1. Introducción

El presente trabajo aborda un tema especialmente relevante como lo es la protección medioambiental (en un ámbito específico y a escala regional, como veremos). Ello, sin embargo, no debe hacernos perder la visión respecto a que las cuestiones medioambientales han sido objeto de preocupación de una manera relativamente reciente (a partir de la década de los setenta del pasado siglo), constituyendo hoy día un ámbito de preocupación global. La interacción del ser humano con la naturaleza (en ocasiones excesiva), así como la capacidad de regeneración de dicho medio ambiente, puede verse impedida como consecuencia de dichos excesos. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)¹ ponen el acento muy claramente en la necesidad de preservar este medio natural, elemento imprescindible para la vida, que a veces los humanos, en nuestro afán de desarrollo sin límites, parecemos olvidar. Si bien a una escala mucho más reducida (en el ámbito regional europeo y tomando como elemento específico un instrumento muy concreto, como lo es la Directiva que regula la recogida y tratamiento de aguas residuales urbanas), esta contribución tiene como telón de fondo esa preocupación relativa al medio ambiente global y su preservación. La supervivencia del planeta y con él, de la vida que lo habita, de la que los seres6 humanos somos meramente una especie (con una gran capacidad para modificar dicho medio, para bien y para mal), dependen de esta necesaria toma de conciencia. Voluntad política, responsabilidad individual y cumplimiento de los marcos normativos de protección deben ir de la mano.

La necesidad de velar por un medio ambiente saludable sale a relucir en numerosos ámbitos del Derecho de la Unión Europea², de los que el sector del tratamiento y gestión de las aguas residuales urbanas es meramente un apéndice. Y justamente este último va a ser el objeto de este trabajo, que intenta acercar al lector a una realidad compleja, pero que debe ser tenida en cuenta por todas las administraciones (nacional, regional y local), dadas sus repercusiones, tanto para el medio ambiente como para las propias arcas del Estado, como seguidamente veremos. En este sentido, el objetivo del trabajo es doble: por un lado, incidir en una temática específica relacionada con la protección del medio ambiente y la normativa de la Unión Europea en este campo (la recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas); en segundo término, en línea directa con lo anterior, se pone el énfasis en un hecho, que debe ser corregido en el futuro por parte de España (el incumplimiento de dichas normas y la subsiguiente sanción impuesta, que no es baladí). Ambas cuestiones están directamente relacionadas y son objeto de atención en las líneas que siguen, utilizando para ello una sentencia ilustrativa.

Los hechos son, no por reiterados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (en adelante TJUE), menos relevantes: la sentencia de 25 de julio de 2018 (asunto C-205/17)³ responde a un recurso por incumplimiento planteado por la Comisión contra España, en relación con la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas⁴, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1137/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008⁵. Pero no es meramente una petición de incumplimiento por parte de la Comisión al Tribunal de Justicia respecto de España, sino una puesta de relieve de un incumplimiento reiterado. De hecho, este recurso de la Comisión trae causa del previo incumplimiento por parte de España de una sentencia dictada en 2011⁶ por el mismo motivo y que siete años después aún no había sido ejecutada plenamente respecto del conjunto de municipios incluidos en la sentencia inicial. Recordemos que la Directiva es de 1991, y que la normativa de trasposición española es muy anterior⁷ a las sentencias de 2011 y 2018 que comentamos, con lo cual el número de años transcurridos es considerable, en ambos casos. Ello ofrece indicios más que probados de que la labor de transposición y cumplimiento de la Directiva no ha sido nada fácil⁸.

La sentencia de 2018 es relevante al menos por una doble índole de razones: en primer lugar, porque pone de relieve la dificultad que los Estados tienen en cumplir la Directiva sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, especialmente en tiempos de crisis económica y, en segundo lugar, por la cuantía de las sanciones impuestas: una suma a tanto alzado de 12 millones de euros y una multa coercitiva cuyo importe (al tratarse de días-multa) asciende a unos 11 millones de euros aproximadamente por cada semestre de retraso en el cumplimiento. Y a ello se suma la condena en costas. Sin duda, unas cantidades que no deben ser menospreciadas. La Comisión es consciente de ello al señalar “la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la propia sanción”, que sin duda alguna lo tiene.

