados por “bolivarianos” (Hugo Chávez, Evo Morales, Rafael Correa o el matrimonio Kirchner). Hoy el panorama es otro y todo puede ocurrir en la política latinoamericana. De hecho, si Keiko Fujimori hubiera ganado
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las elecciones peruanas, y estuvo a un tris de hacerlo, hubiéramos asistido al retorno del populismo de derecha.
Conclusiones Desde la caída de las dictaduras militares, dominantes en América Latina en las décadas de 1960 y 1970, mucho ha avanzado la democracia en la región. Es un logro que debe ser convenientemente rescatado y valorado. Sin embargo, es necesario no olvidar las dificultades que afectan el desempeño de las democracias regionales, con el fin de poder desarrollar los instrumentos adecuados para sus sociedades. La mejora de las democracias latinoamericanas, pese a sus indudables avances, requiere reforzar los sistemas de control institucional, los pesos y contrapesos, a la vez que garantizar los derechos de las minorías, sin perder de vista que las mayorías son las encargadas de gobernar a través de sus representantes. Se trata de limitar, en la medida de lo posible, el poder presidencial, muchas veces teñido de una amplia discrecionalidad, casi absoluta en algunos casos, que ha llevado a ciertos abusos de poder. A la vista de la experiencia reciente, habría que extender y flexibilizar los mecanismos de juicio político que permitan destituir a los gobernantes en determinadas condiciones, previamente codificadas. Para ello es necesario resaltar
el carácter político del mecanismo, por encima de otras consideraciones jurídicas (penales o procedimentales). De alguna manera habría que pensar en algunas características de la moción de censura, más propia de los regímenes parlamentarios, sin llegar a modificar la naturaleza del presidencialismo vigente. Se trata, en definitiva, de desdramatizar el proceso de destitución del presidente, evitando sus efectos más desestabilizadores. La otra figura que actualmente permite el recambio presidecial es el referéndum revocatorio, implantado en algunos países. Sin embargo, éste no ha funcionado de forma eficaz y para ello habría que garantizar los mecanismos que lo activen y lo faciliten. Se trataría de limitar la discrecionalidad del Ejecutivo y de las autoridades electorales, en su intento de impedirlo o demorarlo por motivos políticos. La convergencia de un fuerte presidencialismo con las reformas constitucionales que extendieron la figura de la reelección y la presencia de “gobiernos largos” dificultó la alternancia y su capacidad de regenerar el sistema democrático. Por eso urge establecer mecanismos que faciliten la alternancia y eviten los intentos de los ex presidentes de retornar al gobierno. Desde esta perspectiva es deseable la fórmula de dos periodos consecutivos sin posibilidad de regreso antes que la reelección en periodos alternos y sin límites para la vuelta al poder.