Si bien este trabajo se focaliza en el análisis de una sentencia específica, como se ha puesto de relieve anteriormente, dadas las repercusiones que tiene la misma, no conviene olvidar que se trata de una problemática global, que va mucho más allá de regiones o continentes. En ese sentido, cabe destacar los esfuerzos que se han de realizar en un ámbito global para lograr que el “derecho a agua potable y saneamiento”, sean una realidad, aún enormemente lejana, si no imposible, a nivel universal. Este estudio es meramente la punta de un iceberg con unas profundas raíces, si se me permite la expresión, de un problema crucial, del que existen ejemplos que tratan de poner los puntos sobre las íes, también en otros continentes⁹.

2. Planteamiento del problema

El recurso por incumplimiento por inejecución de sentencia que plantea la Comisión contra un Estado miembro de la UE (en este caso, contra España), constituye una figura muy utilizada desde hace dos décadas, siendo un caso planteado contra Grecia el primer ejemplo de esta tendencia¹⁰. Y sin duda alguna este tipo de recursos -que encuentran su fundamento en el artículo 260, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)- es enormemente frecuente en lo que concierne al incumplimiento de la Directiva sobre gestión de aguas residuales urbanas¹¹, de la que constituye un buen ejemplo el asunto C-205/17, que pasamos a comentar.

¿Qué pretende la Comisión con el planteamiento de su recurso y cuáles son los problemas subyacentes, en este caso para España, que impiden que haya cumplido sus obligaciones en tiempo y forma? Estos son los ejes esenciales que pasamos a abordar a continuación.

Cuatro son los aspectos sustanciales por los que discurre el recurso planteado por la Comisión, que trae causa como hemos comentado, de una sentencia por incumplimiento que data de 2011:

Sin duda alguna, la Comisión trata de cubrir así varios objetivos: 1) que el importe de la sanción sea lo suficientemente disuasorio como para que el Estado miembro incumplidor acate la Directiva y cumpla con sus obligaciones lo antes posible; 2) que duda cabe que el tiempo transcurrido desde que debía haberse cumplido la misma hace pensar a la Comisión que deben adoptarse medidas lo más pronto posible, para paliar los efectos nocivos de toda índole que el incumplimiento reiterado pueda llegar a provocar.

Algunos problemas subyacentes para cumplir la Directiva en tiempo y forma, y que son alegados de manera reiterada por los Estados -también por España- suelen ser los de tipo económico, dado que precisamente en el período temporal que abordamos se sufrió una situación muy grave, que afectó sobremanera también a la UE y a los Estados de su entorno. España no fue una excepción, constituyendo uno de los ejemplos donde se llevó a cabo una austeridad presupuestaria que encontró reflejo prácticamente en todos los sectores. Esa fragilidad económica coyuntural es un argumento de peso que se alega por los Estados en este sentido, como “justificación” para no haber cumplido con la Directiva con anterioridad.

3. Fundamentos jurídicos

Se deben tener en cuenta varios aspectos sustanciales; el primero de ellos es el relativo a los objetivos que se pretenden alcanzar con la Directiva, delineados en su art. 1, que no son otros que “la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales urbanas y el tratamiento y vertido de las aguas residuales procedentes de determinados sectores industriales”. Este mismo artículo, en su párrafo 2 determina cual es el objetivo esencial que la Directiva persigue, que es muy loable: “proteger el medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales”.

Pero los objetivos que la Directiva pretende alcanzar no se conseguirán de manera abstracta y global, sino estableciendo ciertos criterios que atienden a la población de lo que denomina “aglomeración urbana”, concepto un tanto impreciso, y que esta norma define como “la zona cuya población y/o actividades económicas presenten concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto de vertido final”. La Directiva utiliza además una fórmula e-h (equivalente habitante) para establecer una distinción entre las aglomeraciones y el plazo final de cumplimiento para el Estado en dichas situaciones.

El recurso de la Comisión que analizamos se fundamenta en la existencia de un incumplimiento de la sentencia dictada en 2011 respecto de una lista de municipios localizados en diversas Comunidades Autónomas, tanto en territorio Peninsular como en las Islas Canarias. España reconoce que persiste dicho incumplimiento en algunos casos, mientras que en otros señala que una reordenación (caso del Valle de Güimar) implicaría la no existencia de una infracción en dicho caso. En el caso de otras localidades España determina que se había cumplido la sentencia¹².

Para determinar la cuantía de la sanción que la Comisión solicita, que además explica con todo lujo de detalles, son varios los criterios que son tenidos en cuenta, y que el Tribunal valora, intentando ponderar todos ellos, con dosis de proporcionalidad que se explican de forma muy clara en la sentencia. Estos criterios son la gravedad de la infracción (que se valora con un coeficiente de 1 a 20, entendiendo que en el presente caso la gravedad reviste un 7 sobre 20); la duración de dicha infracción (que en una escala de 1 a 3 se valora en este supuesto con un 3); y por último la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la propia sanción (por lo que la multa impuesta debe revestir un cierto peso, y de esta manera se intenta que el Estado incumplidor cumpla lo antes posible y no reitere ese comportamiento infractor en el futuro). Éste es el objetivo fundamental que se persigue y que el Tribunal pone de manifiesto a lo largo de toda su argumentación, acogiendo en buena medida los planteamientos de la Comisión, y recalculando de manera global la multa y la suma a tanto alzado que España debe pagar por su incumplimiento.

4. El fallo

No por esperado, menos doloroso. El fallo del Tribunal de Justicia en este caso suscitó una atención mediática sin precedentes -como no podía ser de otra forma, por las implicaciones del mismo, atendiendo al número de municipios afectados, así como al montante de la sanción finalmente impuesta¹³. Ese efecto disuasorio que se pretende, con el objetivo de que los Estados cumplan con sus obligaciones jurídicas en el ámbito de la UE, se plasma sobremanera en las normas sobre protección medio ambiental, de las que este caso constituye un ejemplo más, dentro de todo un cúmulo de áreas temáticas relacionadas.

El objetivo perseguido es loable, y va mucho más allá del que pudiera parecer un afán sancionatorio y crematístico, atendiendo a la cuantía de las multas impuestas. Preservar el medio, evitar los desastres ecológicos como consecuencia de los vertidos o la eutrofización de las aguas (ya sea de ríos, lagos, mares, océanos, etc.) debe ser un objetivo prioritario para todo el planeta y en esa medida, el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Directiva de vertidos es un paso adelante en pos de ese objetivo: preservar un medio ambiente lo más saludable posible para las generaciones venideras.

5. Algunas reflexiones finales

1. El alto nivel de incumplimiento que una Directiva como la de aguas residuales urbanas presenta, obedece a algunas razones de peso, que no deben pasarse por alto. Los costes que irroga llevar a cabo la depuración de dichas aguas, la infraestructura que para ello se necesita, la toma de conciencia que ello comporta, para todas las administraciones que de un modo u otro se encuentran vinculadas, configuran escollos en el camino, que resultan claves para entender la evolución de este tema en España. El gráfico siguiente ilustra la realidad que hemos intentado describir con anterioridad de forma clara. Este mapa ofrece una visión concreta de los diversos municipios que se han visto involucrados en la sentencia que hemos comentado en las líneas anteriores. El número no es baladí, al igual que tampoco lo es la necesidad de que se tome conciencia de lo que llega sin duda a ser un problema grave, cuando no se toman medidas para evitar los vertidos incontrolados o realizados de manera libre.

Imagen extraída de la noticia publicada en el Diario El País (25 de julio de 2018)

Situaciones como las vividas en el Mar Menor, en Murcia, en 2019¹⁴, dan cuenta de lo que hoy día constituye una necesidad: el medio ambiente y su preservación es una tarea urgente, no caben más prórrogas atendiendo a factores económicos para hacer frente al cumplimiento de las obligaciones medio ambientales asumidas. Se está haciendo cada vez más tarde, y el tiempo corre en contra nuestra.

2. Las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE podrán ayudar a que los Estados tomen conciencia de lo que es ineludible: la necesidad de luchar por un medio ambiente más saludable. Lo ideal sería que la Comisión no tuviese que plantear estos recursos por incumplimiento (y aún menos por inejecución de sentencias previas) pero…mientras la realidad sea tozuda, habrá de seguir haciéndolo, y los Estados terminarán, mal que bien, pues a la fuerza ahorcan, acatando sus obligaciones no sin antes pagar cuantiosas multas. Sería maravilloso poder afirmar que aquella frase tópica de “quien contamina, paga”, hubiera dejado de utilizarse en un mundo donde los Estados cumplen sus compromisos medio ambientales. Lamentablemente, hoy día esto es aún utopía; se trata de una asignatura pendiente, tal y como hemos titulado este trabajo.

3. Pese a todo, debe indicarse que algo se está moviendo dentro de este campo; si echamos la vista atrás, se observa como diversos casos desde hace ya varias décadas han dado lugar a incumplimientos por parte de España de la Directiva sobre la que versa el presente estudio. Simplemente por mencionar algunos de ellos, se puede hacer referencia (por orden cronológico) a los asuntos siguientes: asunto C-419/01, sentencia de 15 de mayo de 2003; asunto C-416/02, sentencia de 8 de septiembre de 2005; asunto C-219/05, sentencia de 19 de abril de 2007; asunto C-343/10, sentencia de 14 de abril de 2011; o el asunto C-38/15, sentencia de 10 de marzo de 2016.

Se mencionan meramente algunos de los casos referidos a España, pero debe destacarse que la labor de supervisión de la Comisión y, por ende, de enjuiciamiento por parte del Tribunal de Justicia, no termina ni mucho menos aquí. Asuntos como el caso C-668/19, recurso interpuesto contra Italia el 15 de julio de 2019 (pendiente en el momento en que redactamos estas líneas), o contra Chipre (asunto C-248/19), de 20 de marzo de 2019 (en el que se ha dictado sentencia el 20 de marzo de 2020), conforman meros ejemplos de una larga lista de casos que afectan prácticamente al conjunto de los Estados Miembros.

4. La puerta no ha hecho más que abrirse, puesto que son muchos y muy diversos los ámbitos relacionados con el medio ambiente, de un modo u otro, donde la figura de las multas coercitivas ha encontrado un acomodo desde hace tiempo y, además, han venido para quedarse. Un sector como es el de las aguas de baño (tanto continentales como marítimas)¹⁵ también conforma un ámbito muy relacionado con el anterior, donde los incumplimientos estatales han revestido -y continúan haciéndolo- un volumen muy significativo.

No se puede llevar a cabo un cambio radical en las políticas medioambientales estatales (que además arrastran unas inercias en ocasiones muy difíciles de modificar y que la crisis económica ha agravado en diversos casos); pero que duda cabe que la labor que se está realizando desde los diversos ámbitos (Unión Europea, y especialmente de la mano de la Comisión como supervisora de la adaptación estatal a las Directivas concernidas) es sustancial.

En lo que concierne a España, las administraciones públicas parecen prestar cada vez mayor importancia a sus responsabilidades respecto a la gestión de las aguas residuales urbanas¹⁶. Tal vez, sentencias ejemplarizantes como la comentada juegan un rol destacable. Ello permite verificar ciertos avances, como se pone de manifiesto en un dato, proporcionado por el documento evaluador del seguimiento respecto del saneamiento del agua en España: “En 2015 el grado de conformidad estructural (disponibilidad de las infraestructuras) alcanzaba el 89%, lo que supone un incremento del 48% respecto de 1995”¹⁷.

Los datos reflejados en dicho informe daban cuenta de que el tratamiento de las aguas residuales urbanas (y concretamente lo establecido en los arts. 3, 4 y 5 de la Directiva), había sido correcto en “la práctica totalidad de las regiones españolas, donde se situaba el porcentaje en un 98-100% de cumplimiento, salvo en Asturias, Canarias y Andalucía”¹⁸. La recogida de vertidos, y el cumplimiento de los plazos para ello (art. 4 de la Directiva) oscila entre el 70-100% dependiendo de las regiones, siendo Canarias, Asturias y Baleares las más incumplidoras. Otro elemento que cabe destacar lo constituye el art. 5 de la Directiva, y la necesidad de tratamientos más rigurosos de las aguas en zonas sensibles, siendo en este caso el cumplimiento del 100% en regiones como Navarra, Madrid, Murcia, Canarias y Cantabria¹⁹.

6. Cabe preguntarnos, y creo que la respuesta debe ser positiva, si algo habrán tenido que ver estas sentencias condenatorias del Tribunal de Luxemburgo contra España respecto a la evolución que parece tener la gestión de residuos urbanos, al menos analizando los datos que suministra el informe gubernamental comentado. Parece que se está ahondando en una buena línea, si bien aún queda mucho camino por andar